政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估綜述：理論、指標(biāo)與方法

王媛媛

(廣東金融學(xué)院 保險學(xué)院，廣東 廣州 510521)

隨著老年人絕對數(shù)量的增長、高齡老人比例的增加以及生活水平的提高，完全由政府提供的、單一的養(yǎng)老服務(wù)模式早已無法滿足老齡化的需求。而新型產(chǎn)業(yè)的早期發(fā)展經(jīng)驗顯示，政府購買比直接提供研究和發(fā)展資助更為重要[1]。因此，政府購買養(yǎng)老服務(wù)成為解決“養(yǎng)老難”問題的新思路和新舉措。截至目前，政府購買養(yǎng)老服務(wù)已踐行數(shù)年，而績效評估是改善公共服務(wù)的一種有效手段[2]，因此，對政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估的理論依據(jù)、評估指標(biāo)和方法進(jìn)行文獻(xiàn)梳理，并在此基礎(chǔ)上提出未來應(yīng)進(jìn)一步研究的問題，對實踐中政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估具有較好的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、政府購買養(yǎng)老服務(wù)為何要進(jìn)行績效評估

(一)新公共管理理論推動政府職能由服務(wù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向服務(wù)監(jiān)管

政府購買公共服務(wù)源于新公共管理理論的出現(xiàn)和推動。新公共管理理論的代表人物奧斯本和蓋布勒認(rèn)為“政府的職能是掌舵而不是劃槳”，并主張據(jù)此“重塑政府”[3]。Greer強調(diào)應(yīng)將公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)相分離，政府應(yīng)從重政策轉(zhuǎn)向重管理和重績效評估[4]。而政府對外包服務(wù)的管理應(yīng)有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評估[5]，因為服務(wù)的承接者——私營部門追求的是利潤最大化，在缺乏與“利潤”相等的衡量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，公共服務(wù)提供的內(nèi)在的“多維度”意味著其適當(dāng)性、產(chǎn)出、質(zhì)量和影響的衡量是復(fù)雜的，必須制定績效衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)來衡量服務(wù)外包的損益[6]。

(二)政府和服務(wù)承接者之間的委托代理關(guān)系要求對服務(wù)購買進(jìn)行績效評估

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府作為委托方和服務(wù)承接方之間形成了典型的委托代理關(guān)系。委托代理理論指出，由于委托人和代理人追求的目標(biāo)不一致，在信息不對稱的情況下，雙方在利益上必然存在沖突，倘若缺少有效的制度約束，最終代理人的行為極有可能會損害委托人的利益。因此，為了降低代理成本，政府必須設(shè)計適當(dāng)?shù)募顧C制，誘導(dǎo)服務(wù)承接者與其目標(biāo)保持一致，達(dá)到“激勵相容”。而績效管理和績效評估則是促使個人利益和共同利益相容的重要途徑[7]。

(三)績效評估是檢驗私有化和服務(wù)外包成效的重要途徑

由于在產(chǎn)出和效果方面缺乏有效和系統(tǒng)的知識，政府購買公共服務(wù)是否能節(jié)約成本和提高績效，在很大程度上是未知的[8]。其一，大多數(shù)情況下，服務(wù)承接者不可能將客戶的利益置于自身的政治和組織的沖突及生存需要之上，因此，只有在極少數(shù)情況下，私有化才能更好地為客戶提供服務(wù)[9]。其二，若服務(wù)購買過程中缺乏有效競爭，也不一定能提高服務(wù)生產(chǎn)的效率和質(zhì)量[10]。其三，由于機會主義和非法行為的存在，即使是在完全競爭狀態(tài)下，也可能會出現(xiàn)政府購買服務(wù)的成本比自己提供成本更高的情況。因此，政府購買服務(wù)必須要衡量績效水平[11]。

二、績效評估的主體和客體：誰來評估和評估誰

20世紀(jì)90年代之前，政府績效評估采取的是單向反饋模式，主要由公共部門和專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行評估。隨著“服務(wù)型”政府理念的普及，績效評估逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)對象為中心”，評估主體也開始由政府部門擴(kuò)展到社會公眾[12]。2013年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中就明確提出建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務(wù)項目的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評價。

在具體的評估實踐中，根據(jù)評估主體的不同，政府購買服務(wù)的績效評估主要有政府部門直接評估模式、第三方評估模式和綜合性評估模式，詳見表1。

此外，在政府購買服務(wù)的不同環(huán)節(jié)，其評估主體也會有所不同[13]，詳見圖1。例如，包國憲和劉紅芹在對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行績效評估時，提出效率由服務(wù)供給者或獨立第三方進(jìn)行評價，質(zhì)量則由居家養(yǎng)老服務(wù)的消費者進(jìn)行評價[14]。

表1 依評估主體不同分類的三種績效評估模式

圖1 政府購買養(yǎng)老服務(wù)各階段績效評估的主體

政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估的客體指評估的對象，主要是接受政府部門委托、參與養(yǎng)老服務(wù)供給的企業(yè)機構(gòu)、社會組織等[15]。例如，廣州市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估的對象是服務(wù)時間滿一年的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，包括居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心、居家養(yǎng)老服務(wù)部等。此外，養(yǎng)老服務(wù)中介組織和政府部門也是政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評價的對象[16]。

三、績效評估指標(biāo)的構(gòu)建：評估什么

(一)績效評估指標(biāo)構(gòu)建的理念

從各省市印發(fā)的政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)實施辦法中可以看出，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的資金一般會在各級政府財政預(yù)算支出中統(tǒng)籌安排，民政部門也會在彩票公益金中安排一定數(shù)量的資金用于購買養(yǎng)老服務(wù)?？梢姡徺I養(yǎng)老服務(wù)的績效評估應(yīng)屬于政府財政支出績效評估的范疇。如果從更寬廣的范圍來看，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效歸屬于政府績效的范疇，而政府績效評價指標(biāo)設(shè)計的依據(jù)是政府職能。新公共管理運動以來，政府職能逐漸從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，決策的透明度和公眾參與度不斷增強。因此，在構(gòu)建政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標(biāo)時，可以參照政府績效評估以及政府財政支出績效評估的原則進(jìn)行。

(二)績效評估指標(biāo)構(gòu)建的原則和具體指標(biāo)的設(shè)定

1.績效評估指標(biāo)構(gòu)建的3E和4E原則及其擴(kuò)展

20世紀(jì)80年代，英國財政部將“3E”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為政府績效評估的標(biāo)準(zhǔn)。此后，美國政府會計標(biāo)準(zhǔn)委員會在3E的基礎(chǔ)上將“質(zhì)量”納入評估體系，建立了投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益、生產(chǎn)力等六類評估指標(biāo)[12]。3E原則強調(diào)效率，卻忽視了公平和民主，為克服這一弊端，1997年福林在3E的基礎(chǔ)上增加了“公平性”原則，形成了4E。表2列出一些利用3E和4E原則進(jìn)行政府績效評估的實例。

表2 3E和4E原則在政府績效評估研究中的應(yīng)用實例

在運用3E和4E原則對服務(wù)購買進(jìn)行績效評估時，經(jīng)濟(jì)性評價是指政府購買服務(wù)的成本是否最低；效率性評價是指一定量的財政資金是否購買了盡可能多的服務(wù)；效果性評價是通過公眾滿意度來測量服務(wù)享用者是否滿意；公平性評價則是衡量服務(wù)的提供是否公平。其中，相較于投入和產(chǎn)出的效率，需求方滿意度的評估更為重要[15，16，22]，尤其要關(guān)注客戶是否投訴[23]，同時應(yīng)將公平性原則滲透于各評估指標(biāo)的設(shè)計中[24]。

除了投入和產(chǎn)出維度外，也有一些學(xué)者進(jìn)行了多元化拓展。例如，葉托和胡稅根從六個維度評估了政府購買服務(wù)的績效，并進(jìn)行了重要性排序：成效、品質(zhì)、政治、產(chǎn)出、過程、投入[25]；寧靚和李紀(jì)琛從利益相關(guān)者角度出發(fā)，用利益相關(guān)者滿意、利益相關(guān)者貢獻(xiàn)、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程和組織能力指標(biāo)評價政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效[26]。

2.績效評估中具體指標(biāo)的設(shè)定

目前政府購買機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象主要是“三無”老人，受眾范圍狹窄，對其績效評估的研究較少，現(xiàn)有研究主要集中在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中。

從理論研究來看，學(xué)者們主要從效率和效果兩方面構(gòu)建政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估指標(biāo)。研究發(fā)現(xiàn)，效率每提高1%，政府購買績效提高0.85%；服務(wù)對象滿意度每提高1%，政府購買績效將提升0.87%[27]。表3梳理了現(xiàn)有理論研究中政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估常用的具體指標(biāo)。

表3 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的常用指標(biāo)

就全國范圍內(nèi)政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估的實踐來看，各地區(qū)評估指標(biāo)的選擇各具特色，表4梳理了部分區(qū)域績效評估的具體指標(biāo)。

表4 部分區(qū)域政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的評估指標(biāo)

(三)績效評估指標(biāo)的篩選及賦權(quán)方法

績效評估指標(biāo)篩選的方法主要有德爾菲法、灰色關(guān)聯(lián)度分析法、主成分分析法和因子分析法等。秦利和陳喬偉運用德爾菲法篩選出19個養(yǎng)老機構(gòu)的績效評估指標(biāo)[28]。葉托和胡稅根、李文軍等利用修正型德爾菲法對政府購買服務(wù)的初始評估指標(biāo)進(jìn)行篩選[25，29]；王春婷等運用文獻(xiàn)分析和深度訪談等定性方法從理論上確定政府購買服務(wù)績效評估的指標(biāo)，并利用主成分分析法實證檢驗指標(biāo)的合適性[27]。

經(jīng)過科學(xué)合理地篩選保留恰當(dāng)?shù)脑u估指標(biāo)后，需要對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，常用的賦權(quán)方法有主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法三類，具體的方法則包括層次分析法、模糊綜合評價法、主成分分析法、密切值法、統(tǒng)計平均法、變異系數(shù)法、排序法等。其中，應(yīng)用較為廣泛的是層次分析法。

四、績效評估的方法：如何評估

(一)績效評估的數(shù)據(jù)來源

就績效評估數(shù)據(jù)的來源來看，獲取渠道較為多元化，常見的有政府公開數(shù)據(jù)、現(xiàn)場調(diào)查(包括問卷調(diào)查)、深度訪談等。其中，問卷調(diào)查和深度訪談是數(shù)據(jù)獲取的最常用，也是最重要的方式。

(二)績效評估的具體方法及其在實踐中的應(yīng)用

20世紀(jì)60年代以來，國外政府(主要是OECD國家)對公共支出進(jìn)行績效評估的方法主要有“3E”評估法、平衡計分卡法、標(biāo)桿管理法、360度反饋評估法、行為量表法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)以及層次分析法[13]。近年來，關(guān)鍵績效指標(biāo)法(KPI)、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、逼近理想解排序法(TOPSIS)、棱柱模型法等也逐漸被應(yīng)用于政府購買服務(wù)的績效評估中。在諸多評估方法中，應(yīng)用最為廣泛的是DEA分析法，與其他方法相比，DEA法更適用于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評價[16，30]。魏中龍運用DEA法對北京中關(guān)村街道所轄的4個社區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)效率進(jìn)行了評價[31]。徐倩和常秀麗采用DEA法對青島29家養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)效率的有效性和無效性進(jìn)行檢驗，并從政府資金補貼方式、監(jiān)管等方面提出改進(jìn)建議[32]。 此外，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實踐中亦形成了多樣化的評估方法，如實地觀察法、材料查閱法、問卷調(diào)查法、交流訪談法、抽查法以及指標(biāo)評價法等①。例如，在廣州市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估中就采用了查閱檔案資料、現(xiàn)場觀察記錄、訪談、服務(wù)對象滿意度調(diào)查以及抽查法等。

五、政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估研究需進(jìn)一步深化的問題

(一)明確政府在養(yǎng)老服務(wù)購買績效評估中的角色定位

現(xiàn)有研究多是將政府定位于績效評估主體的角色，然而，根據(jù)新公共管理理論，服務(wù)外包的目的是降低政府直接提供服務(wù)的成本，提高供給效率。因此，在政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估中，政府不僅是評估主體，更是重要的評估客體。未來在研究中，應(yīng)在3E、4E等原則的指導(dǎo)下，重點關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)外包前后效率、質(zhì)量、公平性等績效指標(biāo)的變化，才能回答政府購買養(yǎng)老服務(wù)是否能在保證公平性的基礎(chǔ)上節(jié)約成本和提高效率。

(二)在評估指標(biāo)構(gòu)建中適當(dāng)增加公平性指標(biāo)

根據(jù)“4E”原則，公平性是政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估的重要內(nèi)容，但就現(xiàn)有的理論研究，特別是各區(qū)域的評估實踐來看，評估指標(biāo)的設(shè)計主要是圍繞經(jīng)濟(jì)性、效率性、服務(wù)管理、服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度等方面，對公平性的考察較為欠缺，尤其是在實證研究中，主要集中于效率、效果和質(zhì)量的分析檢驗，較少對政府購買養(yǎng)老服務(wù)公平性的問題進(jìn)行實證分析。這可能會使養(yǎng)老服務(wù)的供給不能回歸到應(yīng)有的位置，從而加重已存在的不公平問題[33]。因此，在未來的研究中，應(yīng)增加公平性評估指標(biāo)，可考慮從供給公平、享有公平和負(fù)擔(dān)公平的角度對政府購買養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行績效評估。

(三)采用綜合測量法對養(yǎng)老服務(wù)購買績效進(jìn)行全面評估

在理論和實踐研究中，政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估的方法日益多樣化，但總體來看，研究還較為分散，主要是利用某一評估方法對績效的某一方面開展評估，例如，利用DEA方法評估效率，利用SERVQUAL模型評估質(zhì)量。而績效評估是多維度、全過程的，單獨對某一方面的評估，很難對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效究竟如何做出準(zhǔn)確判斷。因此，可以采用綜合測量的方法，科學(xué)設(shè)定各評估維度的權(quán)重，對各維度選用適合的評估方法，最終計算出綜合績效指數(shù)。

注釋：

①所謂指標(biāo)評價法指的是評估機構(gòu)或購買方根據(jù)承接方的自評報告采用核查、調(diào)查等方式對各指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行評估。