成都市深化集體林權(quán)制度改革的分析與思考

○文/ 岳 紅 胡中濤

2018年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等8部門下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)拓展試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》（農(nóng)辦政〔2018〕7號(hào)）文件，將成都市納入全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)。3年試點(diǎn)期間，成都市緊緊抓住明晰產(chǎn)權(quán)、盤活資源這個(gè)根本，以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一為目標(biāo)，推進(jìn)落實(shí)改革任務(wù)。

深化集體林權(quán)改革的主要措施

一是探索集體林地“三權(quán)”分置。為進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度和經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證制度，在全市采取林權(quán)證、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證、經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證“三證并行”方式，穩(wěn)步推進(jìn)林地“三權(quán)”分置，有序開展確權(quán)工作。

二是建立規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。制定了鼓勵(lì)集體林權(quán)入場(chǎng)流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠舉措，積極推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)及交易鑒證制度，依托成都農(nóng)交所交易平臺(tái)，全市林權(quán)交易平臺(tái)網(wǎng)點(diǎn)193個(gè)，已建成了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。

三是培育林地股份合作社。圍繞“誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)、誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)來(lái)服務(wù)”，探索實(shí)踐“林地股份合作社＋林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人＋林業(yè)綜合服務(wù)”三位一體的“林業(yè)共營(yíng)制”，建立了提升職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)積極性和保障林農(nóng)增收的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，切實(shí)保障了農(nóng)民既不失地又不失利。

四是創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)主體緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。推行“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，引導(dǎo)專業(yè)合作社、家庭林場(chǎng)、農(nóng)戶和林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等與龍頭企業(yè)有效對(duì)接，著力提升木本油料、林竹產(chǎn)業(yè)、森林藥材等產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)。

五是吸引金融資本和社會(huì)資本進(jìn)山入林。探索建立“管委會(huì)+投資公司”運(yùn)營(yíng)模式，以國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目為依托創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。培育森林人家、森林康養(yǎng)基地等經(jīng)營(yíng)主體，大力發(fā)展新業(yè)態(tài)，促進(jìn)林業(yè)與生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、文體教育的深度融合。完善林業(yè)貸款貼息政策，發(fā)揮公共財(cái)政撬動(dòng)社會(huì)資本投入林業(yè)生態(tài)建設(shè)的杠桿作用。

六是創(chuàng)新林權(quán)抵押貸款融資方式。協(xié)調(diào)成都農(nóng)商銀行、成都銀行、郵儲(chǔ)銀行等金融機(jī)構(gòu)，針對(duì)林業(yè)特點(diǎn)，推行“一次核定、隨用隨貸、余額控制、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的農(nóng)戶便捷信貸新模式。拓寬林權(quán)抵押標(biāo)的物，推行“三權(quán)分置”和“兩證一社”抵押貸款改革試點(diǎn)。

七是完善林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保機(jī)制。出臺(tái)了林權(quán)抵押、評(píng)估、擔(dān)保、收儲(chǔ)等系列指導(dǎo)文件，建立了全市林地林木分級(jí)評(píng)價(jià)機(jī)制和林權(quán)流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)格機(jī)制，對(duì)林地林木流轉(zhuǎn)提出了分區(qū)域、分林種、分樹種、分齡級(jí)的指導(dǎo)價(jià)格，建立了“森林資源資產(chǎn)評(píng)估咨詢服務(wù)單位和評(píng)估專家推薦名錄”和林權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)金，打通了金融資本投資林業(yè)的渠道。

八是探索森林保險(xiǎn)和林權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。建立了森林資源風(fēng)險(xiǎn)防范體系，把森林保險(xiǎn)工作作為深化集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，按照“愿保盡?！钡脑瓌t，做到政策性森林保險(xiǎn)全域覆蓋。探索“預(yù)流轉(zhuǎn)+履約保證金”，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。針對(duì)集體林權(quán)碎片化、信息不對(duì)稱、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大等問(wèn)題，采取事前協(xié)商、評(píng)估推介、村民委托等程序，推行林權(quán)預(yù)流轉(zhuǎn)制度，實(shí)施林權(quán)流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

深化集體林權(quán)改革取得的成效

一是森林生態(tài)建設(shè)成效顯著。通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制和全域增綠等行動(dòng)，成都市域森林生態(tài)功能得到極大地提升，生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。全市森林覆蓋率由2014年的38.16%增長(zhǎng)至2020年的40.2%，增長(zhǎng)2.04%。建立了全市統(tǒng)一的集體公益林和天然商品林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為45.75元/年·畝，截至2020年底，已發(fā)放補(bǔ)助資金約4.73億元。全市森林和濕地固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、保育土壤、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)積累、凈化大氣環(huán)境與生物多樣性保護(hù)等方面生態(tài)服務(wù)功能年總價(jià)值量達(dá)1000億元以上。

二是綠色產(chǎn)業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。通過(guò)實(shí)施林業(yè)共營(yíng)制、大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地達(dá)340.16萬(wàn)畝，培育國(guó)家、省、市級(jí)林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)（基地）10個(gè)。全市創(chuàng)建省級(jí)森林康養(yǎng)基地33個(gè)、省級(jí)森林康養(yǎng)人家10個(gè)、省市級(jí)森（竹）林人家123個(gè)。2020年，實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值867.1億元。成都市林地面積只有全省的1.6%，林業(yè)產(chǎn)值占全省的20%以上，實(shí)現(xiàn)了“小資源、大產(chǎn)業(yè)”。

三是農(nóng)民收入得到持續(xù)增加。通過(guò)財(cái)政保護(hù)性補(bǔ)助資金直接到戶、引導(dǎo)林農(nóng)以林地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、合作經(jīng)營(yíng)等模式，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，全市農(nóng)民林業(yè)收入逐年增加，2020年底人均林業(yè)收入達(dá)3700元以上，比2014年增長(zhǎng)66.9%。

存在的主要問(wèn)題及原因

成都市深化集體林權(quán)改革做了一些試驗(yàn)探索，但還存在著一些障礙需要跨越。

一是金融機(jī)構(gòu)對(duì)林權(quán)抵押貸款的積極性不夠高，貸款年限與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配。受抵押物監(jiān)管難、處置難等因素的影響，林權(quán)直接抵押貸款較少，林業(yè)融資問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。

二是林地經(jīng)營(yíng)相關(guān)設(shè)施審批建設(shè)難。鼓勵(lì)、吸引社會(huì)力量參與培育家庭林場(chǎng)、生態(tài)康養(yǎng)、森林人家等試點(diǎn)建設(shè)時(shí)，尤其是合理開發(fā)利用生態(tài)公益林資源發(fā)展生態(tài)旅游，需要解決工程設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)用地的需求，主要存在使用林地法律限制問(wèn)題。

三是機(jī)構(gòu)改革對(duì)林改工作影響較大。機(jī)構(gòu)改革后，林業(yè)工作有的區(qū)（市）縣在規(guī)劃和自然資源局，有的在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，過(guò)去從事林改相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)和人員發(fā)生了較大調(diào)整，新的推進(jìn)機(jī)制有待建立健全；原來(lái)依托農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金開展的林改工作失去了重要依托，特別是合作社建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，深化林改工作推進(jìn)較為困難。

四是試點(diǎn)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證制度缺乏頂層設(shè)計(jì)。目前，自然資源部、國(guó)家林草局聯(lián)合發(fā)文明確了林地流轉(zhuǎn)5年以上、按照“林地一體”的原則納入不動(dòng)產(chǎn)登記，非林地上的林木沒(méi)有納入不動(dòng)產(chǎn)登記，因此成都市探索實(shí)施的經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證只在市、縣層面施行，若發(fā)生糾紛引起訴訟，存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

深化改革試點(diǎn)工作的對(duì)策思考

一是結(jié)合國(guó)家、省級(jí)層面的現(xiàn)在政策，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素，完善林權(quán)擔(dān)保、收儲(chǔ)機(jī)制，貸款貼息政策，降低貸款貼息門檻，進(jìn)一步深化林權(quán)抵押融資中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，科學(xué)分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，破解林權(quán)融資瓶頸，提升林權(quán)抵押融資水平。

二是利用全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)，封閉性探索新型經(jīng)營(yíng)主體利用一定比例的林地，開展森林康養(yǎng)、觀光旅游、生態(tài)體驗(yàn)、加工儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的適用范圍、審批制度，為頂層設(shè)計(jì)提供科學(xué)支撐。

三是在深化集體林權(quán)制度改革中，進(jìn)一步完善機(jī)制體制，構(gòu)建林業(yè)生態(tài)空間格局，包括重塑林業(yè)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)、高標(biāo)準(zhǔn)編制林業(yè)生態(tài)空間規(guī)劃、推進(jìn)林業(yè)生態(tài)格局法制體系建設(shè)。

四是完善生態(tài)資源保護(hù)修復(fù)機(jī)制，建立健全智慧林草感知系統(tǒng)，創(chuàng)新生物多樣性保護(hù)和古樹名木保護(hù)機(jī)制、國(guó)土綠化共建共享機(jī)制。

五是創(chuàng)新生態(tài)需求供給機(jī)制。包括完善林權(quán)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、深化林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新森林康養(yǎng)發(fā)展機(jī)制、推動(dòng)花卉園藝創(chuàng)新發(fā)展、搭建國(guó)際國(guó)內(nèi)交易交流平臺(tái)。

六是探索生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制。包括持續(xù)推進(jìn)金融資本進(jìn)山入林、生態(tài)價(jià)值核算動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及評(píng)價(jià)體系的建立、探索生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑、建立健全碳惠天府和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等內(nèi)容。