基于數(shù)據(jù)包絡(luò)模型的農(nóng)村環(huán)境綜合整治效率評估

周旭東, 趙志剛

(1.瀘州職業(yè)技術(shù)學(xué)院,四川 瀘州 646600;2.新疆生態(tài)環(huán)境廳,新疆 烏魯木齊 843000)

隨著城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的提出,加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),縮小和城市之間的差距成了我國的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。從2008年開始,國家提出并實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”政策,中央財(cái)政投入專項(xiàng)資金用于農(nóng)村環(huán)境綜合治理,截至2018年,共投入1 200多億元資金,帶動(dòng)地方政府和其他資金近800億元,完成16萬個(gè)建制村環(huán)境整治[1],并出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部 農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》《農(nóng)村環(huán)境連片整治技術(shù)指南》《中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金環(huán)境綜合整治項(xiàng)目管理暫行辦法》[2-4]等一系列配套的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染治理的政策、規(guī)范和管理辦法。同時(shí),農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)[5],是一項(xiàng)涵蓋農(nóng)村自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性工作,涉及農(nóng)村生活垃圾處置、生活污水處理、飲用水安全、畜禽養(yǎng)殖污染治理等各項(xiàng)工程[6]。我國非常重視這項(xiàng)工作,自項(xiàng)目實(shí)施以來取得了一定的成效,極大提高了鄉(xiāng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的配備率,推動(dòng)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境面貌的好轉(zhuǎn)。但在項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的資金使用率不高、針對性不足等問題[6-7],導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果不盡如人意。為了更好地了解中央農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目實(shí)施效果,本研究擬采用非期望產(chǎn)出SBM數(shù)據(jù)包絡(luò)模型分析法,以新疆2008—2013年農(nóng)村環(huán)境綜合整治數(shù)據(jù)為實(shí)證研究對象,對農(nóng)村環(huán)境整治效率進(jìn)行了定量分析評估,以便找到問題和規(guī)律,并探討相應(yīng)對策,以期為管理部門提供參考。

1 研究對象和方法

1.1 研究對象概況

自2008年以來,在中央農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金支持下,新疆開始穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。2011年,新疆被財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部列為全國第二批農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省區(qū)。 “十二五”期間國家加大了對新疆的投入和支持力度,由圖1、圖2和圖3可見,2008—2013年,項(xiàng)目數(shù)量呈逐年增加趨勢,從2008年的23個(gè)到2013年的153個(gè),增加了6倍,資金投入量由2008年的2 189萬元到2013年的38 234萬元,增加了16.5倍。覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、村莊數(shù)、受益人口數(shù)也都逐年成倍增加,尤其是受益人口由2008年的3.81萬增加到2013年的93.31萬,增加了23.5倍。說明通過連續(xù)6年開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目,中央對新疆的支持力度逐年加大,新疆地方政府的配套也逐年增加,農(nóng)村覆蓋面和受益人口均大幅度提高。6年間,新疆共有1 544個(gè)村莊實(shí)施了環(huán)境綜合整治,占全區(qū)村莊總數(shù)的17.6%,受益農(nóng)牧民達(dá)到251萬人,占全區(qū)農(nóng)村人口總數(shù)的20.1%。一些影響農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)、生活的水污染、垃圾污染、畜禽糞便污染等突出問題得到了集中整治,全區(qū)農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),項(xiàng)目區(qū)人居環(huán)境狀況得到改善,農(nóng)牧民環(huán)保意識進(jìn)一步提高。

圖1 實(shí)施項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村數(shù)量逐年變化趨勢

圖2 受益人口逐年變化趨勢

圖3 項(xiàng)目總投資逐年變化趨勢

1.2 數(shù)據(jù)來源和評價(jià)方法

1.2.1 數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)主要來自新疆自治區(qū)2008—2013年農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目成效評估調(diào)查報(bào)告。自2016年“十三五”開始,國家脫貧攻堅(jiān)任務(wù)較重,后面的項(xiàng)目均采取特殊政策向貧困地區(qū)傾斜,沒有按比例實(shí)施,所以無法反映出整治效率的實(shí)際情況。另外克拉瑪依因城市化程度很高,只有700多戶農(nóng)村人口,且環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施很好,所以一直未納入新疆農(nóng)村環(huán)境綜合整治扶持項(xiàng)目。因此,本次研究對象主要為新疆自治區(qū)2008—2013年期間13個(gè)地州市(克拉瑪依除外)實(shí)施的農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目和實(shí)施整治的村莊。

1.2.2 調(diào)查方法

1.2.2.1 調(diào)查表法

根據(jù)《農(nóng)村環(huán)境綜合整治“以獎(jiǎng)促治”項(xiàng)目環(huán)境成效評估辦法(試行)》[8]中的評估指標(biāo),設(shè)計(jì)調(diào)查表,向全區(qū)各地州市發(fā)放,要求各地對照各自項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行自查。

1.2.2.2 現(xiàn)場抽查法

對各地上報(bào)的全區(qū)530個(gè)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì),根據(jù)結(jié)果設(shè)計(jì)抽查方案,對全區(qū)13個(gè)地州市(克拉瑪依除外)的項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場核查,逐項(xiàng)打分。

1.2.3 評價(jià)方法

本研究采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對農(nóng)村環(huán)境綜合整治效率進(jìn)行評估。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis,簡稱DEA)是由Charnes等[9]于1978年提出,以相對效率概念為基礎(chǔ),針對相同類型決策單元,運(yùn)用多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出,進(jìn)行效益評級的一種系統(tǒng)性分析方法[10]。DEA是一種廣為使用的非參數(shù)模型分析法,克服了人為確定權(quán)重引起的誤差,在評價(jià)多投入多產(chǎn)出的復(fù)雜系統(tǒng)上具有一定優(yōu)勢。本研究運(yùn)用Deasolver5.0軟件,以項(xiàng)目中央投資量和地方配套資金量為投入指標(biāo),項(xiàng)目實(shí)施后受益村莊數(shù)和受益人口數(shù)為產(chǎn)出指標(biāo),采取非徑向、非角度的DEASBM模型對2008—2013年13個(gè)地州市(評價(jià)單元)的農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目整治效率進(jìn)行測度分析。

非期望產(chǎn)出SBM模型[11]公式如下:

式中:Xn0——決策單元的投入變量;Ym0——決策單元的期望產(chǎn)出變量;Ui0——決策單元期望產(chǎn)出變量;ρ——生態(tài)效率值,ρ取值范圍為0 ~1,ρ=1 表示決策單元達(dá)到有效前沿。

2 結(jié)果與分析

2.1 不同地區(qū)農(nóng)村綜合整治效率評估分析

圖4 不同地州市農(nóng)村環(huán)境整治效率

由圖4可見,新疆13個(gè)地州市農(nóng)村環(huán)境整治效率區(qū)間為0.25~1.00,最高和最低之間相差4倍,非常不平衡,均值為0.43,整治效率總體較低。只有和田地區(qū)整治效率達(dá)到1,投入產(chǎn)出達(dá)到最優(yōu)水平。其余12個(gè)地州市整治效率均未達(dá)到最優(yōu)水平,其中克州、巴州、伊犁州、吐魯番地區(qū)整治效率大于平均值,處于較好水平;其余如塔城地區(qū)、喀什地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、博州、烏魯木齊市等8個(gè)地州市整治效率較低,均低于平均水平;哈密市整治效率值最低;其次是阿勒泰地區(qū),均低于0.3。

從單個(gè)村莊投入資金量分析,和田地區(qū)資金利用率最大,整治每個(gè)村莊投入的資金量為32萬元,哈密市資金投入量最高,為每村92萬元,從每萬元受益人口分析,全區(qū)每萬元受益人口均值為22.4人,和田每萬元受益人口最多,為57.5人,這也是和田地區(qū)整治效率高于其他地州市的原因。綜上所述,新疆農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目整治效率總體水平較低,且地區(qū)間存在不平衡性。和田地區(qū)整治效率高是因?yàn)榛ㄐ″X、辦大事,資金利用率高,項(xiàng)目執(zhí)行率好,見效明顯。而哈密、阿勒泰、烏魯木齊等地,項(xiàng)目投資大,受益人口少,因此,整治效率普遍偏低。

2.2 不同年度變化分析

2.2.1 不同年度農(nóng)村環(huán)境整治效率變化趨勢分析

圖5 不同年度農(nóng)村環(huán)境整治效率變化趨勢

由圖5可見,自2008—2013年,農(nóng)村環(huán)境整治效率呈“N”變化趨勢,經(jīng)歷兩個(gè)階段:2008—2010年先持續(xù)上升,從0.68,0.77至1.0,整治效率一直持續(xù)上升到2010年達(dá)到最優(yōu)水平。但2011年又降至0.70,然后2011—2013年又經(jīng)歷了持續(xù)上升,直到2013年達(dá)到最優(yōu)水平。這是因?yàn)?008—2010年是一個(gè)執(zhí)行周期,2011—2013年是另一個(gè)新的執(zhí)行周期,項(xiàng)目啟動(dòng)年執(zhí)行一個(gè)新政策、新項(xiàng)目,都有適應(yīng)期,導(dǎo)致項(xiàng)目啟動(dòng)當(dāng)年整治效率低于平均水平,但第一年的經(jīng)驗(yàn)給后面的項(xiàng)目執(zhí)行奠定基礎(chǔ),經(jīng)過調(diào)整和完善,后兩年的整治效率明顯提高,所以兩個(gè)項(xiàng)目周期都呈現(xiàn)先低后高繼而持續(xù)上升的趨勢,最終整治效率達(dá)到有效生產(chǎn)前沿面、達(dá)最優(yōu)水平。

2.3 不同類型子項(xiàng)目整治效率比較

2.3.1 不同類型子項(xiàng)目實(shí)施比例差異

中央農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目主要包括四種類型:生活污水處理、生活垃圾治理、水源地保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖污染防治項(xiàng)目。由圖6可見,生活垃圾處理項(xiàng)目最多,占了總項(xiàng)目數(shù)的94%,其次是生活污水處理、水源地保護(hù)項(xiàng)目,分別占總項(xiàng)目數(shù)的48%,29.6%,畜禽養(yǎng)殖污染防治項(xiàng)目占比最小,為25.6%。

圖6 子項(xiàng)目數(shù)量分配比例

2.3.2 不同類型子項(xiàng)目整治效率比較分析

圖7 不同類型子項(xiàng)目整治效率

由圖7可見,生活污水處理、生活垃圾治理、水源地保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖污染防治四種子項(xiàng)目整治效率存在差異,最高是水源地保護(hù)項(xiàng)目,整治效率為1.00,達(dá)到有效生產(chǎn)前沿面,是最優(yōu)配置。其余三種項(xiàng)目類型整治效率均未達(dá)有效生產(chǎn)前沿面,水平較低。生活污水項(xiàng)目整治效率最低,僅為0.18。

從單個(gè)子項(xiàng)目投入資金量比較不難發(fā)現(xiàn)(見圖8),生活污水處理項(xiàng)目資金投入最大,為187.8萬元/個(gè),但受益人口最少,僅為3 658人/個(gè);其次是垃圾處理項(xiàng)目:單個(gè)項(xiàng)目投資為99.9萬元/個(gè);畜禽養(yǎng)殖糞便處理項(xiàng)目:單個(gè)項(xiàng)目投資為67.4萬元/個(gè);水源地保護(hù)項(xiàng)目:單個(gè)項(xiàng)目投資為37.5萬元/個(gè),其中水源地保護(hù)項(xiàng)目單個(gè)項(xiàng)目投資最少,受益人口最多,為4 873人/個(gè)。

圖8 單個(gè)子項(xiàng)目資金投入量比較

3 結(jié)論及建議

3.1 結(jié)論

自2008年以來,在國家“以獎(jiǎng)促治”政策和“全國農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省項(xiàng)目”的帶動(dòng)下,新疆用于農(nóng)村環(huán)境治理的投入資金量增長16.5倍,實(shí)施項(xiàng)目數(shù)增加6倍,覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)、村莊數(shù)、受益人口數(shù)也都逐年成倍增加,受益人口增加23.5倍,共實(shí)施了1 544個(gè)村莊環(huán)境綜合整治,受益農(nóng)牧民達(dá)到251萬人。新增了一批污水處理設(shè)施、垃圾收集處理設(shè)施、畜禽污染物處理設(shè)施和水源地保護(hù)設(shè)施。一些影響農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)、生活的水污染、垃圾污染、畜禽糞便污染等突出問題得到了集中整治,全區(qū)農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),項(xiàng)目區(qū)人居環(huán)境狀況得到改善,但從整治效率分析,仍存在一些問題。

3.1.1 地區(qū)間項(xiàng)目實(shí)施效果存在差異,且總體整治效率偏低

新疆13個(gè)地州市農(nóng)村環(huán)境整治效率在0.25~1.00之間,最高和最低之間相差4倍,不均衡,整治效率平均值為0.43,只有和田1個(gè)地區(qū)投入產(chǎn)出達(dá)到最優(yōu)水平,各地區(qū)整治水平普遍偏低。

3.1.2 年度整治效率呈提升態(tài)勢,能夠及時(shí)調(diào)整,但缺乏連續(xù)性

2008—2013年,新疆農(nóng)村環(huán)境整治效率呈“N”型變化趨勢,經(jīng)歷兩個(gè)階段。2008—2010年先呈持續(xù)上升,環(huán)境整治效率從0.68,0.77至1.0,整治效率持續(xù)上升一直到2010年達(dá)到最優(yōu)水平。但2011年經(jīng)過短暫的下降調(diào)整,然后2011—2013年又持續(xù)上升,到2013年達(dá)到最優(yōu)水平。兩個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行周期整治效率均呈上升態(tài)勢,說明從整體項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施層面,能夠做到及時(shí)調(diào)整,執(zhí)行效率逐年提升。但新項(xiàng)目的實(shí)施初期,總是存在一個(gè)適應(yīng)期,影響了項(xiàng)目的總體實(shí)施效率。

3.1.3 不同類型項(xiàng)目整治效率存在差異

生活污水處理、生活垃圾治理、水源地保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖污染防治四種子項(xiàng)目整治效率存在差異,最高是水源地保護(hù)項(xiàng)目,整治效率為1.00,達(dá)到有效生產(chǎn)前沿面,完成最優(yōu)配置。其余三種項(xiàng)目類型整治效率均未達(dá)有效生產(chǎn)前沿面,水平較低。生活污水項(xiàng)目整治效率最低,僅為0.18。

3.2 對策建議

通過以上比較分析發(fā)現(xiàn),整治效率在不同地區(qū)、不同年份、不同子項(xiàng)目類型間均存在差異和變化規(guī)律,因此提出以下針對性對策建議,以期為管理部門在今后資金分配、項(xiàng)目管理和實(shí)施方面提供借鑒。

3.2.1 做好項(xiàng)目前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)工作是關(guān)鍵

資金分配是否合理可行、項(xiàng)目申報(bào)是否合理可行、實(shí)施方案是否合理可行、項(xiàng)目設(shè)置是否合理可行、資金和項(xiàng)目在全區(qū)各地州的分布是否合理可行,對后期項(xiàng)目實(shí)施階段影響很大。一是前期規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)應(yīng)該體現(xiàn)按比例分配原則。應(yīng)根據(jù)各地州市農(nóng)村人口、村莊數(shù)量進(jìn)行合理分配,否則會(huì)造成有的地州農(nóng)村人口、村莊數(shù)量多,反而項(xiàng)目、資金分配少,導(dǎo)致整治村莊比例少、受益人口少;而有的地州市人口少、村莊少,反而項(xiàng)目、資金分配多,整治村莊比例大、受益人口多。且比例差別較大,整治比例最高和最低之間相差5倍之多。二是前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)應(yīng)本著精細(xì)化原則,對項(xiàng)目內(nèi)容、資金預(yù)算的可行性進(jìn)行細(xì)致論證。不能為了報(bào)項(xiàng)目而應(yīng)付,結(jié)果導(dǎo)致建設(shè)期項(xiàng)目內(nèi)容變更率達(dá)60%以上。三是本著節(jié)約、資金效益最大化原則。新疆農(nóng)村還很窮,經(jīng)濟(jì)落后,和內(nèi)地農(nóng)村差距很大,應(yīng)該本著“花一分錢、辦一件事”的原則,確保資金投入發(fā)揮最大效益,能使更多農(nóng)牧民受益。

3.2.2 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)責(zé)任,整合資源,避免浪費(fèi)

進(jìn)一步強(qiáng)化全區(qū)農(nóng)村環(huán)境連片整治領(lǐng)導(dǎo)小組的職能。自治區(qū)、地州、縣市、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書,建立自治區(qū)(省)、地州、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級聯(lián)動(dòng)機(jī)制,明確農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作目標(biāo)、實(shí)施進(jìn)度、資金保障、管理措施,確保整治項(xiàng)目順利實(shí)施并取得良好效益。進(jìn)一步強(qiáng)化縣級人民政府項(xiàng)目實(shí)施的主體責(zé)任,負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。建立環(huán)保、財(cái)政、住建等相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制,整合資源,共享信息,形成合力。這樣可以有效避免資金重復(fù)使用,增強(qiáng)資金的使用效率。

3.2.3 因地制宜,合理設(shè)計(jì),穩(wěn)步推進(jìn)

要清楚認(rèn)識到,目前新疆農(nóng)村人居環(huán)境總體水平仍然較低,在環(huán)境衛(wèi)生等方面與新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)要求還有較大差距,農(nóng)村人居環(huán)境改善是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的長期建設(shè)過程,要避免不顧客觀實(shí)際盲目進(jìn)行,避免城鄉(xiāng)不分、盲目仿效城市做法和其他省區(qū)的做法,避免南北疆不分、牧區(qū)農(nóng)區(qū)不分的做法[12]。應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),選用符合本地農(nóng)村特點(diǎn)的污水收集處理模式、垃圾收集處理模式、畜禽污染防治模式,扎扎實(shí)實(shí)地穩(wěn)步推進(jìn)。

3.2.4 加強(qiáng)管理,強(qiáng)化日常監(jiān)督

加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范性管理,從項(xiàng)目實(shí)施方案申報(bào)審批、組織實(shí)施、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收考核和成效評估進(jìn)行全過程監(jiān)督管理,確保項(xiàng)目和資金落到實(shí)處,使用合理,資金發(fā)揮最大使用效率。