農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理研究

宋芳芳

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071001)

隨著我國(guó)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的逐步擴(kuò)大，產(chǎn)生的畜禽廢棄物等排放量不斷增多，由此造成的環(huán)境污染將會(huì)更加嚴(yán)重，但是大多數(shù)養(yǎng)殖主體治理廢棄物的能力不足、設(shè)施建設(shè)不達(dá)標(biāo)、資源化利用的意識(shí)不夠、養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境簡(jiǎn)陋等，對(duì)畜禽廢棄物進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理，甚至直接使用沒(méi)有經(jīng)過(guò)處理的糞便，導(dǎo)致地表河水被污染，地下土壤被嚴(yán)重破壞[1]。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)專業(yè)化的重要途徑，在畜禽養(yǎng)殖行業(yè)，有關(guān)企業(yè)等領(lǐng)域重點(diǎn)推行第三方治理，建立養(yǎng)殖主體負(fù)責(zé)，第三方治理單位和政府監(jiān)管監(jiān)督的創(chuàng)新模式，同時(shí)更加完善第三方治理制度體系，加快畜禽養(yǎng)殖資源化利用快速發(fā)展。

1 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理現(xiàn)狀

1.1 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的發(fā)展概況

根據(jù)歷年《中國(guó)畜牧業(yè)年鑒》和《中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒》的數(shù)據(jù)，2007—2017年1000頭以上規(guī)模養(yǎng)殖戶的年均增長(zhǎng)率達(dá)7.2%，2001—2017年10000頭以上規(guī)模養(yǎng)殖戶的年均增長(zhǎng)率達(dá)11.8%。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)，每年我國(guó)畜禽廢棄物的產(chǎn)生總量預(yù)計(jì)超過(guò)38億t，其中糞便大約18億t，產(chǎn)生的污水量約20億t，如果不充分利用，將成為我國(guó)農(nóng)業(yè)污染的一大重要污染源[2]。

我國(guó)很重視畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的工作，在2017年6月農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等，提出重點(diǎn)支持畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用設(shè)施、沼氣設(shè)施建設(shè)、有機(jī)肥的使用，支持100個(gè)畜牧大縣推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用。選100個(gè)果菜茶試點(diǎn)使用畜禽廢棄物資源化有機(jī)肥替代化肥，并且提供200多個(gè)生產(chǎn)基地施用有機(jī)肥[3]。在2021年1月11日，國(guó)家發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，到2025年全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到80%以上的目標(biāo)。在2021年4月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳等印發(fā)《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引(2021年)》中提到，支持社會(huì)資本參與畜禽糞污資源化利用。

1.2 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的資金引入

引入第三方治理單位，不但能有效解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物糞污污染的問(wèn)題，也實(shí)現(xiàn)了畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的專業(yè)化、規(guī)?；?jù)調(diào)查，建設(shè)萬(wàn)頭豬場(chǎng)的沼氣設(shè)施的工程投入就在100萬(wàn)元左右，每年運(yùn)行機(jī)器的費(fèi)用不少于5萬(wàn)元，計(jì)算固定資產(chǎn)的利息和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也不少于10萬(wàn)元，產(chǎn)生的沼氣只有部分能被有效利用[4]。這樣的花費(fèi)金額對(duì)于小型養(yǎng)殖廠或者畜禽養(yǎng)殖廠散養(yǎng)戶來(lái)說(shuō)無(wú)力承擔(dān)，目前沼氣工程只適合于大的規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)，而且污水處理也需要有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員專門(mén)負(fù)責(zé)，污水排放也要達(dá)到國(guó)家相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),絕大多數(shù)畜禽散養(yǎng)戶無(wú)力承擔(dān)沼氣費(fèi)用，廢棄物隨意排放，有些養(yǎng)殖戶甚至不經(jīng)過(guò)任何處理直接排放，這就造成了一定的污染。

政府采用公開(kāi)招標(biāo)的方式確定第三方治理單位，與第三方簽訂治理合同，共同建設(shè)污染治理設(shè)施。養(yǎng)殖主體自己建設(shè)化糞池、沼氣池等廢棄物處理設(shè)施花費(fèi)巨大，將污染處理工作交給第三方治理單位，就可以減輕養(yǎng)殖主體的經(jīng)濟(jì)壓力。引進(jìn)第三方治理單位，改進(jìn)養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境，將畜禽養(yǎng)殖處理設(shè)施進(jìn)行改造。引進(jìn)專業(yè)的第三方治理單位，將畜禽養(yǎng)殖廢棄物的設(shè)施進(jìn)行更專業(yè)的運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì)和建造，發(fā)揮更大的作用，實(shí)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖主體資源化利用的最大化，保證處理設(shè)施高效運(yùn)行，消除污染環(huán)境的隱患，最大程度改善環(huán)境狀況，讓群眾生活在更美好的環(huán)境中。

1.3 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的評(píng)估

第三方評(píng)估組織實(shí)地走訪規(guī)模養(yǎng)殖和散養(yǎng)戶，對(duì)畜禽廢棄物資源化利用率以及養(yǎng)殖場(chǎng)的廢棄物處理設(shè)施配套率的工作展開(kāi)調(diào)查。查看畜禽養(yǎng)殖主體的賬本記錄、環(huán)境評(píng)估備案和第三方治理的簽訂協(xié)議等重要文件，養(yǎng)殖主體的有關(guān)負(fù)責(zé)人交流看到的狀況，填寫(xiě)第三方治理的調(diào)查問(wèn)卷，評(píng)估結(jié)束后對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的推進(jìn)工作提出意見(jiàn)和建議。

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理從傳統(tǒng)治理手段邁向數(shù)據(jù)治理，更多發(fā)揮獨(dú)立評(píng)估制度的作用，建立激勵(lì)和約束的機(jī)制，政府引導(dǎo)鼓勵(lì)第三方治理單位加入養(yǎng)殖主體，對(duì)取得的成效進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)評(píng)估結(jié)果采取批評(píng)、激勵(lì)等方式，在支付費(fèi)用時(shí)評(píng)估考核的結(jié)果就作為其中一個(gè)重要的憑證。畜禽養(yǎng)殖第三方治理的評(píng)估過(guò)程反映出治理的成效、經(jīng)驗(yàn)以及存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題提出建議和意見(jiàn)，為推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖資源化利用的實(shí)施提供理論和技術(shù)的支撐，以評(píng)促建、以評(píng)促管、以評(píng)促優(yōu)，對(duì)推行畜禽養(yǎng)殖資源化利用的工作取得顯著的效果具有重要的意義。

2 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理存在的問(wèn)題

2.1 第三方治理的積極性不高

有些養(yǎng)殖戶缺乏環(huán)保意識(shí)，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化使用率低，整改積極性、主動(dòng)性不高。受傳統(tǒng)養(yǎng)殖影響，有些養(yǎng)殖場(chǎng)戶注重養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的管理，注重經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的情況缺乏大局觀念，還認(rèn)為是自家的事。對(duì)政府要求的工作存在抵觸情緒，工作時(shí)不積極[5]。

在沒(méi)有政府等的加強(qiáng)監(jiān)管下，由于畜禽養(yǎng)殖農(nóng)戶或者養(yǎng)殖散戶年齡偏高，專業(yè)知識(shí)不強(qiáng)，資金收入不高等問(wèn)題，其會(huì)選擇傳統(tǒng)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的處理辦法，通常情況下不會(huì)選擇第三方治理單位來(lái)處理畜禽養(yǎng)殖廢棄物，更不懂得資源化利用的知識(shí)和重要性，往往認(rèn)為這樣的收益更低，不會(huì)輕易改變處理方式，這就造成了養(yǎng)殖主體進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的動(dòng)力不足。

2.2 第三方治理的權(quán)責(zé)劃分較混亂

傳統(tǒng)的第三方治理模式和現(xiàn)在最新的治理模式不同，過(guò)去的模式主要是養(yǎng)殖主體自己污染環(huán)境，自己承擔(dān)治理的責(zé)任，最新的治理模式是養(yǎng)殖主體產(chǎn)生的畜禽廢棄物如果污染環(huán)境應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，而第三方治理單位也要承擔(dān)連帶責(zé)任。最新的治理模式中，具體的實(shí)施方是第三方治理單位，但是在這個(gè)過(guò)程中不可避免會(huì)對(duì)養(yǎng)殖主體產(chǎn)生生產(chǎn)方面的影響，兩者的責(zé)任界定不清，權(quán)責(zé)劃分較混亂。

很多養(yǎng)殖主體選擇第三方治理的原因是想通過(guò)第三方處理廢棄物，通過(guò)支付費(fèi)用，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給第三方。但是二者在簽訂完合同后，其治理的責(zé)任不一定能直接轉(zhuǎn)移到第三方治理單位。在這樣的環(huán)境下，養(yǎng)殖主體和第三方治理單位之間經(jīng)常會(huì)有推卸責(zé)任的情況發(fā)生。養(yǎng)殖主體認(rèn)為治污工作是由第三方治理單位開(kāi)展的，自己也承擔(dān)了治污費(fèi)用，所以第三方治理單位就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而第三方治理單位認(rèn)為養(yǎng)殖主體沒(méi)有按照規(guī)定進(jìn)行排污處理，導(dǎo)致造成的環(huán)境污染很難處理，所以養(yǎng)殖主體應(yīng)該承擔(dān)治污責(zé)任。目前，我國(guó)現(xiàn)階段的法律法規(guī)在養(yǎng)殖主體和第三方治理單位的具體權(quán)利劃分的規(guī)定上不清晰，所以經(jīng)常有這樣的情況發(fā)生。如果該問(wèn)題得不到有效解決，那么后續(xù)的環(huán)境污染處理工作就很難順利開(kāi)展[6]。

2.3 第三方治理監(jiān)管能力不足

我國(guó)第三方治理單位的能力不足，監(jiān)管手段單一。畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理在一定程度上有助于政府集中管理，但是社會(huì)資金的引進(jìn)也增加了政府監(jiān)管的難度。養(yǎng)殖農(nóng)戶和第三方治理單位的合作治理畜禽養(yǎng)殖廢棄物能夠相互監(jiān)督，但是也有可能相互合謀，相互遮掩增加監(jiān)督治理的難度。我國(guó)政府的監(jiān)督現(xiàn)階段主要以事后的補(bǔ)救和懲處為主，并不能在源頭上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)制止，其和政府工作人員合謀的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政府事后監(jiān)管的方式負(fù)擔(dān)較重，有關(guān)人員監(jiān)管不力執(zhí)法不嚴(yán)等情況頻頻出現(xiàn)[7]。

最新的養(yǎng)殖主體和第三方治理單位參與的治理模式中，有些養(yǎng)殖主體存在追逐利益法律意識(shí)淡薄的情況，就會(huì)出現(xiàn)養(yǎng)殖主體和第三方治理單位相互勾結(jié)偷排漏排污水、躲避政府監(jiān)管以及因?yàn)楹贤瑮l款不全面相互推卸治理責(zé)任的現(xiàn)象。政府不僅要嚴(yán)格監(jiān)管養(yǎng)殖主體，還要追究第三方治理的責(zé)任，在很大程度上增加了政府監(jiān)管工作的復(fù)雜性和工作量[8]。

3 畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的對(duì)策建議

3.1 提高畜禽養(yǎng)殖主體資源化利用第三方治理的積極性

提高養(yǎng)殖農(nóng)戶資源化利用第三方治理的積極性，宣傳亂排亂放畜禽廢棄物對(duì)大氣土壤以及水資源的破壞，引導(dǎo)其樹(shù)立正確專業(yè)的治理理念，在源頭上提高養(yǎng)殖主體的治理積極性?？刂菩笄蒺B(yǎng)殖數(shù)量，合理布局畜禽養(yǎng)殖的種類(lèi)，合理安排糞便量大的畜禽。規(guī)范控制畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)更加完善治污治理的設(shè)施建設(shè)，提高養(yǎng)殖主體的總體水平，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境而努力。

政府最大程度降低養(yǎng)殖場(chǎng)的成本，最大幅度增加養(yǎng)殖畜禽的收入，激勵(lì)畜禽養(yǎng)殖的村民或養(yǎng)殖散戶積極參與第三方治理。同時(shí)通過(guò)線上線下等活動(dòng)讓其充分學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，最大程度上支持第三方治理的行為，積極進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖資源化利用，爭(zhēng)取收益最大化。經(jīng)濟(jì)上政府通過(guò)采取減稅、補(bǔ)助等政策誘導(dǎo)養(yǎng)殖主體引用第三方治理的行為。

政府應(yīng)該設(shè)立誠(chéng)信獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)表現(xiàn)良好的優(yōu)秀人員給予精神獎(jiǎng)勵(lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。為這些集體和個(gè)人在評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、貸款等方面給予優(yōu)先權(quán)，還可以設(shè)置環(huán)境治理積分制，對(duì)于保護(hù)環(huán)境的積極行為積分，換取相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者精神激勵(lì)[9]。提高養(yǎng)殖主體的環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖主體的環(huán)保宣傳，大力推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用第三方治理的工作。可以定期舉辦有關(guān)畜禽養(yǎng)殖第三方治理的知識(shí)講座，讓養(yǎng)殖主體學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，也可以宣傳資源化利用的重要性，不一定讓農(nóng)戶走進(jìn)教室去聽(tīng)課，可以讓技術(shù)人員走進(jìn)鄉(xiāng)村，因地制宜的講解知識(shí)，解決農(nóng)戶現(xiàn)有的問(wèn)題。技術(shù)人員能積累更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)地調(diào)研和養(yǎng)殖人員交流，使其充分認(rèn)識(shí)到治理的重要性，實(shí)時(shí)了解養(yǎng)殖場(chǎng)的具體情況，更正自己的思想，規(guī)范自己的行為。在養(yǎng)殖模式上應(yīng)該鼓勵(lì)種養(yǎng)結(jié)合，讓養(yǎng)殖規(guī)范化[10]。

3.2 明確第三方治理的責(zé)任分配

界定養(yǎng)殖主體與第三方治理單位的責(zé)任邊界，健全第三方治理的績(jī)效評(píng)估和完善目標(biāo)完成管理機(jī)制，政府加大對(duì)養(yǎng)殖主體違規(guī)排放和第三方治理違法治污的監(jiān)控和懲罰力度，違約行為作為懲罰措施，降低企業(yè)信用。確定第三方治理單位和養(yǎng)殖主體的基本行政職責(zé)，通過(guò)政府參與等方式來(lái)實(shí)施具體的監(jiān)管工作。對(duì)于偷偷排放、違法使用防治污染設(shè)備，違法偽造更改環(huán)境污染數(shù)據(jù)等嚴(yán)厲處罰，依法追究有連帶責(zé)任的第三方治理單位[11]。

根據(jù)養(yǎng)殖主體的委托，第三方治理單位承擔(dān)治污責(zé)任，并按照協(xié)議收取報(bào)酬，不依照法律及合同規(guī)定進(jìn)行污染治理的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。這一原則從宏觀上將養(yǎng)殖主體與第三方治理單位之間的責(zé)權(quán)利進(jìn)行了梳理，對(duì)具體劃分二者之間的責(zé)任提供了指導(dǎo)。在具體方式上是讓第三方治理單位責(zé)任獨(dú)立化，合理安排排污企業(yè)責(zé)任[12]。

養(yǎng)殖主體應(yīng)該了解自身糞污治理的重要性，不能一味地追求更高的利益而忽視畜禽糞污治理的責(zé)任，要將產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行資源化利用，和第三方治理單位友好合作，從源頭上減少有害廢棄物的產(chǎn)生，積極承擔(dān)養(yǎng)殖畜禽對(duì)環(huán)境造成污染的責(zé)任。

3.3 建立科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)體系

政府及時(shí)監(jiān)督養(yǎng)殖主體和第三方治理單位的運(yùn)營(yíng)，對(duì)于治理的效果及時(shí)核查，對(duì)于未能實(shí)現(xiàn)治污目標(biāo)的養(yǎng)殖主體，政府應(yīng)該及時(shí)警告并且分析產(chǎn)生的原因，從源頭上遏制，幫助改進(jìn)并完善治理方案，規(guī)定違法行為的整改措施和最后期限。尤其在第三方治理模式下，第三方治理的效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，會(huì)造成更大范圍的危害，建立科學(xué)合理的檢測(cè)體系十分重要。

行業(yè)協(xié)會(huì)或具有專業(yè)技術(shù)能力的污染監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)污染治理效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，政府應(yīng)該充分利用在線監(jiān)測(cè)設(shè)備和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大對(duì)污染源自動(dòng)、連續(xù)監(jiān)測(cè)的有效范圍。政府應(yīng)將第三方治理模式納入污染物排放許可管理中，將環(huán)保領(lǐng)域中各項(xiàng)碎片化、分散性的制度進(jìn)行整合，加大對(duì)污染治理設(shè)施、監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施閑置不用、違規(guī)操作等違法行為的懲處力度。對(duì)惡意串通、規(guī)避法律監(jiān)管的違法排污行為從嚴(yán)從重處罰，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，做到執(zhí)法必嚴(yán)。