城市近郊農(nóng)用地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)探討

□韓 靜

（北京師范大學(xué) 北京 100875）

近年來(lái)，中國(guó)城市化水平飛速提升，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展與快速城市化，在給人們帶來(lái)便利的同時(shí)，也帶來(lái)了許多棘手的問(wèn)題。城市用地變得愈發(fā)緊張，不得不向城市附近擴(kuò)張。毗鄰市區(qū)的近郊土地是城市擴(kuò)張的首選之地。城市建設(shè)將農(nóng)用地大肆征收為建設(shè)用地，相比于政府獲得的收益，農(nóng)民得到的土地補(bǔ)償費(fèi)很少，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的合法利益。如何切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法利益，使農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，成為各級(jí)政府亟待解決的問(wèn)題之一，也是當(dāng)前學(xué)者們探討的焦點(diǎn)之一。

同時(shí)，現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度缺失生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，有悖于相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。土地征收補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)充分考慮生態(tài)補(bǔ)償。唯有建立完善的制度，充分體現(xiàn)和保障土地的生態(tài)價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展。

1 城市近郊的概念

2 城市近郊農(nóng)用地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 公益用地與非公益地界限不明確

在《憲法》與《土地管理法》中均明確指出政府征收農(nóng)村集體性土地必須考慮公共利益需求，但《憲法》與《土地管理法》都沒(méi)有規(guī)定公共利益的范圍，公益用地與非公益地缺少清晰明確的界限。

調(diào)查顯示，地方有關(guān)部門完全基于公共利益訴求征收土地的行為極少，超過(guò)1/2 的農(nóng)用地征收是出于商業(yè)利益[1]。相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)公共利益的具體內(nèi)容和范圍作出具體的操作規(guī)定。地方政府擁有土地建設(shè)所有權(quán)和建設(shè)發(fā)展權(quán)，對(duì)土地市場(chǎng)形成壟斷，擴(kuò)大了土地征收權(quán)，許多非公共利益土地被地方政府以種種理由征收[2]。

《土地管理法》中沒(méi)有體現(xiàn)出《憲法》條款中“公共利益”的應(yīng)用場(chǎng)景。在土地征收的具體工作中，無(wú)論是公益性建設(shè)項(xiàng)目還是非公益性建設(shè)項(xiàng)目，地方政府需要建設(shè)用地時(shí)，都以土地征用權(quán)獲取土地[3-4]。

2.2 征地補(bǔ)償矛盾加劇

“土地財(cái)政”推動(dòng)了城市化高速發(fā)展，忽視了巨大的生態(tài)成本、耕作農(nóng)用地維持生態(tài)系統(tǒng)的作用以及廣大農(nóng)民的利益。土地有償使用制度使政府在農(nóng)用地非農(nóng)化過(guò)程中以較低價(jià)格從農(nóng)民處征收土地，再以較高價(jià)格出讓給土地經(jīng)營(yíng)者，期間價(jià)格相差近百倍。巨大的經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)地方政府大量征地，而在政府獲得巨大收益的背后，被征地農(nóng)民得到的補(bǔ)償過(guò)低。

同時(shí)，各相關(guān)利益主體對(duì)已經(jīng)偏低的征地補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行激烈爭(zhēng)奪，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的合法利益，導(dǎo)致征地糾紛日益增多。國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，每年因征地拆遷引發(fā)的上訪事件約400 萬(wàn)件，60%的群體性上訪事件是有關(guān)土地問(wèn)題的，因征地補(bǔ)償產(chǎn)生糾紛的占土地糾紛案件的84.7%。農(nóng)民表達(dá)訴求采取的方式越來(lái)越激烈，惡性事件時(shí)有發(fā)生。

2.3 征地補(bǔ)償中缺失生態(tài)補(bǔ)償

土地征收是一個(gè)從正外部性向負(fù)外部性轉(zhuǎn)變的過(guò)程。因征地行為使生態(tài)環(huán)境遭到破壞或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，開(kāi)發(fā)者因其外部效應(yīng)承擔(dān)外部成本，而對(duì)于使生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生正外部效應(yīng)的土地所有者而言，缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。現(xiàn)行由政府制定的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只考慮到了被征地農(nóng)民喪失土地的部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及社會(huì)價(jià)值，難以準(zhǔn)確反映土地資源的真實(shí)價(jià)值。

在土地的功能價(jià)值系統(tǒng)構(gòu)成中，土地的經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能和生態(tài)功能，共同起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的作用。土地征收是對(duì)土地及土地上各種權(quán)益的全部剝奪，因此應(yīng)給予土地價(jià)值或功能的完全補(bǔ)償。我國(guó)現(xiàn)階段的土地征收補(bǔ)償制度實(shí)行部分補(bǔ)償原則，按照征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，征地補(bǔ)償數(shù)額與土地所有者權(quán)益的價(jià)值不相等，往往低于被征土地的市場(chǎng)價(jià)值。而且，被征收土地新的利用方式會(huì)影響周圍土地，使相鄰?fù)恋氐纳鷳B(tài)環(huán)境發(fā)生變化，生產(chǎn)能力隨之下降，但我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度對(duì)征地后殘留地和相鄰?fù)恋貛?lái)的損害問(wèn)題沒(méi)有作出明確的規(guī)定。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)不到位

生態(tài)補(bǔ)償主要分為生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值以及環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的物化成本。目前在農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償方面，我國(guó)使用的方法主要包括農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、森林生態(tài)效益林補(bǔ)助、糧食直補(bǔ)等。就實(shí)際執(zhí)行狀況來(lái)看，存在落實(shí)不到位的情況，而且補(bǔ)償力度不夠，無(wú)法有效滿足城市近郊農(nóng)民的實(shí)際需求。

隨著高職院?；ヂ?lián)網(wǎng)建設(shè)的不斷推進(jìn)和完善，開(kāi)展基于互聯(lián)網(wǎng)的會(huì)計(jì)教學(xué)應(yīng)用將成為當(dāng)前會(huì)計(jì)教學(xué)改革的首要內(nèi)容。通過(guò)搭建會(huì)計(jì)教學(xué)資源數(shù)據(jù)庫(kù)，客戶端可以通過(guò)多媒體教室、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)室、手機(jī)等進(jìn)行直播或查看錄像，提高精品課程的利用率，利用優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，增強(qiáng)教學(xué)效果，提升會(huì)計(jì)專業(yè)建設(shè)整體水平?！叭吮M其才，悉用其力”,既能夠最大限度地降低學(xué)生想學(xué)學(xué)不到，名師分不公等各種不利因素，又能極大地調(diào)動(dòng)教師的授課積極性，又有助于激發(fā)學(xué)生對(duì)會(huì)計(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)興趣。[2]

3 城市近郊農(nóng)用地征收補(bǔ)償建議

3.1 確定科學(xué)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村土地制度改革于2015 年開(kāi)始執(zhí)行，這被民間稱為“農(nóng)村三塊地改革”，其主要內(nèi)容是農(nóng)村土地征收制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地入市改革。政府有關(guān)部門在制定政策時(shí)，要充分借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將市場(chǎng)化導(dǎo)向作為指導(dǎo)思想，按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)被征收土地進(jìn)行補(bǔ)償，增加農(nóng)民的實(shí)際收入，切實(shí)解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。另外，地方政府有關(guān)部門還要認(rèn)真分析國(guó)內(nèi)各地真實(shí)發(fā)展情況，在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改革時(shí)，選擇一批試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題，調(diào)整并完善有關(guān)政策，處理好土地收益分配不均以及征地糾紛等問(wèn)題。

3.2 健全社會(huì)保障體系，提升社會(huì)保障力度

現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償安置的方式比較單一。要從多個(gè)角度看待補(bǔ)償被征地農(nóng)民遭遇的損失。在農(nóng)民安置問(wèn)題上，政府主要選擇社會(huì)保障安置的方式，但是現(xiàn)階段社會(huì)保障安置水平比較低，農(nóng)民每個(gè)月只有幾百元固定收入。這對(duì)失去土地后農(nóng)民生活的作用很有限，很容易激發(fā)被征地農(nóng)民的不滿情緒。

當(dāng)前我國(guó)某些地區(qū)主要社會(huì)保障安置措施是把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但沒(méi)有引入失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。農(nóng)民補(bǔ)繳城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用承擔(dān)比例達(dá)到60%，主要來(lái)源是征地補(bǔ)償款，負(fù)擔(dān)比較重。鑒于此，政府有關(guān)部門在制定政策時(shí)要將目光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，真正提升對(duì)被征地農(nóng)民利益的關(guān)注，在職責(zé)范圍內(nèi)探索構(gòu)建覆蓋面廣、質(zhì)量高的新型社會(huì)保障體制。

3.3 實(shí)行科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償，提升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)充分考慮生態(tài)補(bǔ)償。唯有建立完善的制度，充分體現(xiàn)和保障土地的生態(tài)價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展。

3.3.1 明確生態(tài)補(bǔ)償主體

在生態(tài)補(bǔ)償期間，需要秉持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的基本原則，也就是“誰(shuí)”征收農(nóng)用土地，“誰(shuí)”就是主體，明確補(bǔ)償主體，量化相關(guān)責(zé)任。

3.3.2 落實(shí)生態(tài)受益主體

“誰(shuí)受損、誰(shuí)受益”是生態(tài)補(bǔ)償期間需遵循的又一基本原則。需要對(duì)受損主體的利益進(jìn)行補(bǔ)償，并且不能出現(xiàn)受損利益主體補(bǔ)償金落實(shí)不到位的情況。

3.3.3 合理確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地被征收后，人們對(duì)土地的不恰當(dāng)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益凸顯，造成了土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的削弱和退化。為此，應(yīng)對(duì)土地利用變化造成的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化進(jìn)行研究，測(cè)算單位面積的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值損失量。這在征地補(bǔ)償研究領(lǐng)域也是一種新的嘗試。

3.3.4 生態(tài)補(bǔ)償模式多樣化

生態(tài)補(bǔ)償一定要實(shí)現(xiàn)多樣化的補(bǔ)償模式，以政府為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，同時(shí)要避免補(bǔ)償?shù)碾S意性，確保補(bǔ)償金額足額發(fā)放。

3.4 做好后續(xù)安置工作，解決農(nóng)民后顧之憂

為保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，當(dāng)?shù)卣泿虐仓煤蜕鐣?huì)保障安置兩種安置方式外，還應(yīng)當(dāng)持續(xù)探索實(shí)踐多種形式的安置方式，給予被征地農(nóng)民較為滿意的補(bǔ)償。受客觀因素影響，各地發(fā)展程度與發(fā)展水平存在很大不同。當(dāng)?shù)卣虻刂埔?，根?jù)本地社會(huì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況選擇適宜的安置方式，既要對(duì)征地農(nóng)民的生活水平形成保障，還要對(duì)城市發(fā)展不造成過(guò)大影響。可以采取預(yù)留部分國(guó)有土地的留地安置、對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行重新?lián)駱I(yè)安置、以土地使用權(quán)或征地補(bǔ)償費(fèi)入股分紅安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、異地移民安置等安置措施。

4 結(jié)束語(yǔ)

在農(nóng)用土地征收過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好利益分配，強(qiáng)調(diào)過(guò)程的科學(xué)性與結(jié)果的合理性。在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分尊重專家的意見(jiàn)，邀請(qǐng)農(nóng)民參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，將農(nóng)民安置問(wèn)題作為土地征收工作的重點(diǎn)和前提。