公務(wù)員職務(wù)職級并行制度對基層公務(wù)員激勵困境研究

由振婕

摘要：公務(wù)員職務(wù)職級并行制度致力解決公務(wù)員的晉升、待遇難題，打造有素質(zhì)高水平的公務(wù)員隊(duì)伍，推進(jìn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，在獲得政策紅利的同時，也產(chǎn)生了激勵有限、極端、矛盾的問題。通過對激勵困境進(jìn)行分析，以持續(xù)性、多元性、銜接性探索解決的方案。

關(guān)鍵詞：職務(wù)職級并行;基層公務(wù)員;激勵

一、背景

公務(wù)員職務(wù)職級并行制度率先在基層政府進(jìn)行試點(diǎn)。2014 年 12 月通過了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，倡導(dǎo)在縣鄉(xiāng)基層政府公務(wù)員管理中推行職務(wù)與職級并行制度，為基層公務(wù)員晉升開辟新通道。 [1]在并行政策紅利不斷擴(kuò)大的前提下，并行制度的范圍從基層公務(wù)員擴(kuò)展到全體公務(wù)員，2019年正式施行《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，公務(wù)員晉升體制發(fā)生由單軌制到雙軌制的改變，職級成為一條與職務(wù)相輔相成又獨(dú)立的職業(yè)發(fā)展之路。基層公務(wù)員優(yōu)先享受雙軌制紅利的同時也面臨了公平問題的質(zhì)疑：工作壓力與晉升難度是否只是基層公務(wù)員特有的問題？我國的公務(wù)員結(jié)構(gòu)是金字塔結(jié)構(gòu)，也就意味著晉升的難度是不斷擴(kuò)大的、普遍的，改革范圍的擴(kuò)大有著必然性。但隨改革推進(jìn)對基層公務(wù)員產(chǎn)生的激勵陷入困境。改革僅面向基層公務(wù)員時前期激勵效益很強(qiáng)，當(dāng)范圍擴(kuò)大到全體公務(wù)員之后，其獲得感降低陷入了激勵困境。

二、基層公務(wù)員激勵困境

（一） 激勵的斷裂性、有限性

根據(jù)《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)字，全國有719萬公務(wù)員，其中縣以下機(jī)關(guān)單位公務(wù)員數(shù)約占60%，鄉(xiāng)科級及以下人員大約占76.7% [2]，基層公務(wù)員人數(shù)眾多，盡管雙軌制能夠拓寬晉升空間、打通晉升通道，僧多肉少的局面很難短期被打破。再者，從《規(guī)定》的晉升條件來說，晉升一級科員需要擔(dān)任二級科員兩年及以上，晉升所需年限不斷疊加，差額晉升使得基層公務(wù)員的職級晉升存在斷裂性，很難實(shí)現(xiàn)連續(xù)晉升。

由于公務(wù)員的職務(wù)工資、級別工資實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央財政支付，而津補(bǔ)貼由地方財政安排，存在一定的浮動區(qū)間就造成了地區(qū)性工資差距。 [3]這種不確定性對于基層公務(wù)員待遇的實(shí)際提升起到關(guān)鍵作用。如果基層政府沒有做好由職級晉升所帶來的財政支出預(yù)算的準(zhǔn)備，那么職級晉升就是一句空話，也會嚴(yán)重打擊基層公務(wù)員的工作積極性，地方政府執(zhí)行閹割對于激勵效果進(jìn)行削弱，提升待遇的平等因地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)程度存在差異。

（二） 激勵走向極端 ——陷入人情社會

職級晉升上面摻雜人情關(guān)系，必然將績效考核推向不嚴(yán)謹(jǐn)、公正的局面。在基層，當(dāng)人情關(guān)系等于晉升的王法，績效考核的標(biāo)準(zhǔn)、上報的材料、人選的確定都充斥著人為的因素，結(jié)果就與公平毫無聯(lián)系，淪為形式化的產(chǎn)物。面對一個幾乎內(nèi)定的晉升通道，基層公務(wù)員不可能獲得很大的激勵效果?；鶎庸珓?wù)員“嵌入于真實(shí)的、正在運(yùn)行的社會關(guān)系系統(tǒng)之中”，掌握公共權(quán)力，在基層治理處理具體事務(wù)時具有較大的自由裁量權(quán)，也就有可能利用公共權(quán)力來謀取私人利益。當(dāng)基層公務(wù)員利用人情獲得職級的晉升，利用職位以及執(zhí)行的自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)以權(quán)謀私，將產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效果。

（三） 激勵的矛盾——回到官本位的追逐中

由于我國各類黨政機(jī)關(guān)為高聳的“金字塔”式組織結(jié)構(gòu)，大量有潛質(zhì)的公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展會過早地停滯不前，也被媒體稱為官員或干部仕途的“天花板現(xiàn)象”， 即在干部成長過程中， 大多數(shù)人達(dá)到一定級別后， 晉升空間便會越來越小， 從而在不同階段遇到自身仕途的“天花板”的狀況。 [4]這樣的天花板并不會因?yàn)槁毤墪x升的并行而消失，職級晉升激勵自下而上的遞減，對于進(jìn)入晉升瓶頸的基層公務(wù)員來說，職級晉升對他的激勵不大，晉升的職級空間也是非常小的，于是又回到職務(wù)晉升的追逐中。雙軌制背景下，職務(wù)晉升的有限性與干部晉升需求的無限性之間的矛盾依然存在，這似乎是個很難解決的問題[5]。

三、如何破除困境促使基層公務(wù)員為官有為

（一） 構(gòu)建持續(xù)激勵的雙軌制，提升激勵的有效性

在整個職級晉升體系下，著力提高職級晉升激勵的有效性是決定和影響職級晉升制度效果的關(guān)鍵要素。[6]構(gòu)建相對獨(dú)立和完善的公務(wù)員職級晉升體系，對職級進(jìn)行進(jìn)一步擴(kuò)容，尤其是針對數(shù)量龐大的基層公務(wù)員，職級設(shè)置可以進(jìn)一步細(xì)化職級分類，增強(qiáng)職級的功能定位，給予基層公務(wù)員更多的晉升空間。針對激勵的斷裂性，應(yīng)當(dāng)思考基層公務(wù)員連續(xù)晉升的機(jī)制設(shè)計，對于優(yōu)秀的人才進(jìn)行破格晉升，避免人才的浪費(fèi)?；鶎诱呢斦毫κ怯绊戨p軌制推行的客觀原因，為解決基層支出負(fù)擔(dān)沉重的問題，基層政府可以向上審批專項(xiàng)資金，或者中央對全體公務(wù)員工資構(gòu)成中的地方負(fù)擔(dān)部分進(jìn)行補(bǔ)充，極力解決因待遇不到位引起的激勵斷裂問題。

（二） 設(shè)置多元化晉升條件，建立科學(xué)的考核機(jī)制

設(shè)置多元化的晉升條件，量化考核的指標(biāo)項(xiàng)目，并制定出明確細(xì)致的指導(dǎo)性意見。用量化的指標(biāo)對職級晉升進(jìn)行指導(dǎo)，把晉升交給客觀的數(shù)據(jù)，減少人為因素對于晉升的控制。為了進(jìn)一步減少基層公務(wù)員陷入人情關(guān)系的影響，建立全方位的監(jiān)督考核機(jī)制非常有必要，控制跑級買級的現(xiàn)象發(fā)生。首先要加強(qiáng)法制建設(shè)，從法律上明確各個監(jiān)督主體的地位和權(quán)限。 其次要公開晉升細(xì)則、擬晉升人員考評情況、評定程序等細(xì)節(jié)，接受監(jiān)督。第三，拓寬多元化監(jiān)督渠道，利用網(wǎng)絡(luò)媒介的傳播效果。 最后要建立監(jiān)督情報信息網(wǎng)絡(luò)， 發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)在職級晉升過程當(dāng)中的交流、共享與通報作用。 [7]

（三） 做好職務(wù)職級并行的銜接

持續(xù)激勵的實(shí)現(xiàn)還需要職務(wù)與職級并行制度互為支撐、協(xié)同運(yùn)行。在激勵的均值出建立一個與職務(wù)晉升的橋梁，將激勵效始終應(yīng)維持在中等偏上的水平，進(jìn)一步拓寬晉升的空間提供更多的晉升機(jī)會。做好職務(wù)與職級的銜接，還需要適當(dāng)縮小享受待遇的差距來強(qiáng)化職級晉升激勵的有效性。通過縮小兩種晉升通道的待遇差距，真正平衡好職務(wù)晉升與職級晉升，讓其看到晉升的空間，更有動力的投身工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]白現(xiàn)軍，高衛(wèi)星.基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度研究[J].中州學(xué)刊，2017（09）：12-17.

[2] 人力資源和社會保障部.2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/W020180521567132619037.pdf，2018-5-21.

[3]呂維霞，賀天.公務(wù)員職務(wù)與職級并行制對基層公務(wù)員激勵效果的實(shí)證研究[J].東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，21（3）：251-260.

[4]王忠軍，龍立榮，劉麗丹，黃小華，賈文文，李璐，馬紅宇.仕途“天花板”：公務(wù)員職業(yè)生涯高原結(jié)構(gòu)、測量與效果[J].心理學(xué)報，2015，47（11）：1379-1394.

[5]余緒鵬，何露.縣域公務(wù)員晉升：制度安排及其現(xiàn)實(shí)異化分析——兼談職務(wù)職級并行制度問題[J].理論導(dǎo)刊，2016（12）：14-19.

[6]李學(xué)明.激勵視角下的公務(wù)員職級晉升制度研究[J].中國行政管理，2019（10）：101-104.

[7]梁仲明，賈欣.基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行：政策邏輯與推進(jìn)對策[J].重慶社會科學(xué)，2017（11）：80-85.