保護和節(jié)約水資源　推進節(jié)水型社會建設(shè)

張衛(wèi)

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障我國城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支持經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境中具有重要作用。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國地下水開發(fā)利用程度不斷加大，部分地區(qū)地下水超采和污染問題突出，并由此引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。為有效解決上述問題，國務(wù)院發(fā)布我國第一部地下水管理的專門行政法規(guī)《地下水管理條例》，自2021年12月1日起施行。與此同時，國家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又聯(lián)合編制印發(fā)了《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》，明確了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水”“工業(yè)節(jié)水”“城鎮(zhèn)節(jié)水”“非常規(guī)水利用”四個重點領(lǐng)域。

地下水超采和污染問題突出

嚴重影響人體健康和工業(yè)生產(chǎn)

2020年，《經(jīng)濟參考報》記者在內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽等省區(qū)采訪時發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)地下水灌溉面積不斷擴張，有的地區(qū)生產(chǎn)生活用水粗放，導(dǎo)致地下水資源被過度開發(fā)利用，出現(xiàn)地下水開采“漏斗區(qū)”，嚴重影響居民飲水、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)用水。

在內(nèi)蒙古陰山北麓地區(qū)，種植著大面積的馬鈴薯、燕麥等作物，然而這里的年降水量不足400毫米，屬于半干旱地區(qū)，靠自然降水無法有效灌溉。近年來，旱地上豎起許多噴灌圈，種植企業(yè)和農(nóng)戶通過開采地下水灌溉農(nóng)田。由于農(nóng)業(yè)用水過快發(fā)展，導(dǎo)致淺層地下水位下降，內(nèi)蒙古已形成33個大小不同的地下水超采區(qū)。

在安徽北部地區(qū)，由于地表水污染、保證率低，經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求量加大，地下水被超采。安徽的超采區(qū)主要分布在阜陽市、亳州市、宿州市、淮北市以及蚌埠市5市14縣（市）。安徽省水利廳資料顯示，2001-2010年，淮北平原地下水超采區(qū)25個，超采總面積3068.5平方公里，占淮北地區(qū)總面積的8%。

地下水具有流動性和可恢復(fù)性，可為人類的生產(chǎn)生活所利用，但是地下水的采用量一旦超過補給量，會造成地下水短缺，影響居民飲水、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)用水。

黑龍江省樺川縣的一位種糧大戶說：“過去打井，幾米深就出水，現(xiàn)在打井，四五十米才見水。”黑龍江省多位基層農(nóng)業(yè)干部表示，三江平原地下水超采導(dǎo)致地下水位降低，而且地下水水溫低、有機質(zhì)含量少，容易引起地表鹽堿化和硬化，嚴重制約農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。淮北平原地區(qū)由于地下水超采，在入夏后出現(xiàn)區(qū)域性缺水，影響居民供水安全。2018年6月，《經(jīng)濟參考報》記者在宿州泗縣走訪時了解到，當?shù)囟鄠€居民小區(qū)只能分時段供水。

據(jù)水利部副部長魏山忠介紹，目前，全國21個?。▍^(qū)、市）存在不同程度的超采問題，個別地區(qū)甚至存在開采深層地下水問題。地下水超采區(qū)總面積達28.7萬平方公里，年均超采量158億立方米，其中華北地區(qū)地下水超采問題最為嚴重。

除了超采問題，地下水還存在被污染的問題。根據(jù)《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，以淺層地下水水質(zhì)監(jiān)測為主的10242個監(jiān)測點中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)的監(jiān)測點只占到22.7%，Ⅳ類占到33.7%，Ⅴ類占到43.6%。除水文地質(zhì)化學(xué)背景影響外，污染是影響地下水水質(zhì)的主要原因。

自來水發(fā)黃，混有雜質(zhì)，水壺長期燒這樣的水，底部會有厚厚的水垢;一些農(nóng)村地區(qū)的井水不再甘甜清澈，而是渾濁微苦，甚至有異味……這些都是地下水污染在生活中的明顯表現(xiàn)。地下水污染有自然和人為兩大原因，由于地下水廣泛存在于巖土孔隙中，土壤、巖石成分滲漏會影響水質(zhì)，因此在地震等地質(zhì)活動后會對地下水造成一定污染，這就是自然原因，但最有破壞力的還是人為原因造成的污染，主要有以下三方面：一是生活垃圾污染。在一些農(nóng)村地區(qū)，垃圾河、垃圾圍村等現(xiàn)象屢見不鮮。在很多城市，垃圾分類做得也不好，大量有毒物及危險廢棄物與生活垃圾一起混合填埋，多種有害物滲透進地下水，造成污染。生活污水、糞便等在污染地表水的同時，也會下滲到地下水，造成不同程度的污染。二是工業(yè)“三廢”污染?！叭龔U”主要指未經(jīng)處理或處理不達標的廢氣、廢水、廢渣。二氧化硫、二氧化碳等會污染大氣，之后又隨降雨落到地面，滲入地下水中;電鍍、冶煉、石油化工等工業(yè)生產(chǎn)中的廢水排放，會使有害物隨地表徑流污染地下水;礦渣、硫鐵渣、洗煤泥等露天堆放或填埋不規(guī)范，風吹雨淋后也會造成地下水污染。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染。過量施用的農(nóng)藥、化肥殘留在土壤中，可隨雨水淋濾滲入地下。另外，農(nóng)業(yè)灌溉若使用被污染的地表水，也會下滲到地下水中。畜牧業(yè)糞便、污水排放，會直接造成土壤污染，將污染物帶入地下水。

地下水一旦被污染，危害的將是生活的方方面面。首先，危害人體健康。人們喝了被污染的地下水會直接危害健康，水中的氟化物、氯化物等會使人體器官病變，誘發(fā)多種癌癥;長期飲用硫酸鹽等污染物超標的水，會導(dǎo)致患心腦血管、聽力視力、生殖系統(tǒng)疾病的概率翻倍;砷、鉻、鉛、汞等重金屬超標，會造成神經(jīng)性疾病、消化系統(tǒng)疾病，甚至致癌。其次，影響農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量。長期用污染的地下水灌溉農(nóng)田，會使土壤結(jié)塊變硬，無法耕作;農(nóng)作物會因吸收氯離子、硫酸鹽等減產(chǎn)、死亡，甚至影響人體健康;飲用污染水源的牲畜，其肉質(zhì)和安全無法保證;由于地下水會在旱季補給地表水，含污染物的地下水也會威脅水生物的生存。最后，影響工業(yè)生產(chǎn)。污染會使地下水硬度增加，在生產(chǎn)過程中易增加設(shè)備消耗，還易產(chǎn)生殘次品，因此企業(yè)往往需要對硬度強的水進行軟化處理，但這無疑進一步增加了生產(chǎn)成本。

與地表水相比，地下水更新慢、易受污染，而且污染以后短時期內(nèi)難以恢復(fù)，因此黨中央、國務(wù)院高度重視地下水管理工作，這也是此次出臺《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）的原因之一。

節(jié)水意識淡薄? 缺水形勢嚴峻

雖然地下水的水位呈不斷下降的趨勢，但目前各行各業(yè)的節(jié)水意識仍然淡薄，城鎮(zhèn)用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水及非常規(guī)水源利用方面都存在浪費、設(shè)施落后等問題，從而使得我國的水資源短缺形勢愈發(fā)嚴峻。

在城鎮(zhèn)用水方面，黃河流域水資源利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線;城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損問題仍較為突出，東北地區(qū)部分城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率達20%以上;部分缺水地區(qū)盲目發(fā)展高耗水服務(wù)業(yè)，擠占生產(chǎn)生活生態(tài)合理用水;節(jié)水器具還未普及使用，不符合標準的高耗水器具充斥市場。在工業(yè)用水方面，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局與水資源承載能力不匹配，如400毫米降水線西側(cè)區(qū)域高耗水產(chǎn)業(yè)集聚，黃河流域盲目上馬高耗水項目問題突出;部分行業(yè)用水重復(fù)利用水平偏低，工業(yè)廢水資源化利用潛力有待進一步挖掘。在農(nóng)業(yè)用水方面，用水量大、用水效率總體較低，華北、西北等缺水地區(qū)仍存在超定額用水等用水不精細現(xiàn)象;種植結(jié)構(gòu)仍不合理，適水種植未全面普及，旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，甚至400毫米降水線西側(cè)區(qū)域還種植水稻等高耗水作物;全國節(jié)水灌溉面積占灌溉總面積不足50%;不少灌區(qū)渠系建筑物老化、損毀嚴重。在非常規(guī)水源利用方面，污水資源化利用設(shè)施建設(shè)滯后，還未形成按需供水、分質(zhì)供水格局;雨水、礦井水、苦咸水利用能力不足;沿海缺水地區(qū)還未將海水淡化水作為主要備用水源，規(guī)?；贸潭炔粔颉?/p>

我國水資源嚴重短缺的情況，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約。為此，習(xí)近平總書記高度重視節(jié)水工作，近年來作出了一系列重要講話和指示批示。2014年，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次全體會議上，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路，強調(diào)“從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置”。2019年，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，提出要“堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求”。2020年，在江蘇考察時，提出“北方地區(qū)要從實際出發(fā)，堅持以水定城、以水定業(yè)，節(jié)約用水，不能隨意擴大用水量”。2021年，在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上，提出要“堅持節(jié)水優(yōu)先，把節(jié)水作為受水區(qū)的根本出路，長期深入做好節(jié)水工作， 根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模”。

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是促進水資源節(jié)約集約利用、全面推進節(jié)水型社會建設(shè)的重要機遇期。在這個重要節(jié)點出臺《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），推進節(jié)水型社會建設(shè)，全面提升水資源利用效率和效益，是深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平總書記關(guān)于節(jié)水工作的重要講話和指示批示精神的具體行動，是緩解我國水資源供需矛盾、保障水安全的必然選擇，對實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美麗中國具有重要意義。

保護與節(jié)約并重 建設(shè)節(jié)水型社會

為了防治地下水超采，《條例》主要規(guī)定了以下制度措施：一是規(guī)范禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)劃定。已發(fā)生嚴重地面沉降、海（咸）水入侵等地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域等，應(yīng)當劃定為禁止開采區(qū);地下水開采量接近可開采量、開采地下水可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域等，應(yīng)當劃定為限制開采區(qū)。二是強化禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)管理。除特殊情形外，在禁止開采區(qū)內(nèi)禁止取用地下水，在限制開采區(qū)內(nèi)禁止新增取用地下水并逐步削減地下水取水量。三是規(guī)范地下水超采治理。省級人民政府水行政主管部門要編制地下水超采綜合治理方案，地下水超采區(qū)的縣級以上地方人民政府應(yīng)當加強節(jié)水型社會建設(shè)。

為了防治地下水污染，《條例》主要規(guī)定了以下制度措施：一是建立地下水污染防治重點區(qū)劃定制度。根據(jù)地下水污染防治需要，劃定地下水污染防治重點區(qū)。二是強化對污染地下水行為的管控。禁止以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物，禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者貯存含有毒污染物的廢水等行為。三是細化防止生產(chǎn)建設(shè)活動污染地下水的制度。興建地下工程設(shè)施或者進行地下勘探、采礦等活動，依法編制的環(huán)境影響評價文件中應(yīng)當包括地下水污染防治的內(nèi)容。四是細化防止土壤污染導(dǎo)致地下水污染的制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者等有關(guān)單位和個人要科學(xué)、合理使用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，農(nóng)田灌溉用水應(yīng)當符合相關(guān)水質(zhì)標準;土壤污染防治方案應(yīng)當包括地下水污染防治的內(nèi)容。

同時，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先”的重要指示，《條例》完善了地下水節(jié)約與保護的各項措施，主要包括：一是實行地下水取水總量控制與水位控制制度。國務(wù)院水行政主管部門會同自然資源主管部門制定并下達各省、自治區(qū)、直轄市地下水取水總量控制指標，省級人民政府水行政主管部門制定本行政區(qū)域內(nèi)地下水取水總量控制指標和水位控制指標，縣級以上地方人民政府根據(jù)地下水取水總量控制指標和水位控制指標等確定地下水取水工程布局。二是明確用水過程的節(jié)約要求。取用地下水的單位和個人要遵守取水總量控制和定額管理要求，使用先進節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備;地方人民政府要發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)用水效率;城市人民政府應(yīng)當因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，鼓勵使用再生水，提高用水效率。三是強化經(jīng)濟手段的運用。明確地下水水資源稅費的征收原則，要求地下水取水工程依法安裝計量設(shè)施。四是細化地下水保護措施。建設(shè)單位和個人要采取措施，防止地下工程建設(shè)對地下水造成重大不利影響;除特殊情形外，禁止開采難以更新的地下水;城鄉(xiāng)建設(shè)和河湖整治要統(tǒng)籌地下水水源涵養(yǎng)和回補需要，加強水體自然形態(tài)保護和修復(fù)。

對于利用巖層孔隙、裂隙、溶洞、廢棄礦坑等貯存石化原料及產(chǎn)品、農(nóng)藥、危險廢物，在泉域保護范圍等特殊區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴建造成地下水污染的建設(shè)項目等違法行為，《條例》也規(guī)定了嚴格的法律責任。對未經(jīng)批準擅自取用地下水，或者利用逃避監(jiān)管的方式排放水污染物等違法行為，與水法、水污染防治法、土壤污染防治法、取水許可和水資源費征收管理條例等法律、行政法規(guī)的處罰作了銜接。

《規(guī)劃》則圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”等五個方面部署開展節(jié)水型社會建設(shè)。一是提升節(jié)水意識，加大宣傳教育，推進載體建設(shè)。二是強化剛性約束，堅持以水定需，健全約束指標體系，嚴格全過程監(jiān)管。三是補齊設(shè)施短板，推進農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，實施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理工程，建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施，配齊計量監(jiān)測設(shè)施。四是強化科技支撐，加強重大技術(shù)研發(fā)，加大推廣應(yīng)用力度。五是健全市場機制，完善水價機制，推廣第三方節(jié)水服務(wù)。

對于用水較多的重點領(lǐng)域，《規(guī)劃》也提出了具體措施。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水，要求堅持以水定地，推廣節(jié)水灌溉，促進畜牧漁業(yè)節(jié)水，推進農(nóng)村生活節(jié)水。二是工業(yè)節(jié)水，要求堅持以水定產(chǎn)，推進工業(yè)節(jié)水減污，開展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)。三是城鎮(zhèn)節(jié)水，要求堅持以水定城，推進節(jié)水型城市建設(shè)，開展高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水。四是非常規(guī)水源利用，要求加強非常規(guī)水源配置，推進污水資源化利用，加強雨水集蓄利用，擴大海水淡化水利用規(guī)模。

《規(guī)劃》明確，到2025年，基本補齊節(jié)約用水基礎(chǔ)設(shè)施短板和監(jiān)管能力弱項，節(jié)水型社會建設(shè)取得顯著成效，用水總量控制在6400億立方米以內(nèi)，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量比2020年下降16.0%左右，萬元工業(yè)增加值用水量比2020年下降16.0%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達到0.58，城市公共供水管網(wǎng)漏損率小于9.0%。

水資源對于我們的重要性不言而喻，尤其在我國這樣一個水資源匱乏的國家里，節(jié)約和保護好水資源顯得更為重要。在過去，由于人們對水資源的重視程度不夠，一方面浪費了大量的水，另一方面也對水資源產(chǎn)生了污染?，F(xiàn)在，隨著國家對水資源的日益重視，相關(guān)部門通過組織開展劃定地下水超采區(qū)、建立地下水取水總量和水位“雙控”指標、實施南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采、推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理等工作，全國地下水年開采量已經(jīng)從2012年達到最高的1134億立方米后，于2020年回落至892億立方米。與此同時，我國的用水效率明顯提高，全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降28.0%，萬元工業(yè)增加值用水量下降39.6%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.565，城市公共供水管網(wǎng)漏損率為10%左右。

雖然我國在地下水超采和污染治理，以及節(jié)約水資源方面取得了一定的成效，但我國的水資源短缺形勢依然嚴峻，集約節(jié)約利用水平與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的需要還存在一定差距。相信《條例》和《規(guī)劃》實施后，將緩解我國的水資源供需矛盾，保障水安全。