新形勢下規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的思考

李成桃

2021年初，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定出臺了《中華人民共和國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。貫徹落實《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，依法正確引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，進一步優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，是當(dāng)前農(nóng)村工作的一項重要內(nèi)容。青海省海西蒙古族藏族自治州涉及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶有0.66萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的23.7%，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積12.3萬畝，占家庭承包土地面積的26.5%。進一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有助于促進海西州特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

全州土地流轉(zhuǎn)的特點

土地流轉(zhuǎn)方式多樣化，增加了農(nóng)戶收入的來源渠道。全州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、委托流轉(zhuǎn)等形式。其中：以出租方式流轉(zhuǎn)的比例最高，其次是轉(zhuǎn)包、委托流轉(zhuǎn)及其他方式。通過土地流轉(zhuǎn)，一方面可以使農(nóng)牧民獲得相對穩(wěn)定的收入，每畝每年可以得到300～1500元不等的租賃收入。另一方面，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)牧民能夠走出家門打工、經(jīng)商，加速了農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，改變了傳統(tǒng)的以一產(chǎn)為主的收入增長方式，增加了農(nóng)牧民的增收渠道。

土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，許多農(nóng)牧民已不滿足現(xiàn)有的土地收益，逐漸與土地分離，從事二、三產(chǎn)業(yè)。家庭承包經(jīng)營的土地由農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)逐步變?yōu)橄蚍N養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)牧民合作社、涉農(nóng)企業(yè)集中流轉(zhuǎn)，逐步實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營，有力地促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。據(jù)調(diào)查，全州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶的面積占總流轉(zhuǎn)面積的17.5%；流轉(zhuǎn)給農(nóng)牧民合作社的面積占總流轉(zhuǎn)面積的17.8%；流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場的面積占總流轉(zhuǎn)面積的7.1%；流轉(zhuǎn)給企業(yè)的面積占總流轉(zhuǎn)面積的22.4%。

土地流轉(zhuǎn)用途趨于多樣化，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度的增長，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐進一步加快，以枸杞、馬鈴薯、果蔬、藜麥為主的農(nóng)業(yè)區(qū)域特色進一步顯現(xiàn)，促進了特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)區(qū)域化布局的形成。目前，全州流轉(zhuǎn)土地種植枸杞、馬鈴薯、油菜、果蔬等特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的49.7%。其中：馬鈴薯、油菜、果蔬種植面積占流轉(zhuǎn)總面積的8.9%，枸杞種植面積占流轉(zhuǎn)總面積的33.9%。

全州土地流轉(zhuǎn)存在的問題

政策宣傳相對滯后，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意識不強。各地對土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)宣傳工作重視不夠，沒有開展有效系統(tǒng)的宣傳，致使部分群眾對土地流轉(zhuǎn)政策一知半解，顧慮較多，積極性不高，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后喪失土地經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主要在鄰里和親戚之間進行；部分群眾小農(nóng)思想嚴(yán)重，戀土觀念強，寧可粗放經(jīng)營，也不愿流轉(zhuǎn)土地；部分群眾外出務(wù)工經(jīng)營，收入不穩(wěn)定，擔(dān)心失業(yè)無地導(dǎo)致生活養(yǎng)老無保障，影響了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。

農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)空間有限，流轉(zhuǎn)土地積極性不高。雖然近幾年各級政府對農(nóng)牧民群眾進行了一定的再就業(yè)技能培訓(xùn)工作，但目前農(nóng)牧民文化素質(zhì)依然普遍偏低。有的農(nóng)牧民因為沒有一技之長，很難在城市找到合適的工作，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)空間小、難度大。隨著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，大量的農(nóng)村勞動力被解放出來，但農(nóng)牧民自身素質(zhì)及能力還不能滿足再就業(yè)的要求。

土地流轉(zhuǎn)仍處于較低層次，流轉(zhuǎn)綜合效益不高。目前，全州農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量較少，規(guī)模也較小，大多數(shù)農(nóng)牧民合作社缺乏資金和技術(shù)人才，種糧大戶和家庭農(nóng)場均處于低級發(fā)展階段，普遍存在缺資金、缺技術(shù)、缺管理、缺信息等問題。特別由于農(nóng)業(yè)是受自然風(fēng)險與市場風(fēng)險雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，從事種植養(yǎng)殖投資大、見效慢、風(fēng)險高，部分流轉(zhuǎn)期限短、粗放經(jīng)營的經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地后綜合效益不高。

土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)管理工作有待于加強。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)戶間自發(fā)進行的，沒有通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題。雖然依托市（縣）農(nóng)經(jīng)站和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)牧業(yè)綜合服務(wù)中心，建立了縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)指導(dǎo)站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但因縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)管理人員不足，所擔(dān)負的監(jiān)管工作與人員和經(jīng)費支持不相匹配，致使開展監(jiān)督和管理工作難度較大。

對策建議

加強對法律政策的宣傳和培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)牧民群眾的思想認識。采取有效的措施，繼續(xù)加大對《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律政策的宣傳力度，大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策和措施，使農(nóng)牧民群眾對土地流轉(zhuǎn)的政策措施了然于胸，引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾轉(zhuǎn)變觀念。遵循“依法、自愿、有償”的原則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，使土地向合作社、種養(yǎng)能手及家庭農(nóng)場集中，開展適度規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益，從而實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)增效、農(nóng)牧民增收。

加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持力度，鼓勵和支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極投入到土地流轉(zhuǎn)中來。建議制定出臺鼓勵和扶持土地規(guī)模經(jīng)營的政策和措施，采取技術(shù)、資金、貸款擔(dān)保、稅費優(yōu)惠等扶持方式，鼓勵和引導(dǎo)更多的農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)能手吸納農(nóng)牧民手中的分散閑置土地，通過整合農(nóng)牧業(yè)資源，以先進的管理模式進行規(guī)?；a(chǎn)，提高土地產(chǎn)出率，實現(xiàn)村集體、經(jīng)營主體和農(nóng)牧民的多贏。

建立健全農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系，加強農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。針對目前農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力差、空間小的現(xiàn)實問題，采取有效措施，建立健全農(nóng)村牧區(qū)社會保障體系，從根本上解決農(nóng)牧民就醫(yī)、上學(xué)、養(yǎng)老等問題，使農(nóng)牧民不再依靠土地收入為生存和生活的主要來源。同時，要加大工作力度，積極培育和優(yōu)化農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)市場環(huán)境，加強對農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)技能的培訓(xùn)，提高農(nóng)牧民的轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，使農(nóng)牧民脫離土地后有業(yè)可就、收入滿意，從而自覺自愿從土地中脫離出來，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)作用，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。要充分發(fā)揮縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁體系作用，建立健全鄉(xiāng)、村兩級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，加強土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布與備案，指導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)文本合同，及時協(xié)調(diào)和化解土地流轉(zhuǎn)工作中出現(xiàn)的矛盾和糾紛。同時，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研，及時掌握土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，重點打擊和防范非法流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地行為，切實維護村集體、農(nóng)牧民和經(jīng)營主體的合法權(quán)益。

積極培育選樹土地流轉(zhuǎn)典型，發(fā)揮好示范帶動效應(yīng)。在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，尊重農(nóng)牧民群眾的意愿和首創(chuàng)精神，創(chuàng)造多種流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)機制。對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功范例，要及時總結(jié)經(jīng)驗，做好示范引領(lǐng)工作，讓更多農(nóng)牧民認識到土地流轉(zhuǎn)帶給自身的好處，從而主動、自覺、自愿地加入到土地流轉(zhuǎn)中來。