重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的構(gòu)建

摘 要 重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的推行，是適應(yīng)司法改革的必然要求，是解決偵查監(jiān)督工作困境和瓶頸的一劑良藥。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化可以確保充分履行檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)維護(hù)司法公正，轉(zhuǎn)變偵查監(jiān)督工作方式方法，有效增強(qiáng)偵查監(jiān)督工作的規(guī)范化和權(quán)威性，提升偵查監(jiān)督工作的“剛性”和執(zhí)行力。本文從明確重大監(jiān)督事項(xiàng)的范圍，規(guī)范辦案流程，加強(qiáng)內(nèi)外協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行論述，確保重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化起到應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞 重大監(jiān)督事項(xiàng) 案件化 價(jià)值內(nèi)涵 實(shí)現(xiàn)路徑

作者簡介：寧趙云，天津市東麗區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部檢察官。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.303

一、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的理論基礎(chǔ)

訴訟監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實(shí)難、監(jiān)督處理難這三個“老大難”一直是困擾檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作。 這些問題與法律關(guān)于偵查監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、手段和措施方面的規(guī)定存在不足有關(guān)。

偵查監(jiān)督實(shí)質(zhì)是對偵查機(jī)關(guān)之錯誤訴訟行為的發(fā)現(xiàn)、否定和糾正，旨在糾正偵查機(jī)關(guān)的程序性和實(shí)體性錯誤。通常是由監(jiān)督者（檢察機(jī)關(guān)）督促被監(jiān)督者（偵查機(jī)關(guān)）或其上級主管部門，糾正其錯誤行為。實(shí)踐中只重視審查逮捕業(yè)務(wù)，忽視了偵查監(jiān)督其內(nèi)涵。而探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化，正是讓監(jiān)督事項(xiàng)案件化通過建立完整的程序規(guī)范、案件管理流程、系統(tǒng)化的辦案機(jī)制，可以很好地解決傳統(tǒng)監(jiān)督流程運(yùn)行不暢、監(jiān)督隨意性等問題。

二、價(jià)值內(nèi)涵

（一）強(qiáng)化法律監(jiān)督地位

辦理審查逮捕案件一直被偵查監(jiān)督部門辦案人員認(rèn)為是主要工作，對立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督則被認(rèn)為是可做可不做，可遇不可求的。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的提出，正是解決監(jiān)督軟弱，不重視的。通過案件化，可以更加科學(xué)地對偵查監(jiān)督三大業(yè)務(wù)進(jìn)行平衡發(fā)展，強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，加之結(jié)合員額制的司法改革，使其成為檢察官考核的重要抓手，既可以調(diào)動辦案人的工作主動性，又樹立了辦案的權(quán)威，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)督的法律監(jiān)屬性。

（二）規(guī)范偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)

重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化涵蓋了立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督兩項(xiàng)偵查監(jiān)督職能。為更好地體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，聚焦主責(zé)主業(yè)，切實(shí)改變監(jiān)督無力的狀況，探索推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化，建立一套完整的辦案體現(xiàn)，從而提升監(jiān)督工作規(guī)范化，提高監(jiān)督案件質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性，促使偵查權(quán)的規(guī)范行使，同時(shí)也對以審判為中心刑事訴訟制度改革的充實(shí)，完善司法責(zé)任制和檢察監(jiān)督體系產(chǎn)生積極的作用。

三、實(shí)現(xiàn)路徑

（一）合理確定范圍

當(dāng)前偵查監(jiān)督事項(xiàng)涉及內(nèi)容頗多、情形多樣，既有不服公安立案、撤案要求監(jiān)督的，又有要求對公安偵查活動的監(jiān)督；既有實(shí)體性監(jiān)督，也有程序性事項(xiàng)的監(jiān)督。 因此，有必要結(jié)合訴訟行為違法的嚴(yán)重程度和監(jiān)督措施的嚴(yán)厲程度來合理確定重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的范圍。筆者認(rèn)為，以審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督和“兩法銜接”監(jiān)督工作為重點(diǎn)，細(xì)化七種適用重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理情形，即犯罪嫌疑人可能判處有期徒刑以上，公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的；公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；違法撤案的；行政執(zhí)法相對人涉嫌犯罪，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未移送的；采用刑訊逼供或暴力、威脅等方法非法收集犯罪嫌疑人、被告人供述、證人證言、被害人陳述的；徇私舞弊放縱、包庇犯罪分子或者利用偵查權(quán)謀取非法利益的；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前逮捕而未提請的。

（二）規(guī)范辦案流程

進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督流程，針對流程較簡單的，不需要制作監(jiān)督事項(xiàng)案卷材料；監(jiān)督全程難以直觀體現(xiàn)的，應(yīng)統(tǒng)一制作卷宗，規(guī)范監(jiān)督流程，做到處處留痕。一是延伸獲取監(jiān)督線索觸角至刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法一線。不僅從辦案中發(fā)現(xiàn)以及受理控告、舉報(bào)等途徑獲得監(jiān)督線索，還通過設(shè)立派駐檢察室拓寬監(jiān)督線索來源渠道。比如可以駐環(huán)境保護(hù)局檢察聯(lián)絡(luò)室和駐食品藥品監(jiān)督管理局檢察聯(lián)絡(luò)室，積極開展“兩法銜接”案件監(jiān)督線索摸排工作。還可以在轄區(qū)中心及發(fā)案量大的公安派出所設(shè)立駐所檢察室，并按照有固定場所、固定工作人員、固定工作時(shí)間和固定工作臺賬的要求，推進(jìn)駐所檢察室規(guī)范化建設(shè)，及時(shí)獲取第一手監(jiān)督線索。二是構(gòu)建與本地主流媒體監(jiān)督線索移送工作機(jī)制。檢察院與電視臺構(gòu)建與本地主流媒體監(jiān)督線索移送工作機(jī)制。設(shè)置負(fù)責(zé)輿情監(jiān)控的網(wǎng)絡(luò)媒體觀察員，網(wǎng)絡(luò)媒體觀察員發(fā)現(xiàn)涉檢輿情后及時(shí)報(bào)告檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)做好預(yù)案、及時(shí)處理，并從中挖掘監(jiān)督線索。三是監(jiān)督線索歸口案管統(tǒng)一管理。監(jiān)督線索由案件管理部門統(tǒng)一受理，按流程分案給員額檢察官，承辦員額檢察官認(rèn)為需進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后，進(jìn)入立案環(huán)節(jié)，由案件管理部門及時(shí)登記立案、記入臺賬、錄入案卡。

（三）監(jiān)督有合力

監(jiān)督對象多屬程序性違法事項(xiàng)，類型繁雜，既有對不服公安機(jī)關(guān)立案、撤案的監(jiān)督，又有對公安偵查違法活動的監(jiān)督。這就需要堅(jiān)持把證據(jù)作為司法辦案的基礎(chǔ)，建立監(jiān)督案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，針對每種監(jiān)督事項(xiàng)的違法標(biāo)準(zhǔn)不同，證明要求也不盡相同的實(shí)際情況，根據(jù)不同事項(xiàng)制定差異化的證據(jù)規(guī)則，解決憑感覺監(jiān)督問題。通過收集、審查、判斷證據(jù)來調(diào)查核實(shí)違法偵查行為是否存在。構(gòu)建以證據(jù)為核心的監(jiān)督工作模式，把強(qiáng)化證據(jù)意識貫穿于整個監(jiān)督程序，明確規(guī)定了詢問、查閱、復(fù)制、調(diào)取等多種調(diào)查核實(shí)方式。一是實(shí)行“以證據(jù)為中心”的調(diào)查核實(shí)工作。嚴(yán)格按照重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序開展調(diào)查核實(shí)工作，全面審查相關(guān)證據(jù)材料，形成切實(shí)可行的處理意見。二是開展“突出引導(dǎo)固定證據(jù)”的提前介入工作。通過提前介入開展審查相關(guān)案卷材料、及時(shí)引導(dǎo)做好相關(guān)取證工作，釋法說理，有效化解社會矛盾，防范可能出現(xiàn)的輿情炒作及不穩(wěn)定事件。三是注重完善證據(jù)載體的應(yīng)急處理工作。在應(yīng)對緊急事件過程中，加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法部門等有關(guān)單位的聯(lián)系，形成應(yīng)對合力，適時(shí)、協(xié)同發(fā)布信息，確保信息的權(quán)威性。

根據(jù)調(diào)查核實(shí)結(jié)果的證據(jù)來做出重大事項(xiàng)監(jiān)督案件的結(jié)論，繼而作出糾正違法、監(jiān)督立案（撤案）、移送犯罪線索等處理結(jié)論，并加以跟蹤反饋。必要時(shí)還可以提前介入，引導(dǎo)偵查取證，督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)做出相應(yīng)的舉措。

（四）案件管理系統(tǒng)化，確保監(jiān)督案件全程留痕

一是要求重大監(jiān)督事項(xiàng)案件錄入檢察辦案系統(tǒng)。在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)細(xì)化辦案節(jié)點(diǎn)，從監(jiān)督線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、復(fù)查復(fù)核到結(jié)案歸檔，均在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上推進(jìn)，辦案全程留痕，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督案件的全程、動態(tài)、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)與監(jiān)控。監(jiān)督線索由偵查監(jiān)督部門內(nèi)勤負(fù)責(zé)受理后，及時(shí)對監(jiān)督事項(xiàng)建立案卡、案號、業(yè)務(wù)卷宗和業(yè)務(wù)檔案，屬于重大監(jiān)督事項(xiàng)范圍的，按流程分案給員額檢察官，承辦員額檢察官認(rèn)為需進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后，進(jìn)入立案環(huán)節(jié)。二是在辦案系統(tǒng)中統(tǒng)一規(guī)范重大監(jiān)督事項(xiàng)案件工作文書。檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)明確設(shè)置了《重大監(jiān)督事項(xiàng)線索受理登記表》、《檢察機(jī)關(guān)糾正意見、監(jiān)督意見不被接受的報(bào)告》等文書，并強(qiáng)調(diào)辦案過程的案卷化，明確案卷歸檔要求。相關(guān)的法律文書、案件審查意見書和工作報(bào)告等書面材料需存入檢察內(nèi)卷，在案件辦結(jié)后一個月內(nèi)裝訂歸檔。三是重大監(jiān)督事項(xiàng)案件辦理流程監(jiān)控到位。明確規(guī)定員額檢察官辦理重大事項(xiàng)監(jiān)督案件應(yīng)當(dāng)在三個月以內(nèi)辦結(jié)，對案情特別重大、復(fù)雜的，報(bào)經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后，可以延長三個月。實(shí)施“案件化”辦理機(jī)制，通過系統(tǒng)流程監(jiān)控，將系統(tǒng)案卡與文書進(jìn)行核對，能有效在辦案期限到期前進(jìn)行預(yù)警提示，并核查辦案各環(huán)節(jié)點(diǎn)是否規(guī)范和準(zhǔn)確。

（五）績效考核質(zhì)量化， 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督業(yè)績與獎懲掛鉤

一是從“量”上促進(jìn)辦案的積極性。根據(jù)員額檢察官遴選辦法和員額檢察官考核機(jī)制，辦案數(shù)量成為主要計(jì)量要素之一。通過實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件模式，監(jiān)督案件與批準(zhǔn)逮捕案件同等對待，都納入檢察官遴選和評價(jià)體系，很大程度上提升檢察官助理和檢察官辦理監(jiān)督案件的積極性，有效改變以往辦案檢察官不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的現(xiàn)象。二是從“質(zhì)”上增強(qiáng)辦案的責(zé)任感。深刻認(rèn)識監(jiān)督工作的重要地位，必須在“質(zhì)”上下功夫。重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理要與員額檢察官遴選、考核有機(jī)掛鉤，將重大事項(xiàng)監(jiān)督案件辦理質(zhì)量與成效納入辦案業(yè)績評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核體系、司法責(zé)任認(rèn)定體系，即監(jiān)督效果好的案件可以作為年終獎勵的依據(jù)，對于已立案后不及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，導(dǎo)致超過調(diào)查時(shí)限或者沒有監(jiān)督實(shí)效的，在對檢察官考核時(shí)進(jìn)行問責(zé)，從而讓員額檢察官牢固樹立監(jiān)督也是辦案的意識。

注釋：

黃河.新時(shí)期偵查監(jiān)督法治化現(xiàn)代化主題的解讀.中國檢察出版社.2015年版.第15頁.

參考文獻(xiàn)：

[1]徐燕平.檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督內(nèi)部資源整合機(jī)制研究.犯罪研究.2014（2）.

[2]王珍祥.推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機(jī)制構(gòu)想.中國檢察官.2016 （10）.

[3]郭興蓮 、陳運(yùn)紅.刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)之構(gòu)造.人民檢察.2012（6）.