對完善非居民用水超定額累進加價制度的思考和建議

王亦寧

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

建立健全非居民用水超定額累進加價制度，是利用價格杠桿調(diào)節(jié)水資源利用、落實“節(jié)水優(yōu)先”的重要舉措。我國非居民用水超定額累進加價制度實施較早，各地進行了大量探索。2017年國家發(fā)展和改革委員會出臺《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導意見》，對制度的落實做了全面、系統(tǒng)的部署。本文基于近年來各地落實制度的現(xiàn)狀、成效和問題的分析，針對進一步完善非居民用水超定額累進加價制度提出思考和建議。

1 我國非居民用水超定額累進加價制度實施的歷程與現(xiàn)狀

非居民用水包括除居民生活以外的城市工業(yè)、經(jīng)營服務(wù)用水(不包括特行用水)和行政事業(yè)單位用水等。實施非居民用水超定額累進加價制度，有利于發(fā)揮市場機制作用，促進水資源節(jié)約利用。當前對這一問題的研究，主要集中在以下3個方面：一是對城鎮(zhèn)非居民用水超計劃(超定額)累進加價制度實施情況的調(diào)查總結(jié)分析，以及推動落實的有關(guān)建議[1-3]；二是基于經(jīng)濟學原理，對綜合水價改革、超定額累進加價和階梯水價機制的理論分析[4-10]；三是對計劃用水管理和定額管理關(guān)系的辨析和探討，以及改進管理的建議[11-13]。本文一方面是對制度實施的歷程和現(xiàn)狀的全面總結(jié)，另一方面主要是基于最新形勢和要求，分析該制度落實過程中的關(guān)鍵問題，提出合理化建議。

1.1 非居民用水超定額累進加價制度發(fā)展歷程

非居民用水超定額累進加價制度從提出到現(xiàn)在已有30余年時間，主要經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段[1]。

1.1.1起步探索階段

1989年頒布實施的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》(原建設(shè)部令第1號)規(guī)定，超計劃用水必須繳納超計劃用水加價水費?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》(國發(fā)[2000]36號)要求“對超計劃和超定額用水要實行累進加價收費制度；缺水城市，要實行高額累進加價制度”。

1.1.2法制化、規(guī)范化建設(shè)階段

2002年修訂的《中華人民共和國水法》規(guī)定,“用水實行計量收費和超定額累進加價制度”，首次以法律條款的形式，規(guī)定實施超定額用水累進加價制度。2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》(國務(wù)院令第460號)進一步規(guī)定,“超計劃或者超定額取水的，對超計劃或者超定額部分累進收取水資源費?！?011年中央一號文件要求，“工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水要逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價”。

1.1.3加速推進和全面落實階段

2013年，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部發(fā)布《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2013〕29號)，明確要求對各取水單位或個人超計劃或者超定額取水實行累進收取水資源費，規(guī)定了具體的分檔水量和加價標準。自此，自備水源和水利工程供水的水資源費超定額累進加價制度逐步實現(xiàn)全覆蓋。

2015年《水污染防治行動計劃》(國發(fā)〔2015〕17號)提出“2020年底前，全面實行非居民用水超定額、超計劃累進加價制度”，對全面落實非居民用水超定額累進加價制度第一次提出明確的時間表。

2017年，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導意見》(發(fā)改價格〔2017〕1792號)，再次要求2020年底前各地全面推行非居民用水超定額累進加價制度，明確非居民用水超定額累進加價對象為自來水價，對實施范圍、分檔水量和加價標準、計費周期、資金用途等作出規(guī)定。這標志著該項制度完成了政策的全面落地。

2018年國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號)對全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度作出進一步規(guī)定，提出要“對標先進企業(yè)，科學制定用水定額并動態(tài)調(diào)整；對兩高一剩等行業(yè)實行更高的加價標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級”。

1.2 非居民用水超定額累進加價制度實施現(xiàn)狀

當前已有31個省(區(qū)、市)均制定出臺了城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度實施的政策性文件。北京、天津、吉林、內(nèi)蒙古和河南等11省(區(qū)、市)，還由省級人民代表大會制定出臺節(jié)約用水條例，對加價制度實施提出要求；江蘇、廣東等7省，由省級人大常委會頒布《水資源管理條例》，對加價制度實施提出要求。

1.2.1加價對象

根據(jù)《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2013〕29號)和《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導意見》(發(fā)改價格〔2017〕1792號)兩個文件，同時針對兩類對象，分別征收累進加價水費，即：自備水源取水或水利工程供水，對水資源費(稅)實行非居民用水超計劃(定額)累進加價；對公共管網(wǎng)供水，針對自來水水費實行非居民用水超定額累進加價。

1.2.2加價標準

各省(區(qū)、市)制定的非居民用水超定額累進加價標準有較大差異。表1梳理了典型地區(qū)的調(diào)研結(jié)果?？梢钥吹剑觾r階數(shù)一般劃分為3～5級，各級的上下限略有差異。加價倍率多在0.5～5倍之間，只有北京市對水資源費的加價倍率偏高(最高達到15倍)。

表1 典型地區(qū)非居民用水超計劃(超定額)累進加價標準

1.2.3加價收費的性質(zhì)界定

總體來講，各地在長期實踐中，都把累進加價水費定性為行政事業(yè)性收費，作為政府非稅收入，但并沒有把加價收費列入行政事業(yè)性收費項目和收費標準目錄?！蛾P(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度的指導意見》將累進加價收費定性為“供水企業(yè)收入”，但據(jù)調(diào)研，地方在制定具體的實施方案時，根據(jù)本地實際確定收費性質(zhì)，如成都市在2019年頒布的本地區(qū)《健全和加快推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額(超計劃)累進加價制度的實施意見》中規(guī)定“累進加價形成的收入納入政府非稅收入管理”。

1.2.4加價收費的管理

非居民用水超計劃加價的收費主體明確為節(jié)約用水管理機構(gòu)(如節(jié)水辦)，但實際執(zhí)行中，分兩種情況：一是針對自備水源和水利工程供水的水資源費的加價，由水行政主管部門隸屬的節(jié)約用水管理機構(gòu)負責征收；二是針對公共管網(wǎng)供水的加征水費，其收繳管理主體為城市節(jié)約用水管理部門或水行政主管部門，在實際操作上，由上述部門委托供水企業(yè)代收。由于各地涉水管理體制改革進程不一，城市節(jié)約用水管理部門既有隸屬住建部門的，也有的統(tǒng)一歸并到水行政主管部門。

2 非居民用水超定額累進加價制度及其實施存在的問題

2.1 對加價水費性質(zhì)的認識存在一定偏差

設(shè)立超定額累進加價制度的初衷，是促進節(jié)約水資源；超定額累進加價水費的本質(zhì)，體現(xiàn)的是水資源的稀缺價值?；诖?，現(xiàn)行制度的部分規(guī)定是值得商榷的，包括：“非居民用水超定額累進加價原則上僅為自來水價加價，不包含水資源費、污水處理費和各種附加”，“實行超定額用水累進加價形成的收入主要作為供水企業(yè)收入”。這一規(guī)定會對各方面產(chǎn)生誤導：一是對供水企業(yè)產(chǎn)生誤導，供水企業(yè)把超定額累進加價收費和自身經(jīng)營性水費混為一談，從而難以發(fā)揮這項收費的公益性質(zhì)；二是對公眾產(chǎn)生誤導，認為此項收費純屬供水公司為增加額外創(chuàng)收的經(jīng)營收費，認識不到此項收費所具有的節(jié)約保護水資源的本質(zhì)目的，從而質(zhì)疑收費合理性，增加不必要的征收難度。

從操作實踐看，這些規(guī)定造成的后續(xù)影響應引起充分的重視。加價水費的性質(zhì)界定，是關(guān)系這項制度科學性、合理性的最基礎(chǔ)問題。從理論上分析，水價的構(gòu)成分為資源水價、工程水價、環(huán)境水價，在向用水戶收取的公共管網(wǎng)供水水費中分別對應水資源費、供水水費(即供水企業(yè)收取的自來水費)、污水處理費。供水水費和污水處理費分別是按照彌補成本并滿足一定利潤的標準設(shè)計的，按照一般的市場經(jīng)濟規(guī)律，這一價格應該是相對固定的，或者隨著用水量增加而降低價格(躉售價格)，絕沒有隨著用水量增加而提高價格的道理。加價制度設(shè)立的初衷，并不是要多收費，而是促節(jié)水，最終實現(xiàn)的理想目標應當是“零收費”，才表明節(jié)水工作做到位了；而界定為供水企業(yè)收入，反倒會產(chǎn)生激勵賣水的動機，無疑是南轅北轍。

2.2 用水定額作為加價基礎(chǔ)存在困難，超定額和超計劃管理有機結(jié)合不足

當前實施的政策文件，規(guī)定累進加價制度以超定額作為判定依據(jù)。但調(diào)研表明，累進加價制度在實際執(zhí)行中，幾乎都是以超計劃作為判定依據(jù)。完全基于定額管理實施累進加價制度，可操作性極低。造成這一現(xiàn)象，有兩點原因：一是定額本身還不完善。用水定額一般反映用水效率(生產(chǎn)某單位產(chǎn)品的用水量)，目前發(fā)布的行業(yè)用水定額對絕大多數(shù)企業(yè)偏高，過于寬松，而且實際生產(chǎn)中企業(yè)產(chǎn)品種類遠多于定額的種類，造成企業(yè)的綜合用水定額量無法確定。二是客觀上企業(yè)用水的復雜性所導致。非居民用水涵蓋工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等多種類型，每一類型又可細分為多種行業(yè)，每一行業(yè)又包括若干種產(chǎn)品。即便有完整的定額作為參考，對不同企業(yè)來說，在用水工藝和技術(shù)水平基本持平的情況下，僅由于生產(chǎn)規(guī)模的差異，同一行業(yè)不同用水企業(yè)之間用水效率就會存在較大差異；僅由于每一年產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的變化(響應市場需求變化)，同一企業(yè)在不同年份的用水水平也可以存在較大差異。因此，幾乎所有實施累進加價制度的城市，計價基礎(chǔ)最終都要落到分配給企業(yè)的用水計劃指標(或者變通為“年度用水總量定額指標”)。

總體來看，計劃用水管理帶有一定行政管理色彩，是政府或其授權(quán)機構(gòu)對用水活動進行監(jiān)督管理的一種行政管理活動，突出用水的“總量”控制。定額管理在理念上更加先進，彰顯“精細化管理”，突出用水的效率控制。用水定額是分配用水計劃的重要依據(jù)，對用水定額的實現(xiàn)，最終要依靠計劃用水的嚴格管理，通過抑制不合理用水需求，逐步向先進用水定額靠攏。但實踐中，計劃管理和定額管理聯(lián)系并不緊密，制定用水計劃往往未參考用水定額，存在兩張皮現(xiàn)象。

2.3 加價基數(shù)不合理，導致存在制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

在現(xiàn)有的計劃用水管理中，節(jié)水部門給各用水戶下達的用水計劃指標，往往是以用水戶前3年的歷史時期用水量(每年用水量分別設(shè)置不同權(quán)重，越近的權(quán)重越大)作為主要判斷依據(jù)。這容易導致用水效率高、節(jié)水潛力低的用水戶難以實現(xiàn)計劃內(nèi)用水，而對用水效率低、節(jié)水潛力大的用水戶來說，反倒受益[2]。由于用水計劃指標缺乏先進的、科學的剛性約束，且一些地區(qū)由于計劃用水管理不到位，對用水計劃執(zhí)行情況以年為單位進行核查，或者缺少用水計劃動態(tài)調(diào)整機制，導致年度計劃用水指標往往偏大，加價無法實行，處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

2.4 加價級差和倍率設(shè)置的科學性有待提高

超定額累進加價的級差設(shè)置，其作用主要是促進更為精細化的用水管控。級差設(shè)置越多，表明每一級之間的用水量區(qū)隔越小，有利于促進用水戶實現(xiàn)更為精細化的用水調(diào)節(jié)。但級差較多也會帶來管理上的繁瑣，因此需要找到一個合適的平衡點。從理論上分析，級差設(shè)置主要考慮的因素應當是用水量，用水量小的客戶，級差設(shè)置可以少一些；用水量大的客戶，級差可以多一些。但各地在執(zhí)行過程中，限于管理成本，無法實現(xiàn)差別化，基本都是統(tǒng)一設(shè)置。各城市之間對于級差的規(guī)定，差別較大，但似乎也并沒有一個科學的設(shè)定標準。

加價倍率的設(shè)計，直接決定加價制度的成效。一般來講，加價倍率越高，對于用水戶的節(jié)水促進作用越強，這是毋庸置疑的。但加價倍率和用水戶節(jié)水行為的相關(guān)性，尚缺乏充分的研究和科學的判定標準。各地在制定政策過程中，反映了較大差異性，在超出用水計劃相同水量的情況下，各地累進加價的倍率相差很大。

2.5 累進加價制度監(jiān)督管理體系有待健全

非居民用水超定額累進加價制度的管理主體是城市節(jié)約用水管理機構(gòu)，多數(shù)仍隸屬于住建部門。很多用水單位既使用自備水源，又使用市政公共管網(wǎng)供水，造成加價費(水資源費和自來水費)的收繳主體不統(tǒng)一，針對同一用水戶的超定額用水，兩個部門同時征繳加價水費，不僅浪費行政管理資源，而且降低用水戶對該項制度的認可程度。

累進加價制度實際執(zhí)行存在不嚴格，對加價水費未做到應收盡收。用水計量體系不完善，智能水表計量推廣程度不高，采用傳統(tǒng)的機械水表配以人工抄讀并進行后續(xù)統(tǒng)計、處理的工作模式,在實施超定額累進加價工作上面臨重重困難,工作效率難以滿足要求，不利于加價制度的落實。

3 進一步健全非居民用水超定額累進加價制度的建議

雖然當前非居民用水超定額累進加價制度已基本實施，但限于加價設(shè)計、管理基礎(chǔ)、保障能力等多方面原因，離真正發(fā)揮實效還有一段距離，一些有爭議的政策取向問題也亟待厘清?；诖耍瑸檫M一步完善非居民用水超定額累進加價制度，筆者提出以下建議。

a.以法律手段明確加價收費性質(zhì)，進一步推進加價制度的規(guī)范化建設(shè)。國家層面需盡快制定出臺《節(jié)約用水條例》，把貫徹實施非居民用水超定額累進制度作為重要內(nèi)容列入其中。明確累進加價費是基于節(jié)約用水目標而設(shè)立，其性質(zhì)和水資源費(稅)一致；改變當前自備水源和公共管網(wǎng)供水的分割管理狀態(tài)，不論是自備水源取水，還是公共管網(wǎng)取水，對超定額用水一視同仁，實施相同的累進加價標準和管理程序。結(jié)合水資源費改稅政策的實施進程，完善加價水費的管理體制，明確征繳主體與使用管理主體、加價水費的用途與管理方式等。

條例還應制定用水戶違反累進加價制度規(guī)定的相關(guān)罰則，增強制度落實的法律保障效力。同時,對供水企業(yè)協(xié)助收取加價水費的義務(wù)和責任進行規(guī)定,為累進加價水費制度的執(zhí)行提供法律依據(jù)。

b.將用水計劃管理和用水定額管理有機結(jié)合，為落實加價制度提供支撐。用水計劃和用水定額是有機聯(lián)系的一整套管理手段的組成部分，不能把二者對立起來，兩種手段要結(jié)合使用。比較合理的做法是，將用水定額作為制定計劃用水量的基礎(chǔ)，同時對用水戶開展水平衡測試，根據(jù)測試結(jié)果，確定節(jié)約用水潛力；結(jié)合考慮用水定額和企業(yè)節(jié)水潛力，確定一個合理的計劃用水量，以此作為加價的基數(shù)。

加強對取水戶的用水情況、設(shè)施運行、制度執(zhí)行的巡查，不斷提高用水計劃管理的規(guī)范化、科學化水平，保證用水計劃的落實。對于用水效率達到同行業(yè)先進水平的用水戶，應優(yōu)先滿足用水計劃；用水水平低于行業(yè)用水定額的，要核減計劃用水量。從上到下做好供水企業(yè)和節(jié)水管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)工作，供水企業(yè)的供水基礎(chǔ)信息和節(jié)水管理機構(gòu)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享，提高用水計劃和定額管理工作效率。

3.3 科學核定加價標準

由于各地情況存在很大不同，落實超定額用水累進加價制度的具體辦法是各地根據(jù)自身情況制定的。從國家層面上講，難以硬性規(guī)定統(tǒng)一的級差和倍率，可以通過制定最低標準的方式來予以規(guī)范。

3.3.1加價倍數(shù)的確定

加價倍數(shù)反映的是加價手段對用水量調(diào)節(jié)的標準和尺度。應充分考慮水資源條件、水源特征、用水對象性質(zhì)、用水周期性特征、用水戶規(guī)模等因素來確定加價倍數(shù)。

a.水資源條件。從國家層面上講，可以考慮各地的水資源條件和缺水程度，對倍率作出差異性的規(guī)定。對于嚴重缺水城市，加價的倍率應該設(shè)定高；對于水資源條件較好的城市，加價的倍率可以設(shè)定較低。

b.水源特征。針對不同的水源情況，制訂差異倍數(shù)，體現(xiàn)政策調(diào)節(jié)導向。使用自來水的加價倍率可低一些，使用自備水源的要高一些。對于北方地下水超采地區(qū)，使用地表水的用水戶加價倍率可低一些，使用地下水的用水戶加價倍率應高一些。

c.用水對象的性質(zhì)。考慮用水公益性程度，確定不同的倍率。機關(guān)團體、醫(yī)院、科研單位、學校、社會福利機構(gòu)、公共綠化等一般事業(yè)性單位的加價倍率可低一些；工廠、賓館、飯店等完全經(jīng)營性單位的加價倍率可高一些。

d.用水戶規(guī)模。地方調(diào)研表明，由于近年來國家對于一些大型高耗水企業(yè)的嚴格控制和管理，這些企業(yè)的節(jié)水水平已經(jīng)大幅提高，一般都能夠按照下達的用水計劃用水。主要是一些中小企業(yè)和用水戶經(jīng)常出現(xiàn)突破用水計劃的現(xiàn)象，加價收費的征收來源更多在此。但中小企業(yè)和用水戶突破用水計劃的原因比較復雜，有的是管理水平所致，有的是用水量周期波動和不均勻所致，有的是用水技術(shù)設(shè)備所致。加價收費的目的不在收費本身，而在于促進節(jié)約用水的意識。考慮到大型企業(yè)通過規(guī)模效益可以更多進行技術(shù)改造、管理創(chuàng)新，提升用水效益，化解不利影響，而中小企業(yè)和用水戶提升用水效益更難，面臨的市場風險更大，因此應當適度考慮用水戶規(guī)模，對中小企業(yè)和用水戶適當降低加價倍率。

3.3.2加價級差的確定

制定加價的級差，應考慮的首要原則是不可過于復雜。當前有的地方制定的級差達到7級，分級過多容易繁雜，給實際操作帶來不便。建議分級以3～4級為宜，最多不超過5級。第二個原則是每一級的用水量差距不可過大。差距過大，則難以起到調(diào)節(jié)作用。第三個基本原則是級差要一致，即在同一地區(qū)內(nèi)，針對不同行業(yè)、不同對象、不同水源特征的用水，雖然加價倍率可以不一樣，但級差的設(shè)定本身應當一致，這體現(xiàn)了對超用水行為的評價標準的一致性。否則既有不同的級差，又有不同的倍率，會使加價標準過于復雜，難以執(zhí)行。

3.4 創(chuàng)新累進加價水費收繳制度和使用政策，激發(fā)各方積極性

當前水資源“費改稅”政策已經(jīng)在10省區(qū)試點推廣，對于自備水源實施累進征收水資源稅政策也已取得很好的經(jīng)驗，證明完全可以有效運轉(zhuǎn)。隨著未來水資源“費改稅”政策全面實施，對從公共管網(wǎng)取水的非居民用水戶，將累進加價的載體確定為水資源稅，并實行累進征收，是完全可行的。因此，應結(jié)合水資源稅征收的管理模式，按照“節(jié)水部門核準、納稅申報、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的原則，完善累進加價的費用收繳和使用制度。明確規(guī)定由水行政主管部門或城市人民政府指定的節(jié)水管理機構(gòu)和稅務(wù)機構(gòu)共同負責落實加價制度。可建立收益分攤機制，由水利工程管理單位或供水企業(yè)代收代繳加價費用后，由主管部門(稅務(wù))從收繳的加價費用中提取一定比例作為委托服務(wù)費支付給水利工程管理單位或供水企業(yè)，以此調(diào)動供水單位參與到累進加價制度的實施中。

3.5 加強非居民用水超定額累進加價制度監(jiān)督管理

進一步加快水資源監(jiān)控能力建設(shè)，完善用水計量設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)對地表水、地下水、公共管網(wǎng)的水計量全覆蓋，提高用水計量率。加大對高用水、高排放行業(yè)重點用水企業(yè)的監(jiān)管力度，強制安裝取水計量在線監(jiān)測設(shè)備。加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高行政執(zhí)法能力，明確把非居民用水超定額累進加價制度行政執(zhí)法作為水行政管理的重要內(nèi)容，強化對執(zhí)法的支撐保障。

3.6 加強宣傳引導和信息公開，推動社會參與和監(jiān)督

進一步加強宣傳和引導，使非居民用水戶更深刻理解該項制度主要是基于資源節(jié)約利用目的而設(shè)立，形成良好共識和氛圍。健全公眾參與機制，累進加價水費制度設(shè)計實現(xiàn)透明化、廣泛協(xié)商，使公眾充分了解真實情況，使利益相關(guān)方可以進行有效的訴求表達。大力推動信息公開，確保用水戶“繳明白費”，強化社會監(jiān)督。