新冠肺炎疫情下國際貿(mào)易規(guī)則與公共衛(wèi)生治理的鏈接

時業(yè)偉

截至2021 年3 月1 日，新型冠狀病毒肺炎已經(jīng)波及超過225 個國家和地區(qū)。在中國范圍內(nèi)已累計死亡病例四千余例，累計確診病例八萬余例；在全球范圍內(nèi)，該病毒的感染者人數(shù)已破億，并導(dǎo)致其中逾兩百五十萬名患者死亡?！?〕中國的疫情信息來自國家衛(wèi)生健康委員會官方網(wǎng)站，全球的疫情信息來自霍普金斯大學(xué)新冠病毒研究項目。2020 年1 月30 日，世界衛(wèi)生組織總干事根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》（2005）召集突發(fā)事件委員會，宣布當前的新型冠狀病毒肺炎疫情構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，并發(fā)布了臨時建議。2020 年3 月11 日，世界衛(wèi)生組織（WHO）總干事正式將該疫情定性為“全球性大流行（pandemic）”。為了應(yīng)對不斷蔓延的疫情和激增的患病人數(shù)，以及解決各自內(nèi)部對醫(yī)療用品、防疫用品需求的激增，各個國家和地區(qū)都采取了不同程度和種類的貿(mào)易措施，根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）的統(tǒng)計，截至2021 年2 月10 日，WTO 成員共提交了332 份與新型冠狀病毒肺炎疫情有關(guān)的貿(mào)易聲明?！?〕World Trade Organization,“ WTO Members’ Notifications on COVID-19”, https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/notifications_e.htm, accessed March 1, 2021.在此背景下，對現(xiàn)有國際貿(mào)易規(guī)則與目前或計劃中公共衛(wèi)生政策的關(guān)系進行國際法視角的分析十分有必要，只有明確國家在貿(mào)易條約中承諾的義務(wù)與例外是否對抗擊疫情乃至全球公共衛(wèi)生的良治有多重正面效果，才有可能在“疫情后”的相關(guān)國際組織改革、國際貿(mào)易規(guī)則談判中進行有益的調(diào)整。

一、國際貿(mào)易與公共衛(wèi)生的關(guān)系

（一）“公共衛(wèi)生”與“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的定義

“公共衛(wèi)生”有許多不同的定義，其中較為完善的是美國醫(yī)學(xué)家、公共衛(wèi)生學(xué)家溫斯洛（C-E.A Winslow）在1920 年對公共衛(wèi)生的定義，即公共衛(wèi)生是通過有組織的社區(qū)行動來預(yù)防疾病、延長壽命、促進健康和提高效益的科學(xué)和藝術(shù)。它的目的是保障每個公民實現(xiàn)健康和長壽的權(quán)利。〔3〕C.-E. A. Winslow, “The Untilled Fields of Public Health”, 51 Science 23（1920）.從文本釋義來看，英文的“health”，在中文中同時具有“健康（狀況）”和“醫(yī)療衛(wèi)生工作”的意思。〔4〕《麥克米倫高階英漢雙解詞典》，外語教學(xué)與研究出版社2005 年版，第968 頁。從邏輯上看，“健康”是結(jié)局，是希望能達到的一種狀態(tài)，“衛(wèi)生”是達到這個狀態(tài)的手段?！敖】怠迸c“衛(wèi)生”是相輔相成的。同理，公共衛(wèi)生是手段，它的目的是人群健康。

國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是WHO 的一項正式聲明，指的是“通過疾病的國際傳播構(gòu)成對其他國家的公共衛(wèi)生風(fēng)險，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國際應(yīng)對措施的不同尋常事件”。這意味著“情況嚴重、突然、不尋?；蛞馔狻保肮残l(wèi)生影響超出了受影響國家的邊界”，以及“可能需要立即采取國際行動”。〔5〕世界衛(wèi)生組織：《什么是國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件？》，來源：https://www.who.int/zh/news-room/q-a-detail/what-are-theinternational-health-regulations-and-emergency-committees, 2020 年3 月9 日訪問。該聲明是WHO 總干事依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》（2005）所作出的?！秶H衛(wèi)生條例》（2005）是一項具有約束力的國際法律協(xié)定，對包括WHO 所有會員國在內(nèi)的全球196 個國家適用。該條例的目的和范圍是針對公共衛(wèi)生風(fēng)險，同時又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施。

根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》（2005），WHO 總干事根據(jù)收到的事件信息，若認為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”正在發(fā)生，則應(yīng)與發(fā)生事件的締約國進行磋商，若總干事與締約國對決定意見一致，總干事則應(yīng)征求突發(fā)事件委員會的意見，該委員會由國際專家組成，就“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”情況向總干事提供技術(shù)建議。根據(jù)《國際衛(wèi)生條例》（2005）第12 條，總干事可以決定是否宣布存在突發(fā)公共衛(wèi)生事件。該條只是規(guī)定了WHO 總干事在宣布突發(fā)公共衛(wèi)生事件上應(yīng)考慮的因素，而沒有規(guī)定具體的衡量指標，即疾病發(fā)生和傳播到達何種程度就必須宣布突發(fā)公共衛(wèi)生事件的存在，所以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的宣布也體現(xiàn)了總干事在領(lǐng)導(dǎo)世界衛(wèi)生組織防控疾病的國際傳播方面的領(lǐng)導(dǎo)力?！?〕參見邊永民：《國際法視域下的新冠肺炎疫情應(yīng)對》，載《法學(xué)雜志》2020 年第4 期，第13 頁。

（二）國際貿(mào)易與公共衛(wèi)生的沖突與交集

也許公共衛(wèi)生專業(yè)人員和衛(wèi)生部門很少參與國際貿(mào)易談判或國際貿(mào)易爭端，且很少在國際貿(mào)易規(guī)則中受到關(guān)注，這主要是因為歷史上的貿(mào)易自由化一直側(cè)重于貨物和服務(wù)的流動。但由于科學(xué)技術(shù)的進步和服務(wù)貿(mào)易形式的多樣化，這種情況已經(jīng)發(fā)生極大的改變?；诨ヂ?lián)網(wǎng)的電子傳輸使醫(yī)學(xué)技術(shù)彌合了地理空間的重重障礙，更加便利的跨境旅行和更少的邊境限制令患者和衛(wèi)生專業(yè)人員的臨時跨境流動成為可能，而跨國公司的崛起使得醫(yī)療機構(gòu)的所有權(quán)和管理方式都更加靈活與順暢。

從決策的角度看，無論是對內(nèi)治理，抑或是對外交往，國際貿(mào)易和公共衛(wèi)生在很長的一段時間內(nèi)始終是作為單獨的政策領(lǐng)域運作的。但是，正如上文所述，伴隨著決策因素越發(fā)體系化與綜合化，這兩個政策部門之間的聯(lián)系日益密切，而由于貿(mào)易自由化不斷深化所引起的一系列改變深刻影響了衛(wèi)生決策者的判斷。其中一個顯著特征是，“變化中的國際貿(mào)易格局超過了各國政府，特別是衛(wèi)生部門決策者有效調(diào)整和管理這些格局的能力”?！?〕David Price, Allyson M. Pollock & Jean Shaoul, “How the World Trade Organisation is Shaping Domestic Policies in Health Care”, 354 The Lancet 1889 （1999）.而國際貿(mào)易和公共衛(wèi)生官員之間的信息渠道和專業(yè)差異，極有可能導(dǎo)致情況的進一步復(fù)雜化，從而使如何評估與貿(mào)易自由化相關(guān)的潛在益處和風(fēng)險變得更加不確定。當國家對外貿(mào)易部門做出貿(mào)易承諾時，他們通常是在與衛(wèi)生部門隔離的情況下進行的。因此，國際貿(mào)易和公共衛(wèi)生雖然產(chǎn)生了聯(lián)系，但卻存在各自信息的差異化和不對稱等問題。

從國際規(guī)則角度看，大量雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定以及各種國際組織的誕生與發(fā)展也都對全球公共衛(wèi)生產(chǎn)生了影響。自由貿(mào)易協(xié)定的興盛是當今國際貿(mào)易政策的一個顯著特征。在過去數(shù)十年中，現(xiàn)有的自由貿(mào)易協(xié)定正在發(fā)揮積極作用，新的自由貿(mào)易協(xié)定也正在緊鑼密鼓的談判之中。這些協(xié)定中大多都有關(guān)于服務(wù)、衛(wèi)生健康、知識產(chǎn)權(quán)保護、投資和臨時勞工流動的條款，而這些條款都會對公共衛(wèi)生從不同的維度產(chǎn)生影響。例如，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）旨在使包括衛(wèi)生服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易自由化。同樣，1994 年的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS）規(guī)定了對藥品的專利保護，這有可能提供更大的誘因來發(fā)明新藥，但也可能會提高這些新藥的價格，從而減少藥品的可及性，特別是對于不發(fā)達地區(qū)。而在已經(jīng)持續(xù)數(shù)年的“國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定”（TISA）談判中，有談判成員針對醫(yī)療衛(wèi)生及其合作提交了提案，主張“添加一個醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)附件，可以極大方便病患在出國旅游期間接受醫(yī)療服務(wù)”，〔8〕TISA, “Another Leaked Document Reveals Secret Talks to Promote Health ‘Tourism’, Privatisation and to Raise Health Costs”,https://www.world-psi.org/en/tisa-another-leaked-document-reveals-secret-talks-promote-health-tourism-privatisation-and-raise, accessed March 1, 2021.但也有反對意見稱“這個提案把醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為一種市場化的商品。忽視公眾健康的因素而去開展衛(wèi)生服務(wù)，將會加劇社會不平等的惡化”?！?〕PSI, “Inequality Will Rise if Profit Enters the System Through TISA”, https://nupge.ca/content/leaked-document-reveals-tisasecret-talks-promote-health-%E2%80%9Ctourism%E2%80%9D-and-privatization, accessed March 1, 2021.由此可見，這種爭論本身就反映出貿(mào)易協(xié)定和相關(guān)國際組織對公共衛(wèi)生產(chǎn)生的影響越來越明顯，所引發(fā)的爭議也越來越多。

總之，國際貿(mào)易和公共衛(wèi)生二者之間的鏈接已經(jīng)非常緊密。更重要的是，在決策層面和國際規(guī)則層面，二者之間的目標在很大程度上具有一致性。從發(fā)展的角度看，國際貿(mào)易規(guī)則和公共衛(wèi)生之間的聯(lián)系應(yīng)得到比迄今更多的重視。

二、全球大流行背景下國際貿(mào)易規(guī)則的義務(wù)與例外

在全球大流行的背景下，對某些關(guān)鍵醫(yī)療用品，世界上幾乎每個國家的需求都急劇增加。與此同時，這些國家又都依賴國際貿(mào)易和全球價值鏈來生產(chǎn)、采購、運輸這些產(chǎn)品。國際運輸中，特別是與貨物和人員相關(guān)的航空貨運業(yè)務(wù)持續(xù)中斷，成為了擺在各個國家面前的前所未有的挑戰(zhàn)。而一些國家為減輕物資的嚴重短缺實行的出口禁令和限制使情況更加惡化。因此，對于在全球大流行背景下的出口限制措施進行討論便十分有必要。

（一）WTO 規(guī)則下關(guān)于出口限制的義務(wù)

1. 不得設(shè)立出口禁令和限制

《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第11 條標題為“普遍取消數(shù)量限制”，其中第1 款規(guī)定“任何締約國……不得設(shè)立或維持配額、進出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入，或向其他締約國領(lǐng)土輸出或銷售出口產(chǎn)品”。一般情況下，“其他措施”被理解為征收出口稅。在WTO 的案例中，原告若證明對方被質(zhì)疑的措施應(yīng)滿足兩個條件：第一，該措施屬于“配額、出口許可證或其他措施”所規(guī)定的范圍；第二，該措施構(gòu)成對任何產(chǎn)品出口或銷售的禁止或限制作用。〔10〕Argentina- Import Measures, WT/DS438,Appellate Body Report, paras. 5.216-5.218 （2015）.

而在全球大流行中，為應(yīng)對疫情，各國所實施的大多數(shù)出口限制基本均符合第一個條件，因為該條的文本措辭廣泛，不僅包括配額、出口許可證，還包括“其他措施”。然而，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》只對出口數(shù)量進行禁止性的限制，而并不禁止或限制設(shè)置出口關(guān)稅，除非某個WTO 成員在其關(guān)稅表或加入議定書中作出了有關(guān)承諾。不過，截止目前，各成員只實施了數(shù)量上的出口限制，而沒有征收出口關(guān)稅。

第二個條件，要求該措施對產(chǎn)品出口有“禁止或限制作用”。而且，這種限制作用無須“通過量化分析來證明該措施的影響”?！?1〕China- Raw Materials, WT/DS394,Appellate Body Report,para. 320（2012）.相反，這種限制效果“可以通過在相關(guān)環(huán)境中考慮的度量的設(shè)計、體系結(jié)構(gòu)和顯示結(jié)構(gòu)來展示”?！?2〕Argentina-Import Measures, WT/DS438, Appellate Body Report, para. 5.217 （2015）.因此，自動進出口許可證管理制度是有可能符合關(guān)貿(mào)總協(xié)定第11 條規(guī)定的?！?3〕India-Quantitative Restrictions, WT/DS90, Panel Report, para. 5.130 （2001） and China-Raw Materials, WT/DS394,Panel Report,para. 7.957 （2010）.而為了評估某項措施的“設(shè)計、體系架構(gòu)和顯示結(jié)構(gòu)”是否具限制作用，需要審查該措施的成本和負擔(dān)、進出口過程中產(chǎn)生的不確定性以及涵蓋范圍的任意性這三項要素。實踐中，WTO 專家小組認為哥倫比亞所采取的措施，〔14〕哥倫比亞認為該措施是為了打擊虛開某些進口商品發(fā)票的海關(guān)欺詐和洗錢行為。即要求服裝和鞋類的進口商在放行進口貨物之前必須交納保證金，以防在這些貨物在估價方面發(fā)生爭執(zhí)，并不具備第11條所要求的“限制作用”，因此不違反第11條?！?5〕Colombia-Textiles, WT/DS461, Panel Report,para. 7.192 and paras.7.237-8 （2015）.

2. “嚴重短缺”的特殊情況

《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第11 條第2 款（a）項明確規(guī)定，第1 款的禁止出口數(shù)量限制不適用于“為防止或緩解輸出締約國的糧食或其他基本產(chǎn)品的嚴重缺乏而臨時實施的禁止出口或限制出口”。而且第2 款（a）項被明確為“并不首先適用的一般規(guī)則”，并不是“例外”?！?6〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 334 （2012）.因此，如果出口限制是（i）“暫時適用”，且（ii）防止或緩解（iii）食品或其他“基本產(chǎn)品”的“嚴重短缺”，則屬于一般禁止的范圍之外。因此，由于第2 款（a）項是一項特殊情況，所以原告應(yīng)證明，盡管對方某項出口限制措施符合了第2 款（a）項的規(guī)定，但該措施也被包括在第11 條第1 款的一般禁止范圍之內(nèi)?！?7〕WTO Secretariat, Information Note, Export Prohibitions and Restrictions, April 23, 2020, p.12.

迄今為止，只有一處爭端涉及該項規(guī)定，即中國原材料出口限制措施案。首先，上訴機構(gòu)認為中國為解決用于鋼鐵生產(chǎn)的鋁土礦等原材料“短缺”而實施的出口限制，不符合第11 條第2 款（a）項的條件。實施了十年以上的限制不屬于“在有限的時間內(nèi)”，“在過渡期間”或“為了滿足暫時的需要”也不屬于第2 款（a）項的“暫時適用”?！?8〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 323 and para. 344 （2012）.其次，上訴機構(gòu)將“基本產(chǎn)品”解釋為“絕對不可缺少或必要的”產(chǎn)品。〔19〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report,para. 326（2012）.而判斷某一種產(chǎn)品是否對中國“絕對不可缺少或必要”不應(yīng)由中國獨自做出決定，而是“應(yīng)該考慮該成員在實施限制時面臨的特殊情況”?！?0〕China-Raw Materials, WT/DS394, Panel Reports, para. 7.276 （2010）.最后，上訴機構(gòu)認為“嚴重短缺”是指“數(shù)量上的嚴重短缺足以對重要局勢構(gòu)成決定性影響，或達到一個至關(guān)重要的或決定性的階段，或一個轉(zhuǎn)折點”。〔21〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 324 （2012）.而本案涉及的耐火級鋁土礦的剩余儲量使用年限為16 年（對此，相關(guān)方提出異議，稱實際使用年限為91 年），所以專家小組不同意中國面臨“嚴重短缺”的說法?！?2〕China-Raw Materials, WT/DS394, Panel Reports, paras. 7.351-2 （2010）.

3. 非歧視和其他義務(wù)

《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第1 條規(guī)定，“與出口有關(guān)的一切規(guī)則和手續(xù)”應(yīng)在最惠國的基礎(chǔ)上實施。第13條規(guī)定，除非對所有第三國的相同產(chǎn)品的輸入或?qū)ο嗤a(chǎn)品向所有第三國的輸出同樣予以禁止或限制以外，任何締約國不得限制或禁止另一締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入，也不得禁止或限制產(chǎn)品向另一締約國領(lǐng)土輸出。第13 條第2 款規(guī)定了主要的原則，即在實施出口限制時，世貿(mào)組織成員“應(yīng)以貿(mào)易分配為目標，盡可能接近各成員在沒有這些限制的情況下可能期望獲得的份額”。第13 條第2 款至第4款是關(guān)于進口限制的具體規(guī)定。第13 條第5 款規(guī)定，這些規(guī)定也適用于出口限制。

此外，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10 條要求迅速公布一般適用的出口限制，使各國政府和貿(mào)易商能夠了解這些限制。世貿(mào)組織成員還必須“以統(tǒng)一、公正和合理的方式管理普遍適用的出口限制”。世貿(mào)組織成員還被要求通知世貿(mào)組織他們制定的定量出口限制。此外，《世界貿(mào)易組織貿(mào)易便利化協(xié)定》規(guī)定了關(guān)于出口限制的出版、信息和通知義務(wù)。

（二）WTO 規(guī)則下關(guān)于出口限制的例外

1. 保護健康的必要例外措施

《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20 條具體規(guī)定了可以免除成員義務(wù)的10 種一般例外措施，其中（b）項例外允許采取“為保障人類和動植物的生命或健康所必要的措施”。所以，在此次疫情中實施出口限制措施的世貿(mào)組織成員應(yīng)證明，這種限制（或其中的任何歧視性因素）是保障健康的“必要”措施。然而，在對“必要”的涵義進行解釋時，需要考慮所追求的健康目標的重要性、該措施對健康目標所作的貢獻，以及該措施的貿(mào)易限制?？梢钥闯?，該解釋相當寬泛。專家小組認為，“一個締約方可以被合理地期待使用其他替代措施，而且該替代措施不違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定的其他規(guī)定時，如果該締約方采用了違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定的措施，則不認為這是必要的措施。同樣，如果締約方在合理情況下，沒有符合關(guān)貿(mào)總協(xié)定其他規(guī)定的措施可以采取，也應(yīng)該采用違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定程度最低的措施”?！?3〕Thailand-Cigarettes, WT/DS371, Panel Reports,paras. 74-75 （2010）.

實踐中，只有找出一種“相對不具備貿(mào)易限制性”的措施，并且對健康目標做出貢獻時，這種措施才有可能被專家小組認為是符合第20 條的例外范圍。例如在泰國香煙案中，泰國認為對香煙的進口限制是正當?shù)?，因為其目的是保護公眾健康免受吸煙危害，減少泰國香煙的消費。專家小組承認吸煙對人類健康產(chǎn)生危害，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》明確允許締約方將人類健康置于優(yōu)先于貿(mào)易自由化的地位，因此減少香煙消費的措施是第20 條第2 款例外的范圍?！?4〕Thailand-Cigarettes, WT/DS371, Panel Reports, para. 73（2010）.

由此可見，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》要求成員方盡量采取符合關(guān)貿(mào)總協(xié)定的合法措施，或者采取違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定程度最小的措施，來保障人類和動植物的生命或健康。只有當此類不違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定或最小程度違反的措施都不存在時，才允許使用數(shù)量限制等嚴重違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定義務(wù)的措施。這個解釋構(gòu)成判斷是否構(gòu)成必要性的重要依據(jù)，并且被專家小組和上訴機構(gòu)在以后的案例中多次引用。

2. 為解決供應(yīng)短缺的例外措施

《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20 條（j）項規(guī)定允許采取“對于一般或局部短缺的產(chǎn)品的獲取或分銷至關(guān)重要”的措施，但該措施需要滿足一個原則，即所有締約方都有權(quán)在此類產(chǎn)品的國際供應(yīng)中享有公平的份額。而一旦產(chǎn)生這些條件的環(huán)境不復(fù)存在，則應(yīng)終止與該協(xié)議其他條款相抵觸的任何此類措施。

因此，第20 條（j）項允許當“本地”和“一般”供應(yīng)短缺時，締約國采取出口限制以外的措施。關(guān)于產(chǎn)品“一般或局部短缺”的要求，上訴機構(gòu)指出，該規(guī)定“不包括”“關(guān)鍵”或進一步形容供不應(yīng)求的形容詞。〔25〕China-Raw Materials, WT/DS394, Appellate Body Report, para. 325 （2012）.因此，相對其他條款而言，（j）項范圍內(nèi)的短缺種類更為廣義。上訴機構(gòu)還認為，在特定地理區(qū)域或市場內(nèi)，產(chǎn)品的“短缺”必須參照國內(nèi)和國外的供應(yīng)情況來確定。例如，在印度太陽能爭議措施案中，上訴機構(gòu)否認印度提出的因為印度國內(nèi)缺乏足夠的制造能力來生產(chǎn)太陽能電池，所以可以依據(jù)“供應(yīng)短缺”來證明印度對當?shù)靥柲茈姵禺a(chǎn)業(yè)支持的正當性。因為，決定是否存在“供應(yīng)短缺”的相關(guān)因素包括“產(chǎn)品的國際供應(yīng)穩(wěn)定和可獲得性”以及“本地或跨國供應(yīng)鏈的可靠性”的程度?！?6〕India-Solar Cells, WT/DS456, Appellate Body Report, paras. 5.62-63 （2016）.因此，在全球大流行背景下，世貿(mào)組織成員不僅必須考慮國內(nèi)生產(chǎn)和供應(yīng)呼吸機，而且還應(yīng)考慮到可以期望能夠從其他國家進口的呼吸機，否則采取的出口限制措施不能落在（j）項下。只有當呼吸機在“本地供應(yīng)短缺”時，而且同時在國際供不應(yīng)求的情況下，世貿(mào)組織成員為了將呼吸機分配到最需要的地方，可以采取出口限制措施，并且該措施是具有正當性的。

3. 基于國家安全的例外措施

《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第21 條規(guī)定了安全例外，允許成員在戰(zhàn)爭、外交關(guān)系惡化等緊急情況下，為保護國家安全利益采取必要的行動，可以采取貿(mào)易限制措施，如限制對特定成員的進出口產(chǎn)品、貿(mào)易禁運、限制其他成員的進出口，以及解除與其他成員的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。一些世貿(mào)組織成員（包括美國）認為，鑒于明確的條款，即“采取任何必要的行動”，因此，應(yīng)由世貿(mào)組織成員自行決定第21 條的內(nèi)容，而專家小組和上訴機構(gòu)無權(quán)質(zhì)疑對第21 條的任何正式援引?！?7〕Russia-Traffic in Transit, WT/DS512, Panel Report, para. 132 （2019）.例如在應(yīng)對全球大流行背景下的出口限制，個別世貿(mào)組織成員有可能認為這是威脅其在“國際關(guān)系緊急狀態(tài)”時采取的保障“基本安全利益”措施。不過，迄今為止，世貿(mào)組織成員并沒有根據(jù)“基于國家安全的例外”采取相關(guān)的出口限制。

三、促進國際貿(mào)易有利于全球公共衛(wèi)生治理

WTO 規(guī)則為代表的諸多貿(mào)易條約一般都禁止出口數(shù)量限制，但也規(guī)定了一系列例外情況，明確允許各國在大流行時期限制出口。因此，在全球大流行這樣的緊急情況下，國際貿(mào)易協(xié)定的約束力受到克減具有一定正當性。然而，如果因為疫情暴發(fā)，就主張利用各種例外條款，打破現(xiàn)有的國際貿(mào)易規(guī)則，將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到本土或者離本土更近的地方——理由是依賴進口是危險的——本文認為事實正好相反。的確，政府和企業(yè)有責(zé)任確保國際貿(mào)易的各個環(huán)節(jié)應(yīng)存在于更好的貿(mào)易環(huán)境和社會可持續(xù)性之中，但是，建議各國從根本上減少對進口的依賴，濫用貿(mào)易規(guī)則中的例外條款，并以此為據(jù)走上去全球化甚至“去中國化”的道路，是不可取的。

（一）國際貿(mào)易的興盛推動公共衛(wèi)生服務(wù)水平

國際貿(mào)易的公開化與合理分工對公共衛(wèi)生治理非常重要。應(yīng)對當前的全球性大流行需要全球市場的集體努力，全世界人民的長期公共衛(wèi)生前景也需要一個全球市場。在國際貿(mào)易中，提供公共衛(wèi)生服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍不僅是局限在狹義的制藥行業(yè)，而是更為廣闊的醫(yī)療用品行業(yè)，從低技術(shù)的各種肥皂、手套、口罩、消毒劑、額溫槍，到更專業(yè)的手術(shù)器械、呼吸器、X 光機，以至到最先進的體外膜肺氧合（ECMO）設(shè)備等。而隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字醫(yī)療等服務(wù)的范圍日益擴張，數(shù)字醫(yī)療使診斷和監(jiān)測工作得以外包，以及與健康相關(guān)的旅游業(yè)得到蓬勃發(fā)展，而后者正日益為全球公共衛(wèi)生作出重要貢獻。事實上，醫(yī)療用品和制藥行業(yè)的跨國公司遍布整個國際貿(mào)易過程，從研發(fā)、零部件制造、最終產(chǎn)品的組裝和分銷，到市場營銷、銷售和維護，涵蓋了各類具有不同比較優(yōu)勢的國家。

反對國際貿(mào)易在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的作用，實際上支持了一種效率低下、從而導(dǎo)致成本上升的觀點。如果將公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國際貿(mào)易切斷，無論是醫(yī)護人員還是病人，都將通過更昂貴的醫(yī)療衛(wèi)生費用或更高的稅收來付出代價。國際貿(mào)易對公共衛(wèi)生的一個重大貢獻是，如果沒有國際貿(mào)易，一些至關(guān)重要的藥物和醫(yī)療技術(shù)就根本不可能存在。因為這些醫(yī)療產(chǎn)品需要大量的研發(fā)投資，如果投資的公司不能輸出結(jié)果，這些投資將不會盈利。而國際貿(mào)易機會的減少反過來又會導(dǎo)致創(chuàng)新的稀釋，并導(dǎo)致在世界范圍內(nèi)降低衛(wèi)生相關(guān)產(chǎn)品的可及性。

（二）醫(yī)藥行業(yè)的保護主義無益于提升公共衛(wèi)生服務(wù)水平

為了確保藥品和醫(yī)療用品供應(yīng)的安全和經(jīng)濟有效，摒棄保護主義至關(guān)重要。當然，國際貿(mào)易應(yīng)當受到監(jiān)管，即通過大量的國際貿(mào)易規(guī)則和完善的貿(mào)易程序來確保產(chǎn)品供應(yīng)的有效性。必須承認，煩瑣的規(guī)則和復(fù)雜的程序會提高國際貿(mào)易的成本，并且在很大程度上這些費用直接或間接地轉(zhuǎn)移到了納稅人和醫(yī)療產(chǎn)品的使用者身上。但是，很少有人質(zhì)疑這些費用的必要性。除了必要的非關(guān)稅措施外，還有一些不必要的措施，如進口禁令、許可證要求，“購買國貨”的要求。這些措施保護的是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，而不是患者。除了進口壁壘外，許多歐洲國家甚至在歐盟單一市場內(nèi)，也對防護裝備和醫(yī)療用品實行出口壁壘或出口禁令。〔28〕Cen & Cenelec, “Make European Standards Available to Help Prevent the Covid-19 Contagion”, https://www.cencenelec.eu/News/Press_Releases/Pages/PR-2020-003.aspx, accessed April 10, 2020.從目前全球性大流行的發(fā)展情況來看，任何將病毒控制在單一國家內(nèi)部的努力都是徒勞的，而出口禁令和貿(mào)易壁壘忽視了全球貿(mào)易鏈。通過貿(mào)易手段限制其他國家的投入反而制造了生產(chǎn)瓶頸。即使是臨時的出口禁令也有可能產(chǎn)生不信任，損害來之不易的貿(mào)易關(guān)系，造成保護主義螺旋式上升，導(dǎo)致出口禁令進一步升級。這類措施有可能在疫情暴發(fā)時加大獲取重要物資的難度，尤其使發(fā)展中國家和不發(fā)達國家面臨更多風(fēng)險。

保證抗擊疫情藥品和醫(yī)療用品的國際貿(mào)易可以幫助挽救生命，而取消這些產(chǎn)品的關(guān)稅則是一個特別重要的方式，由于世貿(mào)組織沒有足夠的時間進行新一輪關(guān)稅談判，各國應(yīng)采取單邊行動取消對健康相關(guān)產(chǎn)品的進口關(guān)稅。可以迅速執(zhí)行的措施包括加快行政程序，為基本醫(yī)療產(chǎn)品的生產(chǎn)和進口提供便利。事實上，各國實踐也是如此，自從全球性大流行以來，已有77 個國家降低了藥品和醫(yī)療用品的進口壁壘。其中，中國是第一批降低醫(yī)療用品進口關(guān)稅的國家之一；歐盟已經(jīng)免除了從非歐盟國家進口的醫(yī)療和防護設(shè)備的關(guān)稅和增值稅；伊朗取消了用于生產(chǎn)消毒劑和消毒劑的乙醇進口禁令；阿根廷簡化了某些關(guān)鍵衛(wèi)生用品的進口清關(guān)程序；歐洲標準化組織也同意為醫(yī)療器械和產(chǎn)品免費提供一系列的歐洲標準。這一切都是為了促進重要的公共衛(wèi)生產(chǎn)品迅速和順利地進入市場。

（三）審慎采取出口限制措施

在全球大流行時期，由于貿(mào)易限制而造成的價格上漲和短缺限制了患者獲得醫(yī)療用品、藥品和消毒用品的機會，甚至在某些情況下還可能剝奪患者獲得這些用品的機會。這不僅是可負擔(dān)性和可獲得性的問題，對這些產(chǎn)品的貿(mào)易限制還對政府應(yīng)對冠狀病毒的一致性提出了質(zhì)疑。正如世界衛(wèi)生組織所稱，政府應(yīng)對這一危機的措施的有效性——如將醫(yī)療人員緊急送往受影響地區(qū)——受到防護設(shè)備、藥品、消毒劑等短缺的影響。〔29〕World Health Organization,“WhoTool for Behavioural Insights on COVID-19”, http://www.euro.who.int/en/health-topics/health-emergencies/coronavirus-covid-19/novel-coronavirus-2019-ncov-technical-guidance/whotool-for-behavioural-insights-on-covid-19, accessed April 3, 2020.

事實上，濫用出口限制可能會給實施限制的政府帶來不利影響。首先，出口限制措施的目的往往是增加對當?shù)毓残l(wèi)生的供應(yīng)，但是無論在限制出口方面有何種暫時性的好處，未來出口銷售的損失也終將由當?shù)氐墓境袚?dān)。這也就是說，在出口禁令存在的情況下，政府為了說服國內(nèi)企業(yè)擴大生產(chǎn)而不得不動用的財政激勵措施必須更大。出口限制措施僅是應(yīng)對當下公共衛(wèi)生危機的權(quán)宜之計，但是，其實際上卻為未來增加了公共財政負擔(dān)。其次，出口禁令會危及本國與其他國家政府的合作。貿(mào)易國之間的信任被侵蝕將不僅局限于醫(yī)療用品和衛(wèi)生事務(wù)上的合作，它將蔓延到其他領(lǐng)域，包括來之不易的國際貿(mào)易政策，并對未來的貿(mào)易規(guī)則談判造成不穩(wěn)定的影響。更糟糕的是，當貿(mào)易限制政策被黨派利益或商業(yè)利益所裹挾時，出口限制措施極大程度上煽動了保護主義本能，淪為獻給政治人士的政治禮物，并且在短期內(nèi)加重現(xiàn)有的公共衛(wèi)生危機，而在中長期內(nèi)降低本國在國際貿(mào)易中的被信任度?！?0〕如原白宮國家貿(mào)易委員會主任、美國特朗普總統(tǒng)的首席中國政策顧問彼得·納瓦羅（Peter Navarro）聲稱的中國在全世界范圍內(nèi)“囤積個人防護裝備”，并且“以此牟取暴利”等言論，來源：https://www.foxnews.com/media/peter-navarro，2020 年5 月9 日訪問。

因此，出口限制措施在短期內(nèi)有助于應(yīng)對緊急情況，但并不是長久之計。一個關(guān)于出口限制措施的更合適的定位應(yīng)該將其視為一連串公共政策方案中的一部分，以便此類出口措施能夠為國際貿(mào)易的最終目標做出積極貢獻。

四、結(jié)論

未來的貿(mào)易規(guī)則應(yīng)該考慮至少以下幾點因素。

第一，全球化是人類歷史發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。疫情后各國首先要解決的經(jīng)濟復(fù)蘇問題也只能通過進一步加強貿(mào)易全球化來解決，國際分工的依存關(guān)系已經(jīng)讓人們再無法回到閉關(guān)鎖國、自給自足的時代。雖然面臨諸如經(jīng)濟問題政治化、超級大國濫用優(yōu)勢地位、國際組織效率低下等問題，但要解決這些問題，需要把全球化理念提升到一個新的高度，人類命運共同體恰恰是實現(xiàn)這一高度的有效路徑。正如習(xí)近平總書記所言，“新冠肺炎疫情的發(fā)生再次表明，人類是一個休戚與共的命運共同體……國際社會必須樹立人類命運共同體意識”?！?1〕習(xí)近平：《團結(jié)合作是國際社會戰(zhàn)勝疫情最有力武器》，載《求是》2020 年第8 期。

第二，貿(mào)易全球化為應(yīng)對疫情全球大流行帶來了便利。除了單方面降低關(guān)稅和取消不必要的藥品和醫(yī)療用品非關(guān)稅措施之外，各國政府還可以單獨或聯(lián)合采取其他措施，以促進這些產(chǎn)品的貿(mào)易。從短期來看，貿(mào)易全球化保證了國際供應(yīng)鏈的連續(xù)性，加快了關(guān)鍵貨物的運輸，確保具有關(guān)鍵能力的醫(yī)療人員和技術(shù)專家在需要時能夠安全跨境。從中長期來看，貿(mào)易全球化加強了國際協(xié)調(diào)與合作，盡可能多的國家之間達成多邊協(xié)議，使現(xiàn)有的單邊的、臨時的、開放藥品和醫(yī)療用品貿(mào)易的措施永久化，以應(yīng)對未來的流行病或其他災(zāi)難性局勢。

第三，保護主義不僅傷害了境外的新冠肺炎受害者，降低了全球公共衛(wèi)生干預(yù)措施的有效性，而且對國內(nèi)抗擊疫情的努力幾乎毫無幫助。而在具體規(guī)則層面，應(yīng)圍繞降低關(guān)稅壁壘、減少出口限制、在防疫前提下確保運輸與物流順暢等有助于解決公共衛(wèi)生危機的規(guī)則展開。如歐洲委員會于2020年3 月23 日實施了所謂的“綠色通道”，以使基本產(chǎn)品能夠自由流通，車輛在歐洲內(nèi)部穿過這些“綠色通道”過境點，包括任何檢查和健康檢查，不應(yīng)超過15 分鐘?！?2〕See European Commission,“ Communication from the Commission on the Implementation of the Green Lanes Under the Guidelines for Border Management Measures to Protect Health and Ensure the Availability of Goods and Essential Services”,https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/legislation/2020-03-23-communication-green-lanes_en.pdf, accessed April 4, 2020.這表明務(wù)實的貿(mào)易規(guī)則能夠在應(yīng)對新冠肺炎和經(jīng)濟挑戰(zhàn)中發(fā)揮更大的作用。而在全球范圍內(nèi)展開針對貿(mào)易規(guī)則的行動，應(yīng)以WTO作為討論平臺，降低對藥品、個人防護設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備和其他與健康有關(guān)的產(chǎn)品的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。此外，還應(yīng)利用GATT 規(guī)則加速醫(yī)療服務(wù)貿(mào)易改革和電子衛(wèi)生服務(wù)貿(mào)易便利化。如歐盟已經(jīng)對防疫相關(guān)產(chǎn)品征收低關(guān)稅，并允許歐盟成員國全面暫停對醫(yī)療產(chǎn)品的進口關(guān)稅和增值稅；德國也宣布將逐步縮減如口罩、個人防護裝備和藥品出口限制。歐盟貿(mào)易專員菲爾·霍根（Phil Hogan）在與歐洲議會INTA 委員會的討論中也強調(diào)，目前這些限制性措施只能是暫時的?！?3〕See European Parliament, “INTA Committee Meeting”, https://multimedia.europarl.europa.eu/en/inta-committeemeeting_20200421-1400-COMMITTEE-INTA_vd, accessed April 4, 2020.

而中國作為國際貿(mào)易大國和衛(wèi)生大國，在深度參與國際貿(mào)易的同時，應(yīng)以人類命運共同體理念為出發(fā)點，加強在與貿(mào)易相關(guān)的全球公共衛(wèi)生治理方面的研究與論述。特別是在全球貿(mào)易規(guī)則面臨重構(gòu)的狀況下，妥善挖掘國際貿(mào)易規(guī)則與全球公共衛(wèi)生治理核心爭議和根本分歧，結(jié)合衛(wèi)生事業(yè)的特點，通過制度設(shè)計尋求國家利益和人類利益的同質(zhì)對接點，努力解決全球公共衛(wèi)生治理的逆全球化問題，確保各國參與的積極性和在更廣范圍公平分享惠益。而在未來的貿(mào)易規(guī)則談判中，應(yīng)該研判其中涉及公共衛(wèi)生的爭議焦點和阻滯緣由，為中國把握主動權(quán)和話語權(quán)創(chuàng)造針對性建議，給全球公共衛(wèi)生治理帶來非西方視角的模式與邏輯。