法治視域下檢察機關訴訟檔案利用研究

王先發(fā) 張友敏

檢察機關訴訟檔案，是黨和國家重要的專業(yè)檔案，是檢察機關重要的業(yè)務檔案。根據(jù)《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016）規(guī)定，檢察機關訴訟檔案指檢察機關在依法辦案過程中形成的具有保存價值的各種形式和載體的訴訟文書材料，由辦案部門在案件辦理完畢后，依據(jù)《人民檢察院訴訟文書材料立卷歸檔細則》（2016）進行立卷整理歸檔，由檢察機關檔案部門負責保管、提供利用。檢察機關訴訟檔案真實、全面、系統(tǒng)地記錄了案件辦理全過程，是檢察機關履行法律監(jiān)督、執(zhí)法為民、維護社會公平正義職責的直接記錄，具有重要的法律憑證、文化教育和科學研究等價值。

一、檢察機關訴訟檔案利用現(xiàn)狀

1.法律規(guī)制?！吨腥A人民共和國檔案法》（2020）第五條規(guī)定了依法利用檔案是一種權利，第十九條明確規(guī)定機關要建立科學的管理制度，便于利用檔案?！吨腥A人民共和國檔案法實施辦法》（2017）第二十一條規(guī)定了檔案利用方式、手續(xù)，以及檔案利用、公布等要求?！稒C關檔案管理規(guī)定》（2019）第四十六條規(guī)定了機關要建立健全檔案利用制度，積極開展利用工作，并根據(jù)檔案的密級、內容和利用方式，規(guī)定了利用權限、范圍和審批手續(xù)。《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016）第二十二條規(guī)定，檢察機關檔案部門應當建立訴訟檔案利用制度，并根據(jù)利用主體和訴訟檔案涉密程度，確定利用范圍、方式和程序?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》（2018）第二百八十六條，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（2019）第四百八十三條、第四百八十四條對未成年人訴訟檔案利用進行了專門限定。

綜上，法律對社會利用檢察機關訴訟檔案在權利、范圍、方式、手續(xù)、程序等方面進行了較為完備的規(guī)定，為利用提供了法律依據(jù)，但相關規(guī)定存在不夠明確、不協(xié)調等問題，對社會利用需求銜接不密切，有待進一步完善。

2.利用范圍及途徑。《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016）第二十八條規(guī)定，不得違反規(guī)定提供訴訟檔案或者擴大利用范圍，但沒有明確具體范圍?！度嗣駲z察院訴訟文書材料立卷歸檔細則》（2016）第二條、第三條規(guī)定，訴訟檔案包括檢察機關在依法辦案過程中形成的法律文書、證據(jù)材料及其他相關材料，有正卷與副卷之分，有傳統(tǒng)紙質載體訴訟檔案和新型電子載體訴訟檔案，主要為檢察機關辦案過程中形成的案卷，也有偵查機關移送的審查不起訴的偵查案卷。在利用途徑上，歸檔的訴訟檔案由檢察機關檔案部門集中統(tǒng)一保管，并提供利用；根據(jù)《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》（2014）、《最高人民檢察院關于全面推進檢務公開工作的意見》（2015）規(guī)定，未歸檔之前由案件管理部門負責提供利用。

綜上，檢察機關訴訟檔案根據(jù)相關規(guī)定提供利用，但具體范圍不明確。關于未成年人訴訟檔案有特別規(guī)定，即《中華人民共和國刑事訴訟法》（2018）第二百八十六條，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（2019）第四百八十三條、第四百八十四條規(guī)定，犯罪時不滿十八周歲，被判處五年有期徒刑以下刑罰的未成年人訴訟檔案封存，加密保存，不予公開，嚴格保管，除司法機關為辦案需要或根據(jù)國家規(guī)定外，不得提供利用。

3.利用主體及手續(xù)。根據(jù)《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016）第二十三條規(guī)定，檢察機關工作人員因工作需要，可以利用本機關訴訟檔案。其他檢察機關和法院以及公安、安全、紀檢監(jiān)察等機關工作人員因工作需要利用，應當持單位介紹信、工作證件到檔案所在檢察機關檔案部門或者辦案部門提出申請。檔案部門征得辦案部門書面意見并報分管檢察長審批后辦理利用手續(xù)。第二十四條規(guī)定，律師依據(jù)相關規(guī)定需要利用訴訟檔案，可以持律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函，其他辯護人或者訴訟代理人可以持身份證明和委托書，向檔案所在人民檢察院案件管理部門提出申請，案件管理部門通知辦案部門根據(jù)情況到檔案部門辦理相關手續(xù)。

綜上，訴訟檔案利用主體為公安、司法、安全、紀委監(jiān)委等機關工作人員，以及律師、其他辯護人、訴訟代理人，但未包括當事人（被害人、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人、附帶民事訴訟原告人、被告人）和社會公眾。忽視當事人，這明顯不合理。檢察機關根據(jù)相關規(guī)定依申請向特定利用主體提供相應的訴訟檔案利用，但相關規(guī)定不具體、不明確，操作性不強。社會公眾通過檢察機關檢務公開和案件信息公開渠道獲取相關案件信息。同時，不同利用主體要區(qū)分向檢察機關不同部門（檔案部門、辦案部門和案件管理部門）申請利用，存在不便，容易產生推諉。同時，不同主體的手續(xù)繁雜程度也不相同，檢察機關內部人員利用手續(xù)簡單，外部人員利用手續(xù)較為復雜。

4.利用方式。根據(jù)《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016）第二十五條至第二十七條規(guī)定，對已有電子版本的訴訟檔案，原則上不提供紙質原件，只提供復制件。復制件加蓋檔案證明專用章后，與原件具有同等效力。非檢察機關工作人員利用訴訟檔案，原則上只提供正卷相關內容；沒有正卷的，可以按規(guī)定提供相關材料復制件。充分利用檔案管理系統(tǒng)和現(xiàn)代信息技術手段，同時提供線上和線下利用。

綜上，檢察機關依申請向社會提供訴訟檔案利用服務，可以提供原件、復制件、電子件等不同載體形式。同時，根據(jù)利用主體不同，區(qū)分提供正卷或副卷利用，以提供線下利用為主。

5.利用效果。利用效果綜合反映利用服務所產生的相關結果。調研發(fā)現(xiàn)，訴訟檔案利用效果不顯著，具體表現(xiàn)為：利用人次較少、利用案卷較少、利用主體較為單一、利用率不高、服務水平待改進等。由于檢察機關訴訟檔案利用受相關規(guī)定、管理理念、服務能力、信息化水平、利用限制等因素制約，利用的內容、方式等難以較好地滿足主體的需求。同時，社會公眾對檢察機關訴訟檔案利用服務不了解，利用途徑單一，手續(xù)煩瑣，需求難以得到有效滿足，等等，往往使利用主體望而卻步，利用需求被抑制或轉移。

二、檢察機關訴訟檔案利用障礙

1.法制不完善，利用受限。有法可依是社會利用的前提和基本保障。社會利用的障礙首先表現(xiàn)在法制的缺失或者不完善方面。調研發(fā)現(xiàn)，檢察機關訴訟檔案一般按照涉密檔案管理?！吨腥A人民共和國檔案法》（2020）第二十條規(guī)定，涉密檔案利用參照國家保密法律法規(guī)，但《中華人民共和國保守國家秘密法》（2010）、《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》（2014）未規(guī)定涉密檔案利用。檢察機關也未制定檔案管理辦法，只有《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016），其相關規(guī)定不夠完善，未明確利用范圍，利用主體較窄，利用手續(xù)較為繁雜?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》（2018）第二百八十六條規(guī)定，未成年人訴訟檔案封存，但封存仍可依法利用，是否需要封存還需進一步界定和探討。《中華人民共和國檔案法》（2020）第二十七條規(guī)定，檔案館保管的檔案自形成之日起滿25 年向社會開放，不明確。具體是指檔案自形成之日滿25 年，還是指移交后還需檔案館封閉滿25 年？《中華人民共和國檔案法實施辦法》（2017）第十三條規(guī)定，機關檔案保管10 年或20 年后向檔案館移交，專業(yè)性較強或者需要保密的檔案，可以延期移交?！稒C關檔案管理規(guī)定》（2019）第五十二條、第五十三條規(guī)定，機關定期向檔案館移交檔案，但不明確。訴訟檔案屬于專業(yè)檔案，移交期限不明確?！度嗣駲z察院訴訟檔案管理辦法》（2016）第五條規(guī)定，訴訟檔案保管期限為永久、60 年和30 年，容易導致訴訟檔案一直保存在檢察機關，未向檔案館移交，利用局限于司法機關、辯護人、代理人，社會利用受限，開放更是遙遙無期，可能會造成大量本來可以為社會各方面提供利用的檔案毀于社會公眾的視野之外，檔案社會價值隨之泯滅[1]22。調研發(fā)現(xiàn)，檢察機關訴訟檔案一直未向檔案館移交，且鑒定、解密等工作基本處在停滯狀態(tài)。因此，因缺乏相關法律規(guī)定，社會利用檢察機關訴訟檔案缺乏法律依據(jù)。

2.重保密，輕利用，法治理念不強。在理念和服務意識上，重視對訴訟檔案的保管保密、輕社會利用的問題比較普遍[2]53。重視實體保管，忽視信息開發(fā)利用，服務意識不強，未建立健全簡便規(guī)范的利用制度，并依法提供利用，訴訟檔案容易被束之高閣，被動等待利用。檢察機關辦案部門也未充分認識到訴訟檔案的價值，僅在案件復查或者上級檢查等情況下才會想到調閱檔案[3]79。調研發(fā)現(xiàn)，檢察機關對訴訟檔案利用重視程度不夠，缺少規(guī)章制度、專業(yè)人員、平臺和相關設施設備，且對利用主體和利用范圍限制較多，提供利用的工具較少，途徑單一。

3.服務手段滯后，信息化水平不高。檢察機關訴訟檔案信息化水平直接制約其利用?！吨腥A人民共和國檔案法》（2020）第五章對檔案信息化建設進行了專門規(guī)定?！度嗣駲z察院訴訟檔案管理辦法》（2016）僅規(guī)定檔案部門負責訴訟檔案信息化管理工作，缺乏頂層設計。調研發(fā)現(xiàn)，檢察機關訴訟檔案信息化建設進展緩慢，信息化水平不高，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是訴訟檔案信息化數(shù)據(jù)平臺、設施設備配備不足；另一方面是紙質訴訟檔案數(shù)字化建設滯后，電子訴訟檔案管理缺位。主要提供紙質載體形式利用，利用方式主要為線下，利用不便捷[4]77。存在基層檢察機關檢索大多依賴于傳統(tǒng)的手工操作，速度慢，容易出現(xiàn)漏查情況[5]80。檢察機關信息化工作主要服務于業(yè)務部門辦案和檢務保障，在訴訟檔案管理上重視不夠，認為檢察檔案對安全性和保密性要求較高，信息化建設必須與保密性協(xié)調一致，使檢察機關推進檔案信息化進程緩慢，水平不高[6]122。在網(wǎng)絡時代，信息化建設是必然趨勢，信息化建設滯后、信息化水平不高限制了社會對訴訟檔案的利用。

4.專業(yè)人員配備不足，服務能力不強。檢察機關檔案管理水平直接制約著訴訟檔案利用。管理水平不高具體表現(xiàn)為訴訟檔案利用缺乏規(guī)章制度，服務不專業(yè)不規(guī)范。雖然相關法律法規(guī)對檔案管理人員配備有專門規(guī)定，但檢察機關未依法配備相應專業(yè)人員。調研發(fā)現(xiàn)，檢察機關人員配備不到位或者不專業(yè)問題仍然比較突出，尤其是司法體制改革后，檢察機關人員編制減少，司法行政人員變少，檔案人員歸為司法行政人員，地位被弱化、邊緣化，司法行政人員隊伍建設薄弱[7]7，導致專職檔案人員配備不足，檔案業(yè)務水平低[8]8，檔案人員專業(yè)素質不高，流動性大，工作容易中斷[9]32，等等。因檢察機關未依法配備相應專業(yè)人員，導致檢察機關檔案服務水平不高，社會利用受到影響。

5.體制機制不健全?！度嗣駲z察院訴訟檔案管理辦法》（2016）第四條規(guī)定，訴訟檔案工作實行統(tǒng)一領導，分級管理。最高人民檢察院負責組織領導，地方各級人民檢察院接受上級人民檢察院和同級地方檔案行政管理部門監(jiān)督指導。檢察機關檔案工作既受同級檔案主管部門監(jiān)督和指導，又受上級檢察機關領導。由于訴訟檔案專業(yè)性較強的特點，檔案主管部門監(jiān)督和指導力度不夠，難以較好地監(jiān)督和指導檢察機關訴訟檔案利用服務。同時，最高人民檢察院對訴訟檔案管理工作定位的變化，反映出其對訴訟檔案管理工作未給予合理定位，進而沒有充分重視訴訟檔案社會利用。如《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（1986）第二條明確規(guī)定，訴訟檔案是做好檢察工作的必要條件，訴訟檔案管理工作是檢察業(yè)務工作的一個組成部分；而《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2000）第二條規(guī)定，訴訟檔案是做好檢察工作的必要條件；《人民檢察院訴訟檔案管理辦法》（2016）則刪除以上相關規(guī)定。這些變化反映了訴訟檔案價值未得到應有重視，訴訟檔案利用在制度設計層面受限，利用機制不順暢。此外，社會向檢察機關申請利用的訴訟檔案存在于多個部門，既有向檔案部門申請的規(guī)定，又有向案件管理部門或辦案部門申請的規(guī)定，容易產生協(xié)調問題，導致利用不順暢。因此，相關法律規(guī)定還需進一步完善。

三、檢察機關訴訟檔案利用策略

1.修訂完善法律法規(guī)，明確相關規(guī)定。法律法規(guī)是法治的基礎和依據(jù)。在新修訂的《檔案法》規(guī)制下，檢察機關要以保障社會利用訴訟檔案權利為導向，全面系統(tǒng)梳理檢察機關檔案管理相關法規(guī)，進一步完善檢察機關案件信息公開和檢務公開等相關規(guī)定。同時，建立健全檢察機關檔案法規(guī)體系，制定專門的檢察機關檔案管理辦法，豐富、完善和優(yōu)化訴訟檔案管理辦法中保管期限、利用開放、信息化建設、鑒定銷毀、移交等相關內容，擴大利用范圍和主體，豐富利用資源載體形式和服務方式，簡化利用手續(xù)。優(yōu)化訴訟檔案利用制度，規(guī)范檢察機關訴訟檔案利用，充分發(fā)揮訴訟檔案的第一價值和第二價值。

2.強化依法服務意識，增強服務理念。利用是檢察機關訴訟檔案工作的根本目的，也是訴訟檔案的價值體現(xiàn)。訴訟檔案對檢察機關和社會都具有重要價值。訴訟檔案的收集、整理、歸檔、保管等都是為了更好地利用。訴訟檔案管理過程中要求區(qū)分密級、限定范圍、規(guī)范手續(xù)等，出發(fā)點和落腳點都是為了更好地利用訴訟檔案，服務辦案和社會法治建設。作為法律監(jiān)督機關，在建設法治社會和服務社會法治建設中，檢察機關首先要強化依法服務意識，增強服務理念。在依法嚴格區(qū)分保密范圍和科學保管的基礎上，主動作為，為社會公眾利用訴訟檔案提供有利的條件、環(huán)境和保障。

3.依法加強信息化建設，提高服務水平。信息化建設是檢察機關訴訟檔案工作的必然趨勢，也是社會利用需求的客觀要求。新修訂的《檔案法》明確了信息化建設的重要性以及相關要求。在信息技術變革快速并深刻影響社會發(fā)展進步的背景下，檢察機關更要依法運用信息技術手段，加強檔案信息化建設，提高服務水平，提升服務質量。信息化建設的核心是管理、手段和技術的現(xiàn)代化，實現(xiàn)檢察機關檔案信息資源共享，才能更好地服務于檢察工作。其中，信息化、標準化是核心，數(shù)字化資源建設是重點，人才和軟件是關鍵，設備硬件是條件，利用是根本目的[10]71。檢察機關要與時俱進，在實施智慧檢務和科技強檢的同時，制定訴訟檔案信息化建設的規(guī)劃、標準，有計劃、分步驟開展訴訟檔案信息化建設，加快存量紙質訴訟檔案數(shù)字化和增量電子訴訟檔案信息化建設，提高信息化服務水平。

4.依法完善體制機制，創(chuàng)新服務模式。發(fā)揮檢察機關檔案管理體制的優(yōu)勢，加強上級檢察院對下級檢察院的領導。同時，根據(jù)新修訂的《檔案法》，檔案主管部門要依法加強對檢察機關訴訟檔案管理工作的監(jiān)督和指導，避免因不熟悉檢察機關訴訟檔案工作而存在監(jiān)督和指導的盲區(qū)或漏洞，要依法做好對檢察機關訴訟檔案利用等的監(jiān)督和指導。同時，最高人民檢察院要加強對檢察機關訴訟檔案管理工作的組織領導，優(yōu)化檔案管理機制，完善訴訟檔案利用機制，建立有效的內部利用協(xié)調機制，避免出現(xiàn)提供利用的主體責任不明確，產生推諉，或管理體制不順暢，導致利用服務消極被動等問題。此外，上級檢察機關要加強對下級檢察機關的監(jiān)督和指導，掌握相關規(guī)章制度細化和落實情況，強化機制體制的貫徹落實。

社會利用檢察機關訴訟檔案意義重大。一方面有利于推進國家司法機關公正司法，維護當事人合法權益；另一方面有利于保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，提升檢察機關親和力、公信力和人民群眾滿意度，也為社會研究提供重要依據(jù)；同時，體現(xiàn)社會法治進步，也促進社會法治現(xiàn)代化進程。