農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)策略

陳 枝

（福州市長(zhǎng)樂(lè)區(qū)航城街道綜合技術(shù)保障中心，福建福州 350200）

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展使農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置土地，一定程度上造成了土地資源的浪費(fèi)，隨之土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度開(kāi)始發(fā)揮作用。但目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)與交換的過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題必須得到廣泛重視與解決。解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題是改善農(nóng)村面貌的重要舉措，也是助力鄉(xiāng)村振興的必由之路。為了更好地解決土地問(wèn)題，需要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，對(duì)相關(guān)政策重新進(jìn)行審視與調(diào)整。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)際上是指通過(guò)農(nóng)村宅基地交易使他人獲得其使用權(quán)的過(guò)程。農(nóng)村宅基地表現(xiàn)為使用者專(zhuān)有的住所或者房屋，也可以解釋為供其建設(shè)房屋與住所的土地或相應(yīng)地點(diǎn)。通俗來(lái)講，宅基地包括所居住的房子及房子周?chē)鷺O小的生活用地。根據(jù)我國(guó)法律，使用者擁有對(duì)其宅基地進(jìn)行處置的權(quán)利，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有依附性、無(wú)償性、福利性及無(wú)限期性4 個(gè)特征。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

1）農(nóng)村人口不斷向城市涌入。近年來(lái)，農(nóng)村人口不斷向城市流動(dòng)，使大部分村民出現(xiàn)雖為農(nóng)村戶(hù)口，但實(shí)為城市人的情形，這種現(xiàn)象導(dǎo)致出現(xiàn)了大量“空心村”，也加劇了土地資源的浪費(fèi)。但受政策限制，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面受到一定局限，他們無(wú)法買(mǎi)賣(mài)自己的宅基地，也加大了在城市買(mǎi)房的農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)的城市也吸引了大部分農(nóng)村的廉價(jià)勞動(dòng)力，這使大部分農(nóng)民希望可以在城市中安家［1］。但是由于宅基地限制流轉(zhuǎn)，他們無(wú)法通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)自己的愿望，降低了年輕農(nóng)村勞動(dòng)力的工作積極性。同時(shí)由于我國(guó)宅基地不能流轉(zhuǎn)，一些宅基地使用者通過(guò)私人出售宅基地，但這種行為缺乏法律的保護(hù)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人的權(quán)益，甚至?xí)せ堋?/p>

2）設(shè)立宅基地流轉(zhuǎn)制度，可以有效緩解城鄉(xiāng)之間的發(fā)展矛盾，同時(shí)是解決農(nóng)村宅基地供求問(wèn)題的重要舉措。通過(guò)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以有效盤(pán)活土地存量，大幅提高農(nóng)村土地利用率，也在一定程度上保護(hù)了我國(guó)的耕地資源，對(duì)規(guī)范我國(guó)土地流轉(zhuǎn)方式、保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)的統(tǒng)籌計(jì)劃也是十分具有建設(shè)意義的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用權(quán)的靈活流轉(zhuǎn)已成為時(shí)代發(fā)展必然趨勢(shì)，理應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范與調(diào)整。

3）與城市建設(shè)用地相比，我國(guó)農(nóng)村宅基地的利用率十分低，主要體現(xiàn)在使用價(jià)值的浪費(fèi)與交換價(jià)值的喪失2 個(gè)方面。使用價(jià)值的浪費(fèi)主要表現(xiàn)為我國(guó)農(nóng)村宅基地大量閑置的現(xiàn)象。由歷年的傳統(tǒng)來(lái)看，我國(guó)一直都存在房屋繼承現(xiàn)象，這使農(nóng)民在實(shí)際上擁有大量的宅基地。而隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，農(nóng)村宅基地受使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制而導(dǎo)致大部分宅基地閑置，甚至有些地方出現(xiàn)了“空心村”［2］。

3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度存在的問(wèn)題

3.1 宅基地使用權(quán)有償有限使用制度缺失

農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有無(wú)期限性及無(wú)償性的特點(diǎn)，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種政策的惠民利益在傳導(dǎo)過(guò)程中發(fā)生了變化，逐漸顯露了其弊端。因此，針對(duì)土地問(wèn)題進(jìn)行合理有效分配，從而促進(jìn)農(nóng)村宅基地資源的有效利用是值得進(jìn)一步思考的重要問(wèn)題。

3.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度有待完善

現(xiàn)階段，我國(guó)還有一些地區(qū)并未明確農(nóng)村宅基地土地所有權(quán)，未頒發(fā)土地所有權(quán)證，導(dǎo)致土地所有權(quán)歸屬不清，容易產(chǎn)生比較大的糾紛。同時(shí)，農(nóng)村宅基地范圍劃分不清，導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)受阻。

3.3 農(nóng)村宅基地流動(dòng)法律法規(guī)不合理

農(nóng)村宅基地流動(dòng)的相關(guān)法律機(jī)制在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r中已經(jīng)出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況。當(dāng)前由于各地方的政策和理念不同，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式尚未形成成熟的體系，有些經(jīng)過(guò)置換的土地仍然存在閑置現(xiàn)象，這些都會(huì)在一定程度上阻礙農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。此外，現(xiàn)行立法明確禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的租賃、抵押和轉(zhuǎn)讓?zhuān)@些與農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形成矛盾［3］。

3.4 宅基地管理制度有待完善

1）宅基地總規(guī)模控制效果不理想。目前大部分農(nóng)村宅基地普遍存在建設(shè)分散、規(guī)劃混亂的問(wèn)題，違法、超范圍建設(shè)問(wèn)題也比較普遍，這些不僅會(huì)阻礙農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，而且還會(huì)影響農(nóng)民的合法權(quán)益。2）宅基地審批管理缺陷。①審批環(huán)節(jié)繁冗。在宅基地用地審批過(guò)程中，涉及審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)復(fù)雜，涉及土地、規(guī)劃、建設(shè)等多個(gè)部門(mén)。此外，由于人力、財(cái)力的限制，基層政府審計(jì)只進(jìn)行形式審查，導(dǎo)致對(duì)村委會(huì)審批權(quán)的監(jiān)督制度不盡如人意，進(jìn)而引發(fā)土地違法審批問(wèn)題。②重審批輕監(jiān)督。正因?yàn)檎貙徟鞒瘫容^煩瑣，導(dǎo)致土地管理部門(mén)的日常工作忙于審批而忽視監(jiān)督。雖然有監(jiān)督環(huán)節(jié)，但不涉及中間過(guò)程管理程序、集約節(jié)約用地指標(biāo)控制和現(xiàn)場(chǎng)竣工檢查，從而在一定程度上影響了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效果。

3.5 宅基地使用權(quán)的取得較為復(fù)雜

從當(dāng)前的法律法規(guī)不難看出，農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的程序相對(duì)復(fù)雜，需要政府相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，但與宅基地的所有者關(guān)系不大。由于我國(guó)農(nóng)村人口眾多，僅依靠有限的政府資源難以滿(mǎn)足農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求。因此，在這種模式下，政府的審批行為也等同于行政許可，缺乏靈活性，違反了宅基地使用權(quán)的規(guī)定。

農(nóng)民作為村集體成員，自然享有宅基地使用權(quán)，所謂行政機(jī)關(guān)審批，在一定程度上違背宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)定。按照《物權(quán)法》，宅基地使用權(quán)的取得主要依靠農(nóng)民與宅基地所有人、村集體之間的合同，這使宅基地使用權(quán)的取得更加復(fù)雜，不利于操作。

4 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施

4.1 構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償、有限使用制度

為促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償、有限使用制度是可行的。農(nóng)村宅基地的使用期限可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和城市建筑物的相關(guān)規(guī)定加以規(guī)定，以健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。

4.2 健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件是明晰其產(chǎn)權(quán)，土地的使用者要明確以下3 個(gè)方面，以完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度。1）重視對(duì)宅基地進(jìn)行登記，提高其重視程度，并依據(jù)相關(guān)法律確定其所屬范圍，保證交易過(guò)程的安全性。2）學(xué)會(huì)運(yùn)用現(xiàn)有法律作為支持，保證登記制度的有效性與統(tǒng)一性。當(dāng)前我國(guó)仍存在一部分地區(qū)沒(méi)有對(duì)土地的所有權(quán)進(jìn)行登記的情況。3）針對(duì)閑置的土地，可以根據(jù)其具體情況進(jìn)行合理分配，以保證其有效利用［4］。

4.3 健全農(nóng)村宅基地流動(dòng)的法律法規(guī)

在農(nóng)村宅基地流動(dòng)過(guò)程中，為充分發(fā)揮相關(guān)法律法規(guī)的作用，要結(jié)合實(shí)際，切實(shí)完善有關(guān)法律法規(guī)。目前我國(guó)正在通過(guò)置換宅基地的方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，這是一種不限制土地使用權(quán)的方式。同時(shí)需適時(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的分割機(jī)制，形成統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并將相應(yīng)的流轉(zhuǎn)條件、范圍、方式進(jìn)行詳細(xì)的解釋。通過(guò)這種方式完善法律機(jī)制，不僅可以有效避免農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的交易糾紛，而且可以實(shí)現(xiàn)土地資源的保護(hù)和節(jié)約。

4.4 完善宅基地管理制度

4.4.1 加強(qiáng)宅基地總規(guī)模控制

1）嚴(yán)格實(shí)施村鎮(zhèn)規(guī)劃。任何人不得違反規(guī)劃建造房屋。對(duì)前期原有宅基地不符合現(xiàn)行城市規(guī)劃要求的，政府不得批準(zhǔn)宅基地使用者對(duì)宅基地進(jìn)行改建、擴(kuò)建。如果原宅基地是不符合抗震要求的危房或石結(jié)構(gòu)房屋，宅基地的選址與建設(shè)應(yīng)根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃提前進(jìn)行。

2）加強(qiáng)村莊規(guī)劃控制。政府部門(mén)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，科學(xué)制定和完善土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃。要解決建設(shè)分散、規(guī)劃混亂的問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村人口規(guī)模、土地需求等因素，預(yù)留和劃定村民居住區(qū)。在對(duì)宅基地進(jìn)行選址過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃要求，科學(xué)確定宅基地范圍，并對(duì)宅基地是否違法、是否超出建設(shè)范圍進(jìn)行必要的監(jiān)督。鼓勵(lì)共建，嚴(yán)格控制每戶(hù)建筑面積與空間布局。村集體組織和政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)合理確定符合土地總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃、可用于宅基地建設(shè)的土地建設(shè)順序，以確保宅基地的空間平衡［5］。

4.4.2 改革宅基地審批管理制度

1）明確宅基地管理機(jī)構(gòu)，履行宅基地管理、監(jiān)督、市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)等職責(zé)。在現(xiàn)有法律框架下，建立健全宅基地制度，明確宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法。改革宅基地審批管理模式，僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及土地管理局來(lái)管理房屋是不夠的，還需充分發(fā)揮村莊社區(qū)的監(jiān)管作用，特別是在申請(qǐng)住房時(shí)，村莊集體組織要檢查其是否與“一戶(hù)一房”的政策對(duì)應(yīng)。

2）加快宅基地批準(zhǔn)進(jìn)度，逐步實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)批準(zhǔn)。加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)人民政府和村集體經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施農(nóng)戶(hù)管理的監(jiān)督，實(shí)行完全覆蓋管理。要求申請(qǐng)農(nóng)民提供所有家庭成員的信息，防止多個(gè)家庭成員多次申請(qǐng)宅基地。家庭所有成員占用的宅基地面積超過(guò)有關(guān)規(guī)定要求的，不得以分戶(hù)為由申請(qǐng)新增宅基地，以節(jié)約土地資源。

4.5 改革宅基地使用權(quán)審批制度

從獲得宅基地使用權(quán)的角度來(lái)看，政府審批增加了宅基地流轉(zhuǎn)成本，宅基地本身的實(shí)際價(jià)值也沒(méi)有得到充分利用，在一定程度上影響了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的獲取應(yīng)建立產(chǎn)權(quán)合同，使用權(quán)的母權(quán)屬于集體土地，即通過(guò)與農(nóng)民簽訂集體合同，才可以獲得宅基地的使用權(quán)，這也是村集體經(jīng)濟(jì)成員應(yīng)享有的基本權(quán)利。宅基地是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要資源，因此國(guó)家監(jiān)督勢(shì)在必行。要求將行政審批作為土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，只有簡(jiǎn)化手續(xù)，才能提高工作效率。

5 結(jié)語(yǔ)

科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與法律制度是變更宅基地的重要指引與底線(xiàn)。綜合我國(guó)具體國(guó)情來(lái)看，我國(guó)許多農(nóng)村問(wèn)題的產(chǎn)生，都在一定程度上受到了禁止土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策演變的影響。要做到宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，就要實(shí)時(shí)改革相關(guān)的土地制度，在保障村民利益的基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。