基于適宜性評(píng)價(jià)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法研究——以山東省濰城區(qū)為例

龍運(yùn)濤，古 杰, ，張廣付

（1. 湖南城市學(xué)院 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，湖南 益陽(yáng) 413000；2. 數(shù)字化城鄉(xiāng)空間規(guī)劃關(guān)鍵技術(shù)湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖南 益陽(yáng) 413000；3. 深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 廣東 深圳 518028）

如何通過(guò)劃定城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界引導(dǎo)城市發(fā)展和控制城市無(wú)序蔓延是一個(gè)世界性的研究熱點(diǎn)，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界在本質(zhì)上是城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域之間的界線，是利用區(qū)劃、開(kāi)發(fā)許可制度和其它土地利用調(diào)控手段將合法的城市開(kāi)發(fā)限定在城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界之內(nèi)。[1-2]盡管世界范圍內(nèi)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界的概念可以追溯到20世紀(jì)30年代英國(guó)倫敦實(shí)施的都市綠帶政策，然而城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界被廣泛提及和應(yīng)用則發(fā)生在20世紀(jì)中晚期的美國(guó)。伴隨著小汽車的大規(guī)模使用以及城市郊區(qū)的無(wú)序擴(kuò)張和空間蔓延，政府試圖通過(guò)政策手段控制城市的蔓延和促進(jìn)土地集約利用，并相繼提出了“新城市主義”和“精明增長(zhǎng)”，把城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界放在十分重要的地位。1976年美國(guó)俄勒岡州塞勒姆市為都市地區(qū)的發(fā)展圈定了一條界線，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界以內(nèi)的土地可以用于城市建設(shè)，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界以外的土地則在一定的時(shí)期內(nèi)不能開(kāi)發(fā)為城市用地。[3]受到塞勒姆市案例的影響，城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界政策開(kāi)始在美國(guó)廣泛使用，截至 20世紀(jì)末，已經(jīng)有超過(guò)100個(gè)地區(qū)實(shí)施了城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界政策。[4]隨著世界范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，世界許多國(guó)家和地區(qū)都把城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界作為城市規(guī)劃實(shí)踐的重要手段。[5]

在2014年之前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了建設(shè)用地邊界管理的機(jī)制，但是對(duì)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界的概念內(nèi)涵、劃定方法和法律定位始終沒(méi)有給出明確的說(shuō)明。[6]我國(guó)關(guān)于城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界的直接依據(jù)來(lái)自2006年開(kāi)始實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃編制辦法》，其中第二十九條規(guī)定“研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界，提出建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地范圍”，第三十二條規(guī)定“中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)包括研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模，劃定建設(shè)用地范圍”。在我國(guó)規(guī)劃管理體系中，存在與城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界在內(nèi)容上交叉重疊的規(guī)劃內(nèi)容。在原住建部主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃中，通過(guò)劃定五線（紅線、綠線、藍(lán)線、黃線、紫線）和三區(qū)（禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)）限制城市開(kāi)發(fā)，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可。在原國(guó)土部門(mén)主導(dǎo)的土地利用總體規(guī)劃中，通過(guò)建設(shè)用地管制分區(qū)（允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)）對(duì)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行限制?？梢?jiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過(guò)程中空間管制的政策與西方國(guó)家的城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界具有較大的相似性。

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界的劃定工作越來(lái)越重視，制度政策探索不斷深化，概念表達(dá)也從“城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺擎?zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”。[7]2014年7月，國(guó)土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選擇北京、上海、廈門(mén)、廣州等14個(gè)城市進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的試點(diǎn)，并逐步向全國(guó)推廣，同年11月出臺(tái)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求“將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類空間”。2017年10月，“十九大”報(bào)告中提出要完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的劃定工作，為建設(shè)美麗中國(guó)提供強(qiáng)有力的制度保障。2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃的四梁八柱基本形成，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界成為國(guó)土空間規(guī)劃中的空間管控手段。2020年8月，《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》的征求意見(jiàn)稿形成，要求在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)劃定城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。

劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界旨在擘畫(huà)城市空間格局，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，屬于典型的面向地理過(guò)程的決策。[8?11]城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界研究模型主要分為評(píng)價(jià)模型和模擬模型兩大類。[12?14]評(píng)價(jià)模型是在空間適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，主要包括生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)和建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)，生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)是從生態(tài)安全的角度劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)是從國(guó)土空間開(kāi)發(fā)建設(shè)的角度劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。[15?17]模擬模型是通過(guò)對(duì)未來(lái)城市空間擴(kuò)展的過(guò)程進(jìn)行模擬從而劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，常用的模型包括系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模擬（SD）、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型（BP）、元胞自動(dòng)機(jī)模型（CA）和未來(lái)用地仿真模型（FLUS）等。[18]此外，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在上述城市擴(kuò)展剛性邊界模擬的基礎(chǔ)上考慮城市增長(zhǎng)的慣性問(wèn)題，對(duì)城市增長(zhǎng)慣性邊界進(jìn)行了研究。[19]綜上，無(wú)論是評(píng)價(jià)模型還是模擬模型對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定都取得了較好的研究成果，但是研究成果的應(yīng)用仍需要結(jié)合國(guó)家政策進(jìn)行完善。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定是一種面向城市發(fā)展訴求的空間決策過(guò)程，不同主體的實(shí)際決策過(guò)程需要結(jié)合國(guó)家的相關(guān)政策。[20?21]自然資源部將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程概括為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、開(kāi)展評(píng)價(jià)研究、邊界初劃、方案協(xié)調(diào)、邊界劃定入庫(kù)等5個(gè)環(huán)節(jié)，開(kāi)展評(píng)價(jià)研究是其中的核心環(huán)節(jié)。然而，開(kāi)展評(píng)價(jià)研究的指標(biāo)體系、方法以及流程仍需要進(jìn)一步完善。學(xué)界雖然在此方面奠定了很好的研究基礎(chǔ)，但是更多地強(qiáng)調(diào)理論和方法的科學(xué)性，如何將理論性的研究成果融入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的實(shí)際劃定過(guò)程仍需要進(jìn)一步探索。理論研究中的評(píng)價(jià)模型和模擬模型的結(jié)論可以作為空間決策的一個(gè)環(huán)節(jié)，但是不宜作為空間決策的最終結(jié)果。因此，從我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)踐來(lái)看，亟待設(shè)計(jì)一種相對(duì)科學(xué)合理且易于操作的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的工作流程。

一、研究區(qū)域與思路

（一）研究區(qū)域

以山東省濰坊市濰城區(qū)作為研究區(qū)域，包括城關(guān)鎮(zhèn)、南關(guān)街道、西關(guān)街道、北關(guān)街道、望留街道、于河街道，不包括東北部濰坊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，國(guó)土面積269.59平方公里，2019年戶籍人口37.27萬(wàn)。濰城區(qū)是古代濰縣縣城所在地，位于山東半島中部，是世界風(fēng)箏之都。膠濟(jì)鐵路和濟(jì)青高速在轄區(qū)內(nèi)東西向穿境而過(guò)，北距濰坊港50公里，南距濰坊機(jī)場(chǎng) 10公里，東距青島膠東國(guó)際機(jī)場(chǎng)100公里，西距濟(jì)南遙墻國(guó)際機(jī)場(chǎng)150公里。地勢(shì)南高北低，呈較平緩傾斜狀，境域西南部為丘陵，占全區(qū)總面積的 27.1%，其他區(qū)域?yàn)楹榉e、沖積平原，占全區(qū)總面積的72.9%。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

研究涉及的數(shù)據(jù)主要包括土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、三調(diào)數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、地形數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀路網(wǎng)數(shù)據(jù)、POI數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、三調(diào)數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田等數(shù)據(jù)由濰坊市自然資源和規(guī)劃局濰城分局提供；高程數(shù)據(jù)來(lái)源于地理空間數(shù)據(jù)云獲取的30 m空間分辨率的DEM數(shù)據(jù)（http://www.gscloud.cn/）；夜間燈光數(shù)據(jù)為美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局發(fā)布的DMSP/OLS數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源為地理國(guó)情監(jiān)測(cè)云平臺(tái)（http://www.dsac.cn/）；現(xiàn)狀路網(wǎng)由規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)依據(jù)實(shí)際情況繪制；POI數(shù)據(jù)來(lái)自百度地圖；人口數(shù)據(jù)來(lái)自濰坊市公安局濰城區(qū)分局；其他相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自《濰城區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)屬于保密數(shù)據(jù)，研究過(guò)程對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了技術(shù)處理，研究結(jié)論只作參考，不作為法定規(guī)劃的依據(jù)。

（三）研究思路

濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定包括7個(gè)環(huán)節(jié)：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)、建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴(kuò)張模擬、邊界初劃、方案協(xié)調(diào)、劃定入庫(kù)。其中評(píng)價(jià)研究可以采用濰坊市國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)與評(píng)估的結(jié)論，也可以在市級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充，邊界劃定入庫(kù)需要在專家評(píng)審和政府評(píng)審之后按照要求與其他國(guó)土空間規(guī)劃成果一起入庫(kù)（見(jiàn)圖1）。

圖1 濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的技術(shù)思路

二、研究過(guò)程與結(jié)果

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模預(yù)測(cè)

考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性，采用2015年和2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)以及《濰城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整完善方案》共三個(gè)數(shù)據(jù)對(duì)濰城區(qū) 2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模進(jìn)行模擬，2020年濰城區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)為 7 840.78公頃。依據(jù)2015年和2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，濰城區(qū)年均城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量 52.71公頃，2020年到 2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地累計(jì)增量790.65公頃。以此作為依據(jù)，濰城區(qū)2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為8 631.43公頃。

（二）建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)

適宜性評(píng)價(jià)是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的重要環(huán)節(jié)，常用的方法包括生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)和建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)。生態(tài)適宜性評(píng)價(jià)主要是從生態(tài)約束的角度劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，實(shí)際上采用的是一種做減法的研究思路，主要適用于生態(tài)約束性較高的區(qū)域。建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)是從開(kāi)發(fā)建設(shè)的角度對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，采用的是做加法的工作思路，對(duì)于生態(tài)約束性相對(duì)較低的平原城市更具有適應(yīng)性。由于影響濰城區(qū)空間發(fā)展的生態(tài)約束相對(duì)較小，采用建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)的思路進(jìn)行評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系如表1所示。在分析過(guò)程中，柵格大小為10米×10米。市政府距離、區(qū)政府距離、路網(wǎng)密度、POI密度和夜間燈光指數(shù)在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中采用的是極差標(biāo)準(zhǔn)化方法。

表1 濰城區(qū)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，將濰城區(qū)國(guó)土空間劃分為不適宜、基本不適宜、基本適宜和適宜四大類空間（見(jiàn)圖2）。適宜性評(píng)價(jià)包含10個(gè)因子，每個(gè)因子的值在0到1之間，空間疊加分析的結(jié)果是0到10。不適宜空間是指分值在5分及以下的區(qū)域，面積為4 925.35公頃，占濰城區(qū)總面積的18.27%；基本不適宜空間是指分值在5分以上6分及以下的區(qū)域，面積為5 416.81公頃，占20.09%；基本適宜空間是指分值在6分以上7分及以下的區(qū)域，面積為4 635.97公頃，占17.20%；適宜空間是指分值在7分以上的區(qū)域，面積為11 980.87公頃，占44.44%。

圖2 評(píng)價(jià)分值（左）與適宜性分區(qū)（右）

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴(kuò)張模擬

城市土地利用系統(tǒng)是一個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)復(fù)合的復(fù)雜非線性動(dòng)力系統(tǒng)。采用地理模擬與優(yōu)化系統(tǒng)（Geographical Simulation and Optimization Systems，GeoSOS）軟件對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張進(jìn)行模擬。[22]模擬方法包括多準(zhǔn)則判斷、邏輯回歸、主成分分析、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和決策樹(shù)，濰城區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴(kuò)張模擬的過(guò)程采用的是邏輯回歸模型。模擬過(guò)程中的數(shù)據(jù)包括自變量和因變量?jī)蓚€(gè)方面的數(shù)據(jù)，自變量包括10類數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來(lái)源和處理方法與建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)相同（見(jiàn)表 1）。因變量包括兩個(gè)年份的土地利用數(shù)據(jù)，采用的是2015年和2017年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。在濰城區(qū)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)中，涉及的地類共有20種。為簡(jiǎn)化計(jì)算過(guò)程，將20個(gè)地類歸納合并為城鎮(zhèn)建設(shè)用地、水體、村莊、其他建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地等5個(gè)地類。其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地包括變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的城市和建制鎮(zhèn)；村莊建設(shè)用地是指變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的村莊；其他建設(shè)用地包括采礦用地、公路用地、風(fēng)景名勝及特殊用地；水體包括溝渠、河流水面、坑塘水面、水工建筑用地；農(nóng)用地和未利用地包括耕地、園地、林地、草地、農(nóng)村道路和裸地等。

在空間擴(kuò)張模擬的過(guò)程中轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的元胞數(shù)量是一個(gè)重要的參數(shù)，濰城區(qū)2015年城鎮(zhèn)建設(shè)用地5 552.74公頃，2035年預(yù)測(cè)的結(jié)果是8 631.43公頃，增加值為3 078.69公頃。研究采用的柵格大小為10米×10米，因此2035年轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的元胞數(shù)量為307 869個(gè)，迭代次數(shù)為1 000次，抽樣比例為20%，擴(kuò)散系數(shù)為3。在對(duì)城市建設(shè)用地空間擴(kuò)張模擬的過(guò)程中，市政府距離、管制分區(qū)、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田和夜間燈光等5項(xiàng)指標(biāo)的影響較大，回歸系數(shù)的絕對(duì)值在2以上，高程、坡度、區(qū)政府距離、路網(wǎng)密度和POI密度等5項(xiàng)指標(biāo)的影響程度較小，回歸系數(shù)的絕對(duì)值在1以下（表2）。從標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)看，除生態(tài)紅線的標(biāo)準(zhǔn)差為0.118大于0.05外，其他要素的標(biāo)準(zhǔn)差都在0.05以下。從模擬結(jié)果來(lái)看，轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的柵格數(shù)307 921個(gè)，面積為 3 079.21公頃。實(shí)際城鎮(zhèn)建設(shè)用地模擬精度99.80%，總體模擬精度為89.10%（見(jiàn)圖3）。

表2 模擬過(guò)程中空間變量的回歸系數(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)差

圖3 城鎮(zhèn)建設(shè)用地模擬結(jié)果（2035年）

（四）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的初步劃定

已有城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的相關(guān)研究更多地將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界視為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模邊界，其中存在的主要問(wèn)題包括兩個(gè)方面：一是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界缺乏彈性，在城市實(shí)際發(fā)展過(guò)程中容易被突破；二是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界幾何形狀過(guò)于破碎，不利于將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的管控政策相結(jié)合。為解決上述問(wèn)題，部分文獻(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地模擬的基礎(chǔ)上運(yùn)用形態(tài)學(xué)的膨脹腐蝕法對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行了模擬，同時(shí)為解決用地斑塊過(guò)于破碎的問(wèn)題，在研究過(guò)程中選擇邊界較為平滑且能夠較好貼合城鎮(zhèn)用地輪廓的7×7窗口劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。盡管研究結(jié)果在剔除較小城市圖斑的基礎(chǔ)上依然相對(duì)完整地保留了城市邊緣的形狀特征，然而城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界彈性不足和邊界破碎的問(wèn)題依然存在。[19]這一問(wèn)題的成因包括兩個(gè)方面：一是學(xué)界普遍將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界理解為狹義上的城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界而不是用于實(shí)際建設(shè)管理的政策邊界；二是學(xué)界更多地將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界視為一種自下而上的空間蔓延過(guò)程，城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴(kuò)展的政策偏好與約束被大大低估。

解決上述問(wèn)題的核心在于進(jìn)一步明晰城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界概念的基本內(nèi)涵和政策工具屬性。[23]自然資源部2020年9月出臺(tái)了《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的概念進(jìn)行了明確的界定：“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定的，一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開(kāi)發(fā)區(qū)等”。《指南》還對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的原則進(jìn)行了說(shuō)明：一是以雙評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，優(yōu)先劃定不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的范圍；二是形態(tài)盡可能完整，充分利用現(xiàn)狀各類邊界；三是為未來(lái)發(fā)展留有空間，剛性與彈性結(jié)合；四是因地制宜，兼顧近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)。與此同時(shí)，《指南》還規(guī)定劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般應(yīng)不少于縣（區(qū)）域規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的90%；鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的15%；城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合面積不宜超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的1.5倍。

參照《指南》中城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定思路，按照以下思路劃定濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界：首先是確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模，在預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地8 631.43公頃的基礎(chǔ)上乘以90%，濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不應(yīng)低于7 768.29公頃。濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模的極大值為 8 631.43公頃×150%，等于12 947.15公頃。因此，濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模區(qū)間在7 768.29公頃和12 947.15公頃之間。然后，依據(jù)2035年城鎮(zhèn)建設(shè)用地預(yù)測(cè)結(jié)果，將集中連片以城鎮(zhèn)發(fā)展為主導(dǎo)功能的空間劃入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，并在劃定過(guò)程中參考道路和行政邊界，形成城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的初步方案，面積為10 850.70公頃。

（五）城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的協(xié)調(diào)

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的初步成果的潛在局限性表現(xiàn)為對(duì)地方重大發(fā)展訴求和保護(hù)性空間的考慮不足。從地方發(fā)展訴求來(lái)看，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定成果主要依據(jù)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴(kuò)張模擬，但是部分城鎮(zhèn)發(fā)展重大訴求的用地沒(méi)有納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，因此需要在考慮地方訴求的基礎(chǔ)上對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充。[24]從保護(hù)性空間來(lái)看，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界初步成果與永久基本農(nóng)田和生態(tài)控制線存在沖突，因此需要在考慮保護(hù)性空間的基礎(chǔ)上對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行實(shí)地核減（見(jiàn)圖4）。

圖4 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界調(diào)整前與調(diào)整后對(duì)比

濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的調(diào)整包括“做加法”和“做減法”兩個(gè)方面。“做加法”是指依據(jù)濰城區(qū)發(fā)展實(shí)際對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界進(jìn)行適當(dāng)增加，主要參照建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果和控制性詳細(xì)規(guī)劃（含已完成尚未批準(zhǔn)的規(guī)劃）內(nèi)容對(duì)初步方案進(jìn)行補(bǔ)充性修正，將區(qū)域有重大發(fā)展訴求且建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)較高的用地補(bǔ)劃到城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)?！白鰷p法”是指依據(jù)生態(tài)控制線和永久基本農(nóng)田，將全部生態(tài)控制線和集中連片的基本農(nóng)田區(qū)域從城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)調(diào)出。濰城區(qū)生態(tài)紅線內(nèi)用地面積僅有572.96公頃，其中白浪河水源地面積571.21公頃，大于河濕地公園1.75公頃，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界核減的過(guò)程中全部調(diào)出。濰城區(qū)基本農(nóng)田面積6 002.25公頃，在核減過(guò)程中將集中連片的基本農(nóng)田調(diào)出了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。經(jīng)過(guò)“做加法”和“做減法”兩個(gè)方面的調(diào)整之后，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模為11 350.14公頃，比調(diào)整前面積擴(kuò)大了499.44公頃。

三、結(jié)論與討論

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合的范圍是城鎮(zhèn)集中開(kāi)發(fā)建設(shè)并可滿足城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活需要的區(qū)域，依據(jù)主導(dǎo)功能的不同可以分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的最終成果雖然形式比較簡(jiǎn)單，但是其劃定過(guò)程是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要科學(xué)的定性和定量分析過(guò)程，也需要非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)驗(yàn)主義研判和多次溝通協(xié)調(diào)。濰城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的主要工作流程可以劃分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模預(yù)測(cè)、建設(shè)用地的適宜性評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間擴(kuò)張模擬、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的閾值確定和初步劃定、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界調(diào)整、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界成果匯交入庫(kù)等七個(gè)階段。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定過(guò)程需要結(jié)合技術(shù)指南和管理政策。在當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制的背景下，《指南》是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定的重要技術(shù)依據(jù)。在《濰城區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃（2019—2035年）》規(guī)劃編制的過(guò)程中，由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地和永久基本農(nóng)田調(diào)整幅度等核心指標(biāo)尚未確定，造成了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定存在著諸多的不確定性。在實(shí)際方案編制的過(guò)程中分別編制了高、中、低三個(gè)方案，研究所展示的方案原型是項(xiàng)目的中方案，在一系列的項(xiàng)目匯報(bào)和意見(jiàn)征集之后，方案依然會(huì)經(jīng)歷一定程度的調(diào)整?？傮w而言，研究從適宜性評(píng)價(jià)的視角切入，較為清晰地展示了城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的工作流程，這一過(guò)程不僅采用已有文獻(xiàn)中普遍用到的定量分析方法，也包括了在規(guī)劃項(xiàng)目中經(jīng)常采用的經(jīng)驗(yàn)主義分析方法，是對(duì)《指南》中“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定要求”的實(shí)踐探索和細(xì)化，具有較好的可復(fù)制性和可推廣性。