制度如何促進(jìn)市場發(fā)展：來自美國天然氣管道運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)

摘要：美國是當(dāng)今世界天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為成熟的國家之一，管道作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中聯(lián)系上下游最為關(guān)鍵的部分，長期以來是美國聯(lián)邦政府監(jiān)管的重點(diǎn)。梳理百年來美國天然氣管道監(jiān)管制度演化，并在此基礎(chǔ)上借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，基于交易費(fèi)用與資產(chǎn)專用性、科斯市場、集體行動以及可信承諾的概念框架，剖析了圍繞管道的制度如何促進(jìn)了美國天然氣市場發(fā)展。研究表明，美國天然氣市場的繁榮關(guān)鍵在于將天然氣管道界定為受到美國憲法保護(hù)的私有財(cái)產(chǎn)，吸引了私有資本的投資，促進(jìn)了監(jiān)管制度的完善和創(chuàng)新，最終演化出運(yùn)輸權(quán)交易的“科斯市場”，推動了競爭性天然氣市場的發(fā)展。美國監(jiān)管制度的創(chuàng)新與發(fā)展這一過程并非政府的預(yù)設(shè)，而是幾十年來地區(qū)分銷商等壓力集團(tuán)集體行動的結(jié)果。在根本意義上，普通法體系下的美國最高法院扮演了產(chǎn)權(quán)保護(hù)的可信承諾機(jī)制，為其最終形成有利于天然氣產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展的監(jiān)管制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：美國;天然氣管道運(yùn)輸;監(jiān)管制度;市場發(fā)展;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號：F416.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-5595（2021）05-0017-07

美國是世界上天然氣工業(yè)最發(fā)達(dá)、市場最為成熟的國家之一。經(jīng)過百年演化，美國成為全世界范圍內(nèi)唯一一個(gè)實(shí)現(xiàn)充分競爭的天然氣市場，建立了高度發(fā)達(dá)的天然氣管道系統(tǒng)，成立了以亨利中心（Henry Hub）為代表的天然氣樞紐中心，進(jìn)行了頁巖氣革命，在許多方面引領(lǐng)世界天然氣發(fā)展的潮流。那么，究竟是哪些因素促成了美國天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與成熟？本文將圍繞美國天然氣管道制度，為上述問題提供一個(gè)解釋。

按照諾斯的定義，制度是一個(gè)社會的博弈規(guī)則，更正式地說是人們制定的規(guī)范人們相互關(guān)系的約束條件。[1]隨著時(shí)間的推移，制度可能會發(fā)生演化，從而形成不同的制度結(jié)構(gòu)。威廉姆斯進(jìn)一步將制度進(jìn)行細(xì)分。①本文討論的制度主要為憲法和法律構(gòu)成的制度環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)主體博弈形成的相關(guān)制度。[2]

制度如何影響產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展，已有文獻(xiàn)中不乏歷史例證，諾斯曾經(jīng)解釋了19世紀(jì)航海貿(mào)易中的制度對早期航海業(yè)發(fā)展的影響。管道行業(yè)也是制度帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的絕佳案例。作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中聯(lián)系上下游最為關(guān)鍵的部分，管道具有自然壟斷的特性。但為什么不同國家天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑差異巨大？為什么具有資產(chǎn)專用性與“沉沒投資”（sunk costs）特征的天然氣管道會有大量的私人資本對其進(jìn)行投資？美國競爭性的天然氣市場何以成為可能？

本文試圖借鑒經(jīng)濟(jì)史的新制度經(jīng)濟(jì)分析方法，為上述相關(guān)問題提供一個(gè)制度解釋。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)史的分析范式，主要是將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念框架應(yīng)用于歷史經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中，闡釋制度作為經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生變量的作用。[3]803沿著這一分析思路，本文基于交易費(fèi)用與資產(chǎn)專用性、科斯談判、集體行動以及可信承諾的框架，剖析美國天然氣管道制度如何促進(jìn)了天然氣市場的發(fā)展。

一、美國天然氣管道監(jiān)管制度演進(jìn)

美國天然氣管道監(jiān)管制度經(jīng)歷了不同階段。20世紀(jì)20—30年代，占據(jù)壟斷地位的州際控股公司產(chǎn)生大量問題，促使美國政府頒布了1935年公共事業(yè)法案和1938年天然氣法案，拆分州際控股公司，加強(qiáng)對天然氣和管輸服務(wù)的價(jià)格監(jiān)管，但這一階段美國政府的過度監(jiān)管也一度造成市場混亂。1978年美國頒布了天然氣政策法案，政府逐步放松管制，開啟了美國天然氣行業(yè)市場監(jiān)管新階段。[4]1992年后美國逐漸完成了天然氣監(jiān)管與法律政策的調(diào)整，政府不再涉足具體微觀領(lǐng)域的管理。[5]

（一）聯(lián)邦政府反壟斷與監(jiān)管框架的確立

美國天然氣產(chǎn)業(yè)始于19世紀(jì)中期。早期天然氣市場產(chǎn)量與需求量較小，且受市場規(guī)模和管道焊接技術(shù)等限制，市場交易量和價(jià)格較低。考慮管輸和配氣服務(wù)的自然壟斷特征，該時(shí)期政府監(jiān)管主要以市州政府的本地化監(jiān)管為主。由于距離消費(fèi)地較遠(yuǎn)的新油氣田的發(fā)現(xiàn)和管道焊接技術(shù)的發(fā)展，1891年，美國修建第一條從印第安納油氣區(qū)到芝加哥長度為120英里的天然氣管道，長距離的州際運(yùn)輸管道開始出現(xiàn)。

在聯(lián)邦制下，美國各州都有自己獨(dú)立的法律和產(chǎn)權(quán)規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)跨州間天然氣交易成本較高，而企業(yè)間并購重組是降低交易成本的主要手段，由此美國形成數(shù)家縱向一體化的州際管道公司。到1935年，美國80%的天然氣管道隸屬九家州際控股的管道公司。而州際管道公司也開始出現(xiàn)了濫用市場地位的現(xiàn)象，諸如對天然氣產(chǎn)區(qū)壟斷控制、對城市門站的天然氣價(jià)格（批發(fā)價(jià)）進(jìn)行不合理的價(jià)格歧視、通過關(guān)聯(lián)交易獲取利潤、炒作股票和財(cái)務(wù)欺騙等。但當(dāng)時(shí)州政府并無監(jiān)管州際運(yùn)輸?shù)臋?quán)力，各州天然氣分銷商的城市門站價(jià)越來越受到其他州天然氣公司及管道費(fèi)用的影響，監(jiān)管的缺位導(dǎo)致洲際管道公司與地區(qū)分銷商間的矛盾加劇。

1935年，美國國會通過了限制州際管道公司權(quán)力的公共事業(yè)法案，目的是為了在每個(gè)地區(qū)建立一體化的分銷系統(tǒng)，保證州際控股公司不損害地區(qū)天然氣分銷商地位，從而形成以州際管道公司為供給方和地區(qū)天然氣分銷商為需求方的兩大利益集團(tuán)。[6]

1938年，美國聯(lián)邦政府又頒布天然氣法案，將州際管道納入了統(tǒng)一政府監(jiān)管的框架。該法案授權(quán)聯(lián)邦電力委員會（Federal Power Commission）具體執(zhí)行監(jiān)管職能，要求監(jiān)管部門制定明確公正合理的管道服務(wù)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)和清晰的會計(jì)準(zhǔn)則，對新增管線的運(yùn)輸服務(wù)程序和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也有詳盡的規(guī)定。該法案另一重要貢獻(xiàn)在于，在美國各州和地區(qū)分銷商聯(lián)盟的壓力影響下，經(jīng)過國會辯論，聯(lián)邦政府最終放棄了長期以來運(yùn)輸系統(tǒng)公共運(yùn)送（common carriage）的監(jiān)管模式②，明確天然氣管道作為私人運(yùn)送（private carriage）加以監(jiān)管，即允許管道可以優(yōu)先保障現(xiàn)有用戶使用權(quán)，并允許一定程度的價(jià)格歧視。[7]2

管道服務(wù)費(fèi)是管道公司通過運(yùn)輸天然氣向用戶收取的費(fèi)用，是其收入的主要來源，也反映了管道這一私有資產(chǎn)的價(jià)值。1944年美國最高法院對霍普天然氣公司（標(biāo)準(zhǔn)石油公司下屬的天然氣管道公司）訴聯(lián)邦電力委員會案件的判決，是美國管道行業(yè)監(jiān)管中具有里程碑意義的標(biāo)志性事件。該判決為管道服務(wù)費(fèi)率監(jiān)管制定了新的標(biāo)準(zhǔn)，③保護(hù)了管道公司私有財(cái)產(chǎn)的合理價(jià)值。[7]2

總之，1935年公共事業(yè)法案、1938年天然氣法案和1944年美國最高法院對霍普案的判決，確立了美國天然氣基本的監(jiān)管架構(gòu)，形成了州際管道公司、地區(qū)分銷商和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互博弈的“鐵三角”結(jié)構(gòu)，使隨后的天然氣市場規(guī)模和市場結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變。州際管道公司數(shù)量大幅增長的同時(shí)，數(shù)量眾多的地區(qū)分銷商也成為市場競爭主體。同時(shí)，美國天然氣市場針對性地建立了天然氣管道的分級監(jiān)管體系，明確管道運(yùn)輸?shù)乃饺诉\(yùn)送屬性，制定了嚴(yán)格的會計(jì)和市場準(zhǔn)入規(guī)則，確定管道作為私有財(cái)產(chǎn)的合理費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，保證私有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值不受侵犯。應(yīng)該說，20世紀(jì)30年代美國確立了基于競爭的監(jiān)管與法律框架，為美國天然氣市場的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[8]100

（二）井口價(jià)格與費(fèi)率監(jiān)管

在美國20世紀(jì)30年代的監(jiān)管與法律框架下，天然氣井口價(jià)格由市場供需決定，并不受聯(lián)邦電力委員會監(jiān)管。管道公司為滿足市場準(zhǔn)入條件，大量買進(jìn)天然氣，致使天然氣價(jià)格迅速上漲，而后管道公司又將價(jià)格上漲轉(zhuǎn)嫁給下游，引起下游消費(fèi)者（包括地區(qū)分銷商）的不滿。于是，美國最高法院1954年通過菲利普斯決議要求聯(lián)邦電力委員會監(jiān)管天然氣井口價(jià)格。該決議由國會授權(quán)聯(lián)邦電力委員會設(shè)定州際井口價(jià)格，對天然氣供應(yīng)鏈的各環(huán)節(jié)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。

從1954年到1960年期間，美國聯(lián)邦電力委員會仿照傳統(tǒng)管輸費(fèi)率監(jiān)管的成本加成辦法，對不同生產(chǎn)商采取“一氣田一價(jià)”的價(jià)格監(jiān)管政策。然而隨著生產(chǎn)者數(shù)量的不斷增多，1960年聯(lián)邦電力委員會又把美國分為23個(gè)區(qū)域，實(shí)施“一區(qū)一價(jià)”的政策，試圖以1959—1960年這些區(qū)域天然氣合同的均價(jià)測算出合理的價(jià)格區(qū)間，并推廣到其他地區(qū)。1974年聯(lián)邦電力委員開始對進(jìn)入州際管道的天然氣井口價(jià)實(shí)行最高限價(jià)，但對輸入州內(nèi)管道的天然氣井口價(jià)格不實(shí)行監(jiān)管，實(shí)際上實(shí)施“價(jià)格雙軌制”的監(jiān)管政策。[9]

美國聯(lián)邦電力委員會對井口價(jià)格的監(jiān)管雖然維持了天然氣價(jià)格穩(wěn)定、刺激了天然氣消費(fèi)增加，但抑制了天然氣生產(chǎn)商的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致勘探開發(fā)量的下降。1973—1974年世界石油危機(jī)爆發(fā)，石油價(jià)格飆升，天然氣作為替代能源短期內(nèi)消費(fèi)量迅速上升。但由于價(jià)格管制導(dǎo)致天然氣供應(yīng)短缺，美國許多工業(yè)用戶無法獲得所需天然氣，州際與州內(nèi)的“價(jià)格雙軌制”導(dǎo)致美國北方地區(qū)發(fā)生氣荒，因此美國聯(lián)邦電力委員會不得不采取配額制以緩解供應(yīng)緊張的局面，但最終造成了整個(gè)美國社會總福利的損失。[10]56

為了改變天然氣市場混亂的狀況，1978年美國天然氣政策法案取消了聯(lián)邦電力委員會對州際天然氣的價(jià)格管制。這激發(fā)了天然氣生產(chǎn)商加大勘探開發(fā)力度，但也引發(fā)了新的問題：取消天然氣價(jià)格管制后，價(jià)格攀升的同時(shí)也抑制了消費(fèi)，而習(xí)慣天然氣短缺的管道公司與上游生產(chǎn)商簽訂大量的“照付不議”長期合同，造成天然氣出現(xiàn)供大于求的生產(chǎn)過剩局面，長期合同約束下的管道公司則面臨巨大的財(cái)務(wù)壓力。[10]72

（三）基于合法運(yùn)輸權(quán)的市場監(jiān)管

美國20世紀(jì)30年代的監(jiān)管確立了州際管道公司的市場準(zhǔn)入條件，1942年美國國會修改天然氣法案要求運(yùn)輸管道的建設(shè)、擴(kuò)張、收購等需要執(zhí)照許可。20世紀(jì)70年代天然氣價(jià)格管制取消后，州際管道公司為獲得運(yùn)輸執(zhí)照，開始高價(jià)購買天然氣，導(dǎo)致價(jià)格不斷上漲。為降低用氣成本，下游的消費(fèi)用戶（特別是工業(yè)用戶）便通過購買單獨(dú)的“運(yùn)輸證書”以比管道公司更低的價(jià)格從上游生產(chǎn)商直接購買天然氣。這就意味著，州際管道公司不再是上下游之間的中間商，而變成了提供第三方運(yùn)輸?shù)姆?wù)商，造成其市場地位下降，公司財(cái)務(wù)壓力上升。

1985年10月，為緩解管道公司的危機(jī)局面，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（1978年天然氣法案賦予聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會代替聯(lián)邦電力委員會行使州際監(jiān)管權(quán)力）推出自愿開放州際運(yùn)輸權(quán)的436號法令，要求州際管道公司自愿公平、無歧視地提供公開準(zhǔn)入的運(yùn)輸服務(wù)，并且分拆天然氣銷售與管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)。州際管道公司可以“先到先服務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行非捆綁的第三方服務(wù)，且收取的運(yùn)輸接入費(fèi)可自主決定，但必須在聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會設(shè)置的上限和下限之間。同時(shí)，為解決州際管道公司與生產(chǎn)商簽署的“照付不議”長期合同等相關(guān)遺留問題，1987年聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會500號法令要求管道公司賣掉所持有的長期合同，并允許其將轉(zhuǎn)型期成本的75%分?jǐn)偨o生產(chǎn)商、分銷商與大客戶，生產(chǎn)商要以輸氣量抵扣原“照付不議”的合同量，剩余損失在各利益相關(guān)方進(jìn)行分?jǐn)?。[11]122此外，500號法令還要求管道公司向天然氣終端零售商增加高峰用氣的即時(shí)用氣服務(wù)。1992年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會又頒布了636號法令，強(qiáng)制性要求管道公司剝離其銷售業(yè)務(wù)，禁止管道公司涉足上下游市場，應(yīng)無歧視地為所有用戶提供平等的輸氣服務(wù)。法令鼓勵成立地區(qū)市場交易中心來交易管道多余容量和存儲能力，并及時(shí)披露相關(guān)信息，以提高管道運(yùn)輸服務(wù)的效率。636號法令還規(guī)定管輸必須排除存儲業(yè)務(wù)，以確保所有氣源實(shí)現(xiàn)無差別開放。2000年聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會頒布637號法令，將1992年的規(guī)定在實(shí)施上做了細(xì)化。隨后在2004年和2008年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會又對公平接入的信息頒發(fā)了2004號令和717號令、720號令等法律法規(guī)，對相關(guān)管道運(yùn)營企業(yè)提出建立規(guī)范統(tǒng)一的信息公開機(jī)制要求。[12]

從美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會436號法令的頒布與實(shí)施開始，美國天然氣管道公司的輸送與銷售職能開始逐步分離，運(yùn)輸天然氣成為管道公司的主要業(yè)務(wù)。天然氣用戶可以不必再接受管網(wǎng)公司的捆綁服務(wù)，即改變了過去選擇天然氣商品就等于選擇管輸服務(wù)的狀況，用戶可以任意選擇生產(chǎn)商和輸送管網(wǎng)，此舉使天然氣市場交易的靈活性得到很大提升。同時(shí)，也意味著市場上現(xiàn)存運(yùn)輸交易權(quán)的價(jià)值取決于運(yùn)輸權(quán)持有者，而非管道公司。

總之，1986年至2000年間，美國天然氣運(yùn)輸市場變成了一個(gè)具有高度流動性的點(diǎn)對點(diǎn)的交易市場。到2000年，美國50萬以上用戶的管道公司有38家，形成管道運(yùn)輸市場眾多服務(wù)商彼此競爭的局面。[8]101天然氣運(yùn)輸?shù)臋?quán)利成為一種可競爭性交易的商品，可以在互聯(lián)網(wǎng)交易所公開進(jìn)行買賣，托運(yùn)人可以使用其管道運(yùn)輸權(quán)在點(diǎn)對點(diǎn)運(yùn)輸市場中提供服務(wù)

。至此，美國天然氣市場向真正意義上的競爭性市場邁進(jìn)了一大步。這是在美國20世紀(jì)70—80年代的天然氣市場混亂中，監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)的一個(gè)解決方法：即不將管道監(jiān)管限制在1938年法案之下，而是在憲法下反映受監(jiān)管私有財(cái)產(chǎn)的深層次價(jià)值——讓天然氣生產(chǎn)商和運(yùn)輸方直接交易，管道方不再作為中間商或者公共運(yùn)送人。監(jiān)管者犧牲了管道公司的部分利益，使得市場可以“公開接觸”具有獨(dú)立和明確運(yùn)輸資格的天然氣運(yùn)輸商。

二、管道制度如何促進(jìn)美國天然氣市場的發(fā)展

制度如何促進(jìn)市場發(fā)展，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，有著較完整的理論和經(jīng)驗(yàn)的研究記述。其中最為基礎(chǔ)與核心的思想是交易費(fèi)用的存在（由于人的有限理性、機(jī)會主義和資產(chǎn)專用性），這意味著制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非中性，有效的制度安排可以降低交易費(fèi)用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。相較于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將管道的自然壟斷簡單視為市場失靈的表述，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)更強(qiáng)調(diào)交易費(fèi)用的存在妨礙了市場的形成。[13]圍繞交易費(fèi)用的概念，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展出交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論、集體行動理論以及憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同的分支，成為一門融合多學(xué)科的新的分析方法。結(jié)合上述框架，下文對美國天然氣管道制度進(jìn)一步進(jìn)行分析，探討制度如何促進(jìn)其天然氣市場發(fā)展。

（一）資產(chǎn)專用性與管道私有制度

資產(chǎn)專用性概念由新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物奧利佛·威廉姆斯提出，用以解釋交易費(fèi)用產(chǎn)生及其相關(guān)治理制度。按照威廉姆斯的觀點(diǎn)，具有資產(chǎn)專用性特征的投資容易變成“沉沒資產(chǎn)”，從而容易引發(fā)商業(yè)關(guān)系中的“敲竹杠”（hold up）行為，因而，企業(yè)會被迫采取上下游縱向一體化的方式解決“敲竹杠”的風(fēng)險(xiǎn)。[14]如前所述，這就是美國20世紀(jì)30年代州際管道控股公司產(chǎn)生與發(fā)展的邏輯。

由于管道資產(chǎn)專用性產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)限制了私人資本的投資，因此，世界上大部分國家選擇以國有企業(yè)或公共資金的方式進(jìn)行投資，并且將其視為公用事業(yè)部分加以監(jiān)管。但是，公共運(yùn)送卻與其資產(chǎn)專用性之間存在內(nèi)生矛盾，致使縱向一體化的產(chǎn)業(yè)組織形式成為處理資產(chǎn)專用性的唯一辦法。在公共運(yùn)送的法律框架下，大量的專用性投資若沒有替代用途且無特許經(jīng)營的運(yùn)輸牌照，在不允許價(jià)格歧視的情況下，如何維持盈利能力是個(gè)問題。諾斯曾經(jīng)分析了美國在公共運(yùn)送的監(jiān)管理念下鐵路行業(yè)的發(fā)展以及20世紀(jì)70年代美國鐵路行業(yè)在多種聯(lián)營的競爭下的最后崩潰。[15]管道的公共事業(yè)監(jiān)管與鐵路情況類似，由于很容易獲得管道運(yùn)輸?shù)氖褂脵?quán)，公共運(yùn)送的監(jiān)管最終限制了生產(chǎn)商、托運(yùn)人和管道公司等利益相關(guān)主體對潛在風(fēng)險(xiǎn)的處置能力，比如在管道運(yùn)能不足和能源季節(jié)需求的變化等方面，相關(guān)利益主體往往難以及時(shí)應(yīng)對。最后，企業(yè)被迫采取縱向一體化的組織方式，以應(yīng)對不確定情況下的各種風(fēng)險(xiǎn)。

1938年美國天然氣法案沒有將天然氣管道納入公共事業(yè)部門框架，而是將其作為私人運(yùn)送，明確其私有屬性。1944年美國最高法院對霍普天然氣案的判決，進(jìn)一步明確了管道的私有財(cái)產(chǎn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)不能被監(jiān)管方任意剝奪，這對美國天然氣競爭性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

首先，私有性界定使天然氣管道作為私有財(cái)產(chǎn)在美國受到憲法保護(hù)，限制了政府相關(guān)部門監(jiān)管中相機(jī)抉擇的決策權(quán)限。任何缺乏正當(dāng)程序損害私有財(cái)產(chǎn)的立法，都會被美國最高法院以違憲的名義否決。其次，公共運(yùn)輸項(xiàng)目由于對盈利需求動機(jī)不是十分強(qiáng)烈，也不會對政府設(shè)計(jì)會計(jì)準(zhǔn)則和監(jiān)管體系產(chǎn)生強(qiáng)烈的需求壓力。但在私有財(cái)產(chǎn)運(yùn)送的監(jiān)管框架下，政府會被要求會計(jì)準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和透明化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以更有效處理私有財(cái)產(chǎn)中企業(yè)和公共福利之間的沖突。最后，私人資本有助于管道專用性投資，促進(jìn)管道之間的競爭，推動管道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。私有資本只有在確認(rèn)其資本可以收回的情況下，才會參與投資。為了按期回收資本，私人投資者會仔細(xì)判斷每條管道的成本和盈虧平衡，資本市場中的保險(xiǎn)公司或各種基金也將從成本收益角度各自審核管道的整體方案、路線和運(yùn)能。借助資本市場的力量，這一市場主體自發(fā)的自我實(shí)施過程也不容易產(chǎn)生重復(fù)投資?；羝瞻负竺绹M(jìn)入管道建設(shè)發(fā)展最快的時(shí)期：從20世紀(jì)40年代中期至20世紀(jì)70年代，其管道長度的年平均增長率達(dá)到3.5%，到1966年美國全國性天然氣管網(wǎng)基本形成，48個(gè)州全部通氣，而且1949—1970年也是美國歷史上天然氣消費(fèi)量增長最快的時(shí)期，年均增長率為 7.13%。[11]120

（二）運(yùn)輸權(quán)的“科斯談判”交易市場

產(chǎn)權(quán)是使用、改變和轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的一組排他性權(quán)利，它賦予個(gè)人自由選擇資源的權(quán)利，為競爭性市場提供交易的基礎(chǔ)。在一般的法律文獻(xiàn)中，產(chǎn)權(quán)有兩種含義：一種是大陸民法（Continental civil law）中狹義的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)只與有形的物品有關(guān);另一種是英美普通法（Anglo-American common law）中較為寬泛定義的產(chǎn)權(quán)，包括了有形物品以及專利、版權(quán)和合約權(quán)等無形產(chǎn)權(quán)。科斯1960年在其發(fā)表的《社會成本問題》著作中，創(chuàng)造性提出污染排放權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的概念，并通過市場談判的方式解決環(huán)境問題，在當(dāng)時(shí)其實(shí)是比較激進(jìn)的想法。通過產(chǎn)權(quán)的明確界定，可以創(chuàng)造出從未有過的市場，即所謂“科斯談判”的交易市場。[16]

管道運(yùn)輸權(quán)與現(xiàn)代社會中的污染權(quán)、碳補(bǔ)貼、無線帶寬以及數(shù)據(jù)信息等一樣，都是一種通過合約創(chuàng)造的無形產(chǎn)權(quán)，政府通過對這些無形產(chǎn)權(quán)的界定，創(chuàng)造出一批特殊的合法權(quán)利，從而構(gòu)建產(chǎn)權(quán)談判與交易的科斯市場。1985年美國管道運(yùn)輸權(quán)的界定以及隨后無形運(yùn)輸權(quán)交易市場的形成，使兩點(diǎn)間管道運(yùn)輸?shù)暮霞s權(quán)利價(jià)值變得明確，提升了財(cái)產(chǎn)的私有程度，同時(shí)削弱了管道公司所擁有的市場權(quán)力。④

按照經(jīng)典的產(chǎn)權(quán)理論，剩余控制權(quán)的最佳配置方式是將資產(chǎn)配置給投資決策相對重要的一方，從而實(shí)現(xiàn)盈余最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)最優(yōu)配置。[17]運(yùn)輸產(chǎn)權(quán)可以在市場中轉(zhuǎn)移和被選擇，而不單是與管道資產(chǎn)綁定在一起，市場可以有效率地將運(yùn)輸權(quán)這一無形資產(chǎn)配置在能使其帶來更多剩余價(jià)值的一方手中。托運(yùn)人購買運(yùn)輸權(quán)而擁有剩余控制權(quán)，其擁有的剩余控制權(quán)越大，得到的剩余收益也越多，這就更加激勵了對管道的專用性投資意愿。

運(yùn)輸權(quán)交易市場的構(gòu)建，也使美國政府從管道服務(wù)費(fèi)率的價(jià)格監(jiān)管中擺脫出來，轉(zhuǎn)為對運(yùn)輸權(quán)和管道運(yùn)輸服務(wù)費(fèi)用的監(jiān)管，使天然氣上下游市場主體不會因?yàn)橹虚g環(huán)節(jié)的價(jià)格扭曲而打擊參與競爭的積極性。美國20世紀(jì)中期發(fā)展起來了基于嚴(yán)格成本基礎(chǔ)的監(jiān)管體制，保障了無形運(yùn)輸權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)。同時(shí)，美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會要求托運(yùn)人提供最全面和及時(shí)的信息，包括身份認(rèn)證、資質(zhì)、地理位置等。1992年636號法案強(qiáng)制要求發(fā)布不需要的運(yùn)力信息，提升了管道運(yùn)能的流動性，有利于整體運(yùn)輸能力的平衡，降低交易成本。此外，美國積極推進(jìn)電子信息系統(tǒng)建設(shè)，以促進(jìn)信息的自由和公開流動，使點(diǎn)對點(diǎn)運(yùn)輸權(quán)市場得以更好發(fā)展。

（三）地區(qū)分銷商的集體行動邏輯

根據(jù)曼瑟爾·奧爾森的集體行動理論：集體越大，其成員花費(fèi)金錢或者時(shí)間追求共同利益的動機(jī)就越小。奧爾森集體行動理論的基礎(chǔ)是交易費(fèi)用的存在，大集團(tuán)組織成本（交易成本）遠(yuǎn)高于小集團(tuán)，因而較難形成集體行動。換言之，小集體（如管道公司）可以有效追求其利益，而大集體（比如上百萬的天然氣用戶）則由于高昂的組織成本難以形成有效的利益訴求。[18]因此，如果沒有組織化的天然氣分銷商壓力集團(tuán)的集體行動，運(yùn)輸權(quán)交易的“科斯談判市場”是不會自動演化形成的。因?yàn)楣艿拦拘纬傻男〖w面對著的是大量分散的天然氣用戶，這使得立法與監(jiān)管政策在制定和實(shí)施過程中對小集體有利。

按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，平均成本曲線呈下降趨勢時(shí)，管道公司處于規(guī)模經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。因此，管道公司會在邊際成本等于邊際收益的水平上進(jìn)行生產(chǎn)，而不是基于市場競爭的產(chǎn)量進(jìn)行生產(chǎn)，這將造成社會消費(fèi)者的福利損失。1935年美國國會通過的公共事業(yè)法案，對縱向一體化的州際管道公司進(jìn)行分拆，其邏輯就是反壟斷和鼓勵競爭，在立法和制度上保證了地區(qū)分銷商的獨(dú)立市場地位。

美國的地區(qū)分銷商共同組建影響政府決策的壓力集團(tuán)，這是美國區(qū)別于歐洲天然氣市場的特殊之處。理論上，數(shù)以百萬計(jì)分散的天然氣用戶的需求難以統(tǒng)一，也不易集中得到反映，難以與具有強(qiáng)勢地位的州際管道公司進(jìn)行有效溝通。地區(qū)分銷商則在一定程度上可以代表廣大分散的地方消費(fèi)者的利益，通過集體行動持續(xù)對抗州際管道公司的利益。分布于州際管道沿線的新英格蘭用戶集團(tuán)、紐約用戶集團(tuán)、中西部用戶集團(tuán)等，都是美國歷史上有較大影響力的地區(qū)經(jīng)銷商組成的壓力集團(tuán)。這些壓力集團(tuán)聘請獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律專家為其辯護(hù)，影響了聯(lián)邦政府的公共政策。[7]136

如前所述，1938年天然氣法案中地區(qū)分銷商對天然氣管道作為公共運(yùn)送性質(zhì)界定的反對以及1986年州際管道公司接受公開使用權(quán)之后，地區(qū)分銷商推動聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會分別在1992年實(shí)行商品條款和2000年實(shí)行新增運(yùn)能的增量定價(jià)方法，都充分說明地區(qū)分銷商作為利益集團(tuán)在立法過程中發(fā)揮的作用。在這個(gè)意義上，美國鼓勵競爭、明晰產(chǎn)權(quán)等使天然氣市場功能得以強(qiáng)化的產(chǎn)業(yè)政策，是利益各方不斷沖突的結(jié)果，而非聯(lián)邦政府事先的“正確”決定。

（四）最高法院的產(chǎn)權(quán)保護(hù)可信承諾機(jī)制

可信承諾的思想最早可以追溯到公共選擇或者契約主義的分析傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)集體決策的規(guī)則性以及控制整個(gè)政策程序的憲法與個(gè)別政策制定間的差異性。公共選擇的觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法是一個(gè)不完全“無知之幕”（veil of uncertainty），規(guī)則的選擇應(yīng)該以公平準(zhǔn)則為基礎(chǔ)。只要某一項(xiàng)規(guī)則從整體和全局的角度能有效滿足某個(gè)人的利益，決策個(gè)體就會在將來某特殊的場合下理性選擇與自身利益相沖突的規(guī)則。[19]在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與產(chǎn)業(yè)管制[20]和新宏觀政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[21]等領(lǐng)域，可信承諾的思想有著最好的應(yīng)用。諾斯和溫格斯特最早將可信承諾概念引入新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，他們分析了1688年英國光榮革命后的君主立憲制，認(rèn)為其是一種保護(hù)產(chǎn)權(quán)的可信承諾機(jī)制，孕育了英國工業(yè)革命。[3]803-832

與世界其他國家和地區(qū)監(jiān)管體制不同，美國的監(jiān)管條例在接受法庭檢驗(yàn)之前不能成為政府管制私有財(cái)產(chǎn)的通用做法。法庭需要檢驗(yàn)財(cái)產(chǎn)的監(jiān)管辦法是否符合憲法規(guī)定的正當(dāng)程序以及是否剝奪了投資者的私有財(cái)產(chǎn)。國會通過的監(jiān)管條例或法律只有在最高法院對特定訴訟的司法解釋后，才能真正成為法律，而這場特定的訴訟就變成司法判例。在這個(gè)意義上，美國最高法院的判決要高于立法部門和政府的決定，其最高法院才是最終的監(jiān)管者。

美國天然氣管道監(jiān)管制度的演變，在根本上受到最高法院判例的影響。在半個(gè)多世紀(jì)中，最高法院持續(xù)地不斷明確管道監(jiān)管的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即在美國的憲法保護(hù)下合理化私有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，無須像國會那樣易于受到各種壓力或利益集團(tuán)的制衡而妥協(xié)。在根本意義上，這是一種產(chǎn)權(quán)保護(hù)的可信承諾機(jī)制，沒有這種機(jī)制，就不可能有大量的私人資本流入具有“資產(chǎn)專用性”特征的管道，也不會有“運(yùn)輸權(quán)”交易的科斯市場，當(dāng)然，也就不會有美國天然氣的市場繁榮。

三、結(jié)語

本文基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中交易費(fèi)用與資產(chǎn)專用性、科斯談判、集體行動和產(chǎn)權(quán)可信承諾的概念框架，探討了百年來美國天然氣管道監(jiān)管政策演化及其促進(jìn)天然氣市場發(fā)展的制度邏輯。

美國將具有“資產(chǎn)專用性”的天然氣管道界定為私有財(cái)產(chǎn)，避免了縱向一體化的市場結(jié)構(gòu)，推動了政府監(jiān)管規(guī)則的精細(xì)化，促進(jìn)了私人資本的投資。隨后美國監(jiān)管者創(chuàng)造了“運(yùn)輸權(quán)”交易市場，使管道公司運(yùn)輸和銷售職能分離，促進(jìn)了交易的靈活性，為其天然氣市場的成熟奠定了基礎(chǔ)。

不難發(fā)現(xiàn)，上述有利于市場功能擴(kuò)展的政策并非出自政府預(yù)先的設(shè)計(jì)，而是不同利益集團(tuán)集體行動自發(fā)演化博弈的均衡結(jié)果。在根本上，從美國私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、鼓勵競爭以及最高法院的司法判例中，都可以看到其持續(xù)存在的制度觀念的力量，因而管道作為私有財(cái)產(chǎn)的投資收益變得可預(yù)期，這使該產(chǎn)業(yè)在美國20世紀(jì)的大部分時(shí)間成為私有資本角逐的競技場，讓美國天然氣產(chǎn)業(yè)足以笑傲天下。

注釋：

① 威廉姆斯將制度分為四個(gè)層次：第一層次是非正式制度，例如宗教、習(xí)俗以及社會認(rèn)知及默示準(zhǔn)則等，會歷經(jīng)千年演化長期穩(wěn)定地存在;第二層次是憲法與法律構(gòu)成的一個(gè)國家的制度環(huán)境，需要數(shù)十年演化形成;第三層次是經(jīng)濟(jì)主體博弈形成的企業(yè)組織與不同合約類型等制度;第四層次即短期的生產(chǎn)雇傭和市場平衡等日常經(jīng)濟(jì)行為。

② 公共運(yùn)送即要求運(yùn)輸設(shè)施對所有用戶制定合規(guī)的費(fèi)率，不允許對不同用戶進(jìn)行價(jià)格歧視（對用戶收取不同價(jià)格）或者市場進(jìn)入限制。公共運(yùn)送通過特許經(jīng)營的方式可排除其他人的競爭，在中世紀(jì)歐洲已經(jīng)開始實(shí)行。19世紀(jì)后期，隨著鐵路等公共運(yùn)送的規(guī)模和復(fù)雜程度提高，英美國家開始實(shí)施費(fèi)率監(jiān)管。在19世紀(jì)大部分時(shí)間，英美國家鐵路、水運(yùn)等運(yùn)輸行業(yè)絕大多數(shù)都是公共運(yùn)送的企業(yè)。在1938年美國天然氣法案立法過程中，由于地區(qū)分銷商難以踐行對大量住宅和商業(yè)天然氣用戶優(yōu)先承諾，公共運(yùn)送的監(jiān)管模式遭到地區(qū)分銷商的強(qiáng)烈反對。

③ 在制定費(fèi)率和確定財(cái)產(chǎn)價(jià)值的監(jiān)管中，美國最高法院最早的判例是1898年的史密斯與埃姆斯案，當(dāng)時(shí)法院判定費(fèi)率及其依據(jù)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值應(yīng)按“公平價(jià)值”計(jì)算。該慣例沿用大約50年時(shí)間。但也給監(jiān)管者造成相當(dāng)?shù)睦щy，主要在于公平價(jià)值并沒有客觀的定義標(biāo)準(zhǔn)。1944年霍普法案中，美國最高法院為天然氣管道“公平合理”投資的價(jià)值回報(bào)設(shè)定了新的標(biāo)準(zhǔn)，即投資權(quán)益回報(bào)應(yīng)等于同樣風(fēng)險(xiǎn)下其他行業(yè)的投資收益率，這也意味著監(jiān)管當(dāng)局不能無理由設(shè)定低費(fèi)率，使管道公司財(cái)產(chǎn)蒙受損失。同時(shí)明確沒有正當(dāng)程序情況下投資管道的私有財(cái)產(chǎn)不會被沒收，從而消除了天然氣管道行業(yè)私有資本價(jià)值的不確定性，為市場交易提供了可預(yù)期的成本基礎(chǔ)。

④ 通常情況下，擁有管道資產(chǎn)即擁有了運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，管道公司可以決定其是否提供運(yùn)輸服務(wù)、提供多少的容量、或者以什么樣的價(jià)格來提供。運(yùn)輸權(quán)從管道中剝離出來并將其看作一項(xiàng)獨(dú)立的無形資產(chǎn)，管道公司則只有為所有合格用戶提供運(yùn)輸以便收取一定管輸費(fèi)的義務(wù)，失去了與用戶討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。

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責(zé)任編輯：曲 紅

Abstract： The United States is the most mature country in the development of natural gas industry in the world. As the most critical part of the natural gas industry chain connecting upstream and downstream， pipeline has long been the focus of federal government regulation. With a survey of the evolution of the US natural gas pipeline supervision system in the past century， this paper adopts the analysis method of new institutional economics and analyzes how the system around the pipeline promotes the development of the US natural gas market based on the conceptual framework of transaction cost and asset specificity， Coase market， collective action and credible commitment. The research shows that the key reason for the prosperity of the US natural gas market is that the natural gas pipeline is defined as a private property protected by the US Constitution， and thus investment of private capital is attracted， the regulatory system is improved and innovated， and finally the "Coase market" of transportation right trading is evolved， which facilitates the development of the competitive natural gas market. The innovation and development of American regulatory system is not the preset of the government， but the result of the collective action of pressure groups such as regional distributors in recent decades. In a fundamental sense， the United States Supreme Court under the common law system plays a credible commitment mechanism for property rights protection， which has laid a solid foundation for its final formation of a regulatory system conducive to the development of the natural gas industry and market.

Key words： the US; gas transportation industry; regulation; market development; new institutional economics