探索與優(yōu)化——全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革執(zhí)行研究

趙翼虎，黃亞玲，吳昊

作為一種目標(biāo)與工具，國(guó)家政策是推動(dòng)改革的主要?jiǎng)恿χ?。縱觀我國(guó)體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革進(jìn)程，協(xié)會(huì)每一階段的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)都是體育行政部門(mén)對(duì)國(guó)家政社脫鉤政策執(zhí)行的策略回應(yīng)。2015年，中辦國(guó)辦聯(lián)合頒布《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，制定“五分離、五規(guī)范”的脫鉤目標(biāo)，強(qiáng)制推進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)有序脫鉤，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革也因此再次啟動(dòng)。由于此次脫鉤采取“強(qiáng)制推進(jìn)”的改革模式，如何深入理解國(guó)家新一輪政社脫鉤政策特征的內(nèi)涵，制定本部門(mén)精準(zhǔn)合理的改革措施與政策，在減少行政干預(yù)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)政策的執(zhí)行力度，以保證全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤任務(wù)順利推進(jìn)，成為目前國(guó)家體育行政部門(mén)面臨的重要改革任務(wù)之一。

諸多學(xué)者對(duì)體育政策執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)研究，涉及到學(xué)校體育、公共體育、體育產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)體育等領(lǐng)域，多數(shù)文獻(xiàn)從體育政策執(zhí)行困境的角度出發(fā)探討困境破解的邏輯、策略與路徑，少數(shù)文獻(xiàn)通過(guò)構(gòu)建動(dòng)力模型與評(píng)價(jià)體系來(lái)研究如何提升政策的執(zhí)行力。借助理論模型研究體育改革政策執(zhí)行問(wèn)題的文獻(xiàn)較少，基于不同政策執(zhí)行模型，楊成偉等[1]提出青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行路徑；唐大鵬[2]、潘凌云[3]分析了我國(guó)學(xué)校體育政策執(zhí)行過(guò)程中的制約因素與路徑選擇；姜南[4]、邱林[5]等對(duì)校園足球政策執(zhí)行的主要影響因素、變量與路徑優(yōu)化進(jìn)行了探討。從研究領(lǐng)域而言，尚未有文獻(xiàn)對(duì)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤政策執(zhí)行進(jìn)行相應(yīng)的研究；從研究視角而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)多是從靜態(tài)視角對(duì)體育政策的執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行審視，缺少?gòu)臍v時(shí)性角度對(duì)政策特征與執(zhí)行因果關(guān)系進(jìn)行梳理。因此，本文將研究重點(diǎn)定位于脫鉤政策特征與執(zhí)行的因果關(guān)系，采取文獻(xiàn)資料法，借助北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)梳理有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤主要政策35項(xiàng)，通過(guò)檢索中國(guó)知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)，參考與政社脫鉤政策有關(guān)的文獻(xiàn)26篇。在此基礎(chǔ)上，借助馬特蘭德“模糊—沖突”政策執(zhí)行模型，采用邏輯分析法，從歷時(shí)性角度分析我國(guó)政社脫鉤政策在不同時(shí)期的特征，據(jù)此探視全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤改革的執(zhí)行過(guò)程與策略，繼而尋求國(guó)家體育行政部門(mén)在后續(xù)脫鉤政策制定中應(yīng)納入的相關(guān)政策優(yōu)化機(jī)制，以推動(dòng)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的脫鉤政策執(zhí)行走向“行政性執(zhí)行”。

1 模糊沖突模型：一種新的政策執(zhí)行理論視角

政策執(zhí)行研究興起于20世紀(jì)60年代，至今已經(jīng)歷三次研究熱潮。第一次研究熱潮關(guān)注政策沖突與執(zhí)行失敗問(wèn)題，揭示“政策執(zhí)行失敗”現(xiàn)象的廣泛存在。第二次研究熱潮聚焦于兩種政策執(zhí)行路徑——“自上而下路徑”與“自下而上路徑”：前者認(rèn)為執(zhí)行就是關(guān)注政策執(zhí)行官員和目標(biāo)群體的行為在多大程度上與體現(xiàn)在一個(gè)權(quán)威決定中的政策目標(biāo)相一致；后者認(rèn)為政策不是高層領(lǐng)導(dǎo)的決議，而是最底層官員的行動(dòng)，這些行動(dòng)有時(shí)與頒布的政策相符，有時(shí)背道而馳。第三次研究熱潮超越“執(zhí)行失敗”現(xiàn)象與單一執(zhí)行路徑的研究局限，探討復(fù)雜情境下多對(duì)象、多層次的政策執(zhí)行問(wèn)題，嘗試發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的多重影響因素。在第三次研究熱潮中，馬特蘭德從政策的本質(zhì)特征入手，構(gòu)建“模糊沖突模型”，用于分析政策特征與執(zhí)行之間的關(guān)系。該模型從政策決策者與執(zhí)行者的研究視野中脫離出來(lái)，關(guān)注政策所具有的“模糊性”與“沖突性”特征——政策目標(biāo)和手段表達(dá)是否清楚，政策參與者對(duì)政策目標(biāo)和手段是否認(rèn)同，并根據(jù)政策特征的差異劃定出4種不同的政策執(zhí)行類型，對(duì)影響不同類型政策有效執(zhí)行的支配性要素進(jìn)行識(shí)別（見(jiàn)圖1）。

圖1 修正的模糊沖突模型Figure1 Modified Ambiguity-Conflict Model

（1）象征性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)高模糊、高沖突特征。由于沖突性高，政策執(zhí)行層存在背離決策層利益的可能性，同時(shí)政策的高模糊性致使決策層對(duì)執(zhí)行層的監(jiān)管難度加大，執(zhí)行層擁有較大的行動(dòng)空間。政策執(zhí)行過(guò)程表現(xiàn)出“象征性”——只作表面文章，采取推遲和觀望態(tài)度，走完政策執(zhí)行流程本身就意味著政策執(zhí)行行動(dòng)的成功，而不在意政策執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果。象征性執(zhí)行的支配性要素是執(zhí)行層的聯(lián)盟力量及其資源稟賦，具有優(yōu)勢(shì)地位的政策參與者聯(lián)盟決定了政策執(zhí)行的結(jié)果。（2）試驗(yàn)性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)高模糊、低沖突特征。所謂的“試驗(yàn)性”是基于政策目標(biāo)清晰但實(shí)現(xiàn)政策的技術(shù)手段不確定時(shí)，尋找實(shí)現(xiàn)政策技術(shù)手段時(shí)的探索性特質(zhì)。由于政策沖突性低，執(zhí)行層的執(zhí)行動(dòng)機(jī)高，阻礙政策執(zhí)行的主要因素在于政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)手段所具有的模糊性。試驗(yàn)性執(zhí)行的支配性要素是“情境”，由政策對(duì)象參與的積極性、所擁有資源的多寡來(lái)決定，不同情境決定了不同的政策執(zhí)行結(jié)果。（3）強(qiáng)制性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)低模糊、高沖突特征。盡管政策的目標(biāo)與方案模糊性低，但由于政策決策層與執(zhí)行層之間的目標(biāo)與方案難以相容，致使政策執(zhí)行的沖突性較高。為了達(dá)至目標(biāo)一致，強(qiáng)制性執(zhí)行的支配性要素是“權(quán)力”，政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于是否有足夠的權(quán)力強(qiáng)制其他參與者服從，促使眾多目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。（4）行政性執(zhí)行：政策呈現(xiàn)低模糊、低沖突特征。低模糊性表明政策目標(biāo)清晰，解決政策問(wèn)題的手段和技術(shù)已知；低沖突性表明政策決策層與執(zhí)行層之間的目標(biāo)相容，指令和資源只需從科層體制的頂層權(quán)威出發(fā)傳遞至執(zhí)行層即可得到有效執(zhí)行。此時(shí)，推動(dòng)政策執(zhí)行的支配性要素是“資源”，當(dāng)組織高層提供充足的資源并有效傳遞到執(zhí)行層時(shí)，政策的執(zhí)行即可成功[6]。

模糊沖突模型將政策特征與政策執(zhí)行相關(guān)聯(lián)，不但為全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤政策執(zhí)行的歷史進(jìn)程演變提供了一個(gè)理性的分析視角，也為我國(guó)體育行政部門(mén)后續(xù)脫鉤政策的制定研究設(shè)置了科學(xué)的邏輯起點(diǎn)。

2 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革歷程中的政策特征與執(zhí)行

從改革的實(shí)效看，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化進(jìn)程分為兩個(gè)時(shí)期三個(gè)階段。實(shí)體化探索期包括協(xié)會(huì)改革試點(diǎn)、強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)兩個(gè)歷史階段，實(shí)體化落實(shí)期以目前的實(shí)質(zhì)脫鉤階段為開(kāi)端。在各個(gè)階段，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革在政策特征下呈現(xiàn)不同的執(zhí)行模式。

2.1 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)階段的政策特征與執(zhí)行

全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)肇始于1988年國(guó)家體委試辦協(xié)會(huì)實(shí)體，止于2000年“中心+協(xié)會(huì)”模式的全面確立，試點(diǎn)改革的行動(dòng)過(guò)程與結(jié)果是體育行政部門(mén)對(duì)國(guó)家“三脫鉤”政策特征的執(zhí)行回應(yīng)。

2.1.1 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)階段的政策特征20世紀(jì)90年代左右，我國(guó)開(kāi)始頒布行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤政策，陸續(xù)明確了編制、人事、財(cái)務(wù)三方面的脫鉤目標(biāo)，嘗試推動(dòng)政社脫鉤（見(jiàn)表1）。此時(shí)的“三脫鉤”政策呈現(xiàn)出“高模糊性明顯，高沖突性隱存”的特征。

表1 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)階段主要的政社脫鉤文件Table 1 The Main Decoupling Documents in the Pilot Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

高模糊性明顯主要指向脫鉤政策執(zhí)行手段模糊。雖然國(guó)務(wù)院、民政部、中組部等政府部門(mén)在出臺(tái)的政策中明確了機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)脫鉤的目標(biāo)，但在政策執(zhí)行上，均未指明脫鉤的具體手段與保障措施，存在較大的模糊性。如1991年中組部提出的“一定限期內(nèi)轉(zhuǎn)為社團(tuán)編制”“限期實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自理”都未確定具體時(shí)間，對(duì)脫鉤后的人事管理含糊表示“具體管理辦法，依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”[7]。在政策沖突性方面，由于對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)角色與職能認(rèn)知迥異，缺乏對(duì)脫鉤目標(biāo)的一致性認(rèn)同，導(dǎo)致各政府部門(mén)間的政策沖突，這種沖突在高模糊性的遮蔽下，呈現(xiàn)為隱匿的低沖突特征。首先，“三脫鉤”的政策目標(biāo)與雙重管理體制相沖突，此時(shí)有關(guān)政策要求機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)相脫鉤，但1998年發(fā)布的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》卻又重申了雙重管理體制，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、人事與財(cái)務(wù)運(yùn)作、監(jiān)管上均受到業(yè)務(wù)主管部門(mén)的嚴(yán)格審核；其次，“三脫鉤”的政策目標(biāo)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)自身利益目標(biāo)相沖突，業(yè)務(wù)主管部門(mén)需要行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接部分行業(yè)管理職能并充當(dāng)行政人員安置的“蓄水池”，脫鉤意味著這部分利益的喪失；最后，“三脫鉤”的政策目標(biāo)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身利益目標(biāo)相沖突，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)由于長(zhǎng)期掛靠在業(yè)務(wù)主管部門(mén)，失去了自立能力，需要依靠政府部門(mén)賦予的行政資源和權(quán)力才能存活，脫鉤后其生存將成為問(wèn)題。

2.1.2 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)階段的政策執(zhí)行 在“高模糊性明顯，高沖突性隱存”的脫鉤政策特征下，由于高沖突性隱匿為低沖突，國(guó)家體育政府部門(mén)對(duì)脫鉤政策采取“試驗(yàn)性執(zhí)行”的策略，在試驗(yàn)過(guò)程中檢驗(yàn)政策與實(shí)際情境的適應(yīng)度，并根據(jù)試驗(yàn)結(jié)果確定進(jìn)一步改革的方向，體現(xiàn)了這一階段體育行政部門(mén)對(duì)脫鉤政策高模糊性的理性回應(yīng)。

我國(guó)體育行政部門(mén)早在1988年就根據(jù)中央、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精神醞釀制定了“三定”方案，逐步確立了全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革試點(diǎn)的任務(wù)，選取6個(gè)體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)進(jìn)行實(shí)體化試點(diǎn)，證明了建立以單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)為主管理運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的協(xié)會(huì)制新體制是必要的[8]。隨后在1992年底，先后選取足球、網(wǎng)球、鐵人三項(xiàng)和體育舞蹈等12個(gè)單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)繼續(xù)推行實(shí)體化試點(diǎn)改革。隨著1993年《關(guān)于深化體育改革的意見(jiàn)》的出臺(tái)，明確了運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理方式由體育部門(mén)行政管理向事業(yè)性協(xié)會(huì)實(shí)體管理和純社團(tuán)性協(xié)會(huì)實(shí)體管理轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，國(guó)家體委在1994年開(kāi)始嘗試建立運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，同時(shí)保留鐵人三項(xiàng)和體育舞蹈兩個(gè)純社團(tuán)性協(xié)會(huì)的改革試點(diǎn)。2000年左右，隨著中國(guó)體育舞蹈、中國(guó)鐵人三項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)實(shí)體化后[9]，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革的路徑偏向事業(yè)性的協(xié)會(huì)實(shí)體管理模式，“中心+協(xié)會(huì)”模式得以全面確立。由此可見(jiàn)，“中心+協(xié)會(huì)”的實(shí)體化改革模式的確立是國(guó)家體育行政部門(mén)對(duì)政社脫鉤政策實(shí)施“試驗(yàn)性執(zhí)行”的結(jié)果，與當(dāng)時(shí)的社會(huì)“情景”相適應(yīng)。

2.2 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革“強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)”階段的政策特征與執(zhí)行

全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)階段始于北京奧運(yùn)會(huì)申辦成功的2001年，止于《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》和《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》頒布的2015年，協(xié)會(huì)“同構(gòu)”于運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心內(nèi)部，職能極度弱化。全國(guó)性體育協(xié)會(huì)這一現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是體育行政部門(mén)對(duì)國(guó)家“四脫鉤”政策特征的執(zhí)行回應(yīng)。

2.2.1 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革“強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)”階段的政策特征 在全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)階段，我國(guó)政社脫鉤政策在《關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》文件的引領(lǐng)下，明確了機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)、職能的脫鉤內(nèi)容，步入“四脫鉤”階段（見(jiàn)表2）。此階段的脫鉤政策表現(xiàn)出“模糊性降低，高沖突性凸顯”的特征。

此階段脫鉤政策的模糊性降低主要體現(xiàn)在政策目標(biāo)方面，由于“職能”目標(biāo)的加入，政策目標(biāo)的模糊性降低；就執(zhí)行手段而言，脫鉤政策在文件中采用“原則性”的提法，直至2014年左右，才有專門(mén)的人事、財(cái)務(wù)脫鉤政策出臺(tái)，手段模糊性雖然相對(duì)降低，但仍不清晰，尤其是職能脫鉤；在沖突性方面，政策執(zhí)行部門(mén)對(duì)政會(huì)職能關(guān)系的認(rèn)識(shí)仍未突破“雙向依賴”邏輯，因而脫鉤不是順從自發(fā)的，存在部門(mén)抵制與沖突[7]。“雙向依賴”現(xiàn)象的成因歸根結(jié)底在于政社之間利益的互通與共生，而職能則與權(quán)力、利益相統(tǒng)一，職能脫鉤實(shí)質(zhì)上是責(zé)權(quán)利全方位的劃分與脫離。正是由于職能分離目標(biāo)的明確，使得隱匿的職能沖突性在脫鉤政策中凸顯出來(lái)。雖然此階段的脫鉤政策目標(biāo)因職能分離的明確而使其模糊性降低，但由于政社職能之間的邊界難以即時(shí)厘清，造成脫鉤政策執(zhí)行手段的模糊性加大，表明以價(jià)值、權(quán)力、利益為根源的職能邊界沖突是職能脫鉤執(zhí)行手段模糊性的根源，政策模糊性此時(shí)是沖突性的外在表象。因此，從職能角度而言，這一階段的政策實(shí)質(zhì)上仍具有“高模糊、高沖突”特征。

2.2.2 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革“強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)”階段的政策執(zhí)行2001年，北京奧運(yùn)會(huì)的成功申辦明確了中國(guó)體育在奧運(yùn)備戰(zhàn)時(shí)期發(fā)展的價(jià)值取向，奧運(yùn)爭(zhēng)光使命的加強(qiáng)致使各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的工作重點(diǎn)由對(duì)協(xié)會(huì)的“孵化培育”突然轉(zhuǎn)向確保北京奧運(yùn)會(huì)的競(jìng)賽成績(jī)，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心設(shè)立的原始初衷在推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化改革與確保北京奧運(yùn)會(huì)爭(zhēng)光的價(jià)值沖突中產(chǎn)生偏離與異化，這種價(jià)值沖突不但掩蓋了協(xié)會(huì)與中心之間的職能與利益沖突，而且加速鞏固了中心的實(shí)體地位，協(xié)會(huì)成為名義機(jī)構(gòu)同構(gòu)于項(xiàng)目中心。

2008年奧運(yùn)會(huì)后，雖然這種價(jià)值沖突隨著我國(guó)社會(huì)體制改革的推進(jìn)逐步減弱，但前期奧運(yùn)備戰(zhàn)過(guò)程使運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心成長(zhǎng)為固化的利益集團(tuán)，此時(shí)推行全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤勢(shì)必會(huì)觸及一部分固守利益，加上項(xiàng)目管理“中心”模式運(yùn)行的慣性使然，國(guó)家體育總局暫時(shí)擱置這一時(shí)期體育發(fā)展目標(biāo)之間的價(jià)值沖突與脫鉤主體間的利益沖突，繼續(xù)維持全國(guó)性體育協(xié)會(huì)在運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的“同構(gòu)”狀態(tài)，等待政策的進(jìn)一步明確。全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的脫鉤改革在這一階段陷入內(nèi)卷化，協(xié)會(huì)職能極度弱化。

2.3 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革實(shí)質(zhì)脫鉤階段的政策特征與執(zhí)行

2015年，隨著《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》和《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的頒布，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)脫鉤階段。全國(guó)性體育協(xié)會(huì)分批次與國(guó)家運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心分離，是體育行政部門(mén)對(duì)“五分離，五規(guī)范”脫鉤政策特征的執(zhí)行回應(yīng)。

2.3.1 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革實(shí)質(zhì)脫鉤階段的政策特征2015年7月，政社脫鉤的綱領(lǐng)性文件《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（簡(jiǎn)稱《方案》）頒布，政府各相關(guān)部門(mén)隨后制定黨建、機(jī)構(gòu)編制、外事、行業(yè)公共信息平臺(tái)、負(fù)責(zé)人任職、國(guó)有資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)支持、承接政府購(gòu)買服務(wù)、辦公用房、綜合監(jiān)管等10個(gè)方面的配套文件，脫鉤政策“1+10+N”體系初步建立[10]（見(jiàn)表3）。此階段的脫鉤政策呈現(xiàn)“模糊性銳減、沖突性緩和”的特征。

表3 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革實(shí)質(zhì)脫鉤階段主要的政社脫鉤文件Table3 The Main Decoupling Documents in the Substantive Decoupling Stage of the Materialized Reform of National Sports Associations

脫鉤政策目標(biāo)體系明確了“機(jī)構(gòu)分離，規(guī)范綜合監(jiān)管關(guān)系；職能分離，規(guī)范行政委托和職責(zé)分工關(guān)系；資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系；人員管理分離，規(guī)范用人關(guān)系；黨建、外事等事項(xiàng)分離，規(guī)范管理關(guān)系”的分離與規(guī)范目標(biāo)，脫鉤政策的目標(biāo)模糊性進(jìn)一步澄清。脫鉤政策執(zhí)行手段方面，《方案》及配套文件進(jìn)行了細(xì)致說(shuō)明，策劃了工作機(jī)制、責(zé)任分工、脫鉤進(jìn)程與時(shí)限等內(nèi)容，政策執(zhí)行手段模糊性銳減。脫鉤政策沖突性方面，參與脫鉤的各政府部門(mén)間關(guān)于政社合作關(guān)系的認(rèn)知逐步統(tǒng)一，脫鉤目標(biāo)取向趨于一致，各部門(mén)政策相互配合、銜接，目標(biāo)沖突得以進(jìn)一步消除。但由于此次脫鉤采取“強(qiáng)制推進(jìn)”的改革方式，職能邊界究竟如何合理厘清仍懸而未決，從而致使政策的操作機(jī)制仍顯匱乏，利益和手段沖突依然存在。利益沖突的存在會(huì)使參與者相互依存，會(huì)使目標(biāo)互不相容，會(huì)在互動(dòng)中產(chǎn)生一種感覺(jué)到的零和博弈因素[11]。

2.3.2 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革實(shí)質(zhì)脫鉤階段的政策執(zhí)行 隨著“五分離、五規(guī)范”脫鉤政策體系的確立與完善，國(guó)家體育行政部門(mén)采取“強(qiáng)制性執(zhí)行”的策略，對(duì)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)分批分類進(jìn)行脫鉤改革。首先，選取部分群眾性體育協(xié)會(huì)和非奧項(xiàng)目協(xié)會(huì)進(jìn)行改革試點(diǎn)。2015年11月，中國(guó)企業(yè)體育協(xié)會(huì)等14個(gè)群眾性體育協(xié)會(huì)參加了民政部第一批脫鉤改革；2016年6月，中國(guó)信鴿、中國(guó)健美協(xié)會(huì)等5個(gè)全國(guó)性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)完成第二批脫鉤；2017年，中國(guó)體育舞蹈聯(lián)合會(huì)等9個(gè)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)完成第三批脫鉤。其次，對(duì)于市場(chǎng)化程度高的體育項(xiàng)目，選擇中國(guó)足球協(xié)會(huì)作為脫鉤對(duì)象，于2016年完成脫鉤。最后，為保證東京奧運(yùn)會(huì)等國(guó)際大賽成績(jī)，選擇與奧運(yùn)項(xiàng)目相關(guān)的協(xié)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部實(shí)體化改革。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家體育總局計(jì)劃在2020年8月完成對(duì)所有非奧體育項(xiàng)目協(xié)會(huì)的脫鉤，2020年底完成全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的全面脫鉤。全國(guó)性體育協(xié)會(huì)此次脫鉤總體上遵循分批分類有序改革的原則。可見(jiàn)，隨著國(guó)家脫鉤政策模糊性和沖突性的明顯降低，體育行政部門(mén)在中央政府“高位推動(dòng)”下采取了“強(qiáng)制性執(zhí)行”策略，依靠“權(quán)力”推進(jìn)脫鉤政策的執(zhí)行，實(shí)施“強(qiáng)制推進(jìn)”的全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革模式。

綜上，從全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革歷程來(lái)看，影響體育行政部門(mén)脫鉤政策執(zhí)行策略選擇的因素不僅來(lái)自政策目標(biāo)和手段的模糊性，更多來(lái)自脫鉤執(zhí)行主體間的目標(biāo)認(rèn)知沖突、利益沖突和執(zhí)行手段沖突。在改革探索期的改革試點(diǎn)階段與“強(qiáng)中心弱協(xié)會(huì)”階段，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其深層原因在于“趕超型”體育發(fā)展目標(biāo)[12]與政社脫鉤政策目標(biāo)的沖突以及政社分離所導(dǎo)致的利益沖突。隨著國(guó)家體育治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性脫鉤落實(shí)期，體育發(fā)展邏輯向著“共建共治共享”[13]目標(biāo)的明確轉(zhuǎn)向降低了其與脫鉤政策目標(biāo)的沖突性，但外顯為職能的利益與權(quán)力沖突的存在依然是后續(xù)脫鉤政策執(zhí)行的關(guān)鍵掣肘。

3 全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革后續(xù)脫鉤政策的執(zhí)行優(yōu)化

目前，我國(guó)政社脫鉤政策的“1+10+N”體系已初步建立，“N”是政策執(zhí)行各行政部門(mén)根據(jù)本部門(mén)具體的政社關(guān)系與實(shí)際情況制定的后續(xù)脫鉤政策。體育行政部門(mén)如何在當(dāng)前脫鉤政策體系下合理制定本部門(mén)后續(xù)政策以推進(jìn)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的成功脫鉤，成為目前體育改革的工作重心。如果說(shuō)“1+10”的政策體系用強(qiáng)制性執(zhí)行的方式打破了全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革的內(nèi)卷化，表現(xiàn)為一種“先破”，那么在多元治理語(yǔ)境中，體育行政部門(mén)“N”政策體系的構(gòu)建將著重推動(dòng)后續(xù)脫鉤政策向“行政性執(zhí)行”方式發(fā)展，不但能夠有力推動(dòng)脫鉤工作，還能使脫鉤后的全國(guó)性體育協(xié)會(huì)順利“后立”起來(lái)。

根據(jù)“行政性執(zhí)行”的政策特征與支配性要素，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)實(shí)體化改革的后續(xù)脫鉤政策制定需要與當(dāng)代“共建共治共享”的體育發(fā)展邏輯相契合，將博弈機(jī)制、扶植機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制嵌入到政策文本中，以降低政社職能沖突、增強(qiáng)協(xié)會(huì)資源供給、提升協(xié)會(huì)治理能力，從而推動(dòng)脫鉤改革走向“行政性執(zhí)行”。

3.1 博弈機(jī)制是全國(guó)性體育協(xié)會(huì)職能分離的最優(yōu)方式

目前，職能分離不合理所導(dǎo)致的職能沖突是影響全國(guó)性體育協(xié)會(huì)后續(xù)脫鉤政策“行政性執(zhí)行”的最大掣肘。在全國(guó)性體育協(xié)會(huì)通過(guò)脫鉤被賦予自治權(quán)的情況下，職能沖突更多指向?yàn)檎缰g的利益沖突。由于這種政社之間的利益沖突并非具有不可調(diào)和的對(duì)抗性，且不存在意識(shí)形態(tài)的分歧，所以不屬于零和博弈范疇。但是，如果這種非零和博弈的關(guān)系處理不當(dāng)，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)與政府、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心在“五分離”這場(chǎng)靜態(tài)博弈情境中就會(huì)依據(jù)個(gè)體理性原則來(lái)尋求自身權(quán)力與利益的最大化。全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的職能分離需要采取合作博弈方式，通過(guò)利益表達(dá)與協(xié)商，達(dá)成合作的信任與共識(shí)，以使各方通過(guò)合理對(duì)抗、妥協(xié)讓步化解職能沖突，從而達(dá)至職能分離的帕累托均衡[14]。

由于信息不完備，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤（即首次博弈）產(chǎn)生的初始合約在事前不可能窮盡各方主體所有的權(quán)利、責(zé)任與利益等相關(guān)內(nèi)容，因此全國(guó)性體育協(xié)會(huì)與政府、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心之間的職能分離并不能以一次性合約締結(jié)為終結(jié)，而是一系列延續(xù)合約的集合。脫鉤后，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)與政府、中心之間依然會(huì)延續(xù)并產(chǎn)生職能轉(zhuǎn)移、職能回收等職能重塑問(wèn)題，這是政府與社會(huì)關(guān)系調(diào)適的結(jié)果使然，表現(xiàn)為一種重復(fù)討價(jià)還價(jià)的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程[15]。作為體育多元治理主體之一，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)應(yīng)根據(jù)自身資源與能力的變化在法治框架內(nèi)與各博弈主體進(jìn)行討價(jià)還價(jià)博弈，以不斷調(diào)適各主體間責(zé)權(quán)利的平衡，達(dá)成職能的重塑，通過(guò)這種動(dòng)態(tài)的博弈過(guò)程逐步收斂于各自合理的邊界之內(nèi)。

通過(guò)博弈機(jī)制，能夠合理厘清全國(guó)性體育協(xié)會(huì)與政府、中心之間的職能邊界，使各方的職能配置保持在一個(gè)共同認(rèn)可的閾限內(nèi)，最大限度地保障全國(guó)性體育協(xié)會(huì)合作治理的“共享”權(quán)益。

3.2 扶植機(jī)制是全國(guó)性體育協(xié)會(huì)資源供給的基礎(chǔ)保障

全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤后，面臨著新的組織再造過(guò)程。其與運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的分離意味著政府直接財(cái)政撥款的斷流，長(zhǎng)期的“同構(gòu)”狀態(tài)也使其不會(huì)立即具備在市場(chǎng)與社會(huì)環(huán)境中汲取資源的能力，脫鉤后的協(xié)會(huì)生存遇到挑戰(zhàn)。疲于解決生存問(wèn)題的全國(guó)性體育協(xié)會(huì)不但不會(huì)在短時(shí)期內(nèi)具備體育治理的共建能力，而且很有可能為謀取發(fā)展而被企業(yè)資金支持所綁架，成為企業(yè)營(yíng)利的工具，從而阻礙國(guó)家和公共體育利益的實(shí)現(xiàn)[16]。

因此，在全國(guó)性體育協(xié)會(huì)后續(xù)脫鉤政策制定中需要嵌入“扶植機(jī)制”，鼓勵(lì)創(chuàng)新扶植渠道，在解決脫鉤后全國(guó)性體育協(xié)會(huì)生存的基礎(chǔ)上，激發(fā)協(xié)會(huì)利用政府扶植資源提高自身“造血功能”的動(dòng)機(jī)，通過(guò)“資源”支配性要素的有效提供增強(qiáng)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)對(duì)脫鉤政策的行政性執(zhí)行力，提升其體育治理的“共建”能力。扶植機(jī)制是全國(guó)性體育協(xié)會(huì)資源供給的基礎(chǔ)保障。

3.3 監(jiān)管機(jī)制是全國(guó)性體育協(xié)會(huì)治理能力的提升動(dòng)力

政府推動(dòng)全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤的目的在于使其“回歸社會(huì)”，激發(fā)其社會(huì)組織活力，為國(guó)家、社會(huì)、行業(yè)提供各類公共體育服務(wù)，以滿足人民日益增長(zhǎng)的多元體育需求。這就需要脫鉤后的全國(guó)性體育協(xié)會(huì)應(yīng)具備體育共同治理的能力，需要在脫鉤文件中嵌入監(jiān)管機(jī)制以督促協(xié)會(huì)的規(guī)范發(fā)展。

但監(jiān)管并非以往行政管制，監(jiān)管需要在尊重全國(guó)性體育協(xié)會(huì)自主性的基礎(chǔ)上，既要保證其社會(huì)組織活力的發(fā)揮，同時(shí)也要確保協(xié)會(huì)在國(guó)家治理體系的軌道上運(yùn)行。將政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合、內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合，通過(guò)多元監(jiān)管機(jī)制來(lái)規(guī)范全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的內(nèi)外部治理體系，以提升全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的“共治”能力。

總之，體育行政部門(mén)政社脫鉤政策的制定需要將博弈機(jī)制納入其中，逐步建立與全國(guó)性體育協(xié)會(huì)之間的利益表達(dá)渠道與合作博弈平臺(tái)，化解脫鉤進(jìn)程中及脫鉤后各主體間的利益沖突，形成合理的職能邊界，以保證協(xié)會(huì)“共享”權(quán)益；需要將扶植機(jī)制納入其中，完善政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的相關(guān)制度，創(chuàng)新專項(xiàng)資金供給途徑，以間接的資源供給方式培育協(xié)會(huì)的自我創(chuàng)收與服務(wù)能力，以提升協(xié)會(huì)“共建”能力；需要將監(jiān)管機(jī)制納入其中，加強(qiáng)協(xié)會(huì)黨組織的監(jiān)管作用，使各級(jí)各類政府監(jiān)督部門(mén)依法對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)管，使全國(guó)性體育協(xié)會(huì)后續(xù)脫鉤政策更加契合當(dāng)代“共建共治共享”的體育發(fā)展邏輯。

4 結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)脫鉤政策的歷史演變可見(jiàn)，每一次官方頒布的脫鉤文件都可以視為是協(xié)會(huì)與政府博弈所達(dá)成的“社會(huì)均衡”，這種社會(huì)均衡不斷變更形成了制度變遷的過(guò)程[17]。隨著全國(guó)性體育協(xié)會(huì)脫鉤政策的制定逐步下沉至國(guó)家體育行政部門(mén)，全國(guó)性體育協(xié)會(huì)后續(xù)脫鉤政策的制定應(yīng)嵌入博弈、扶植和監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步降低模糊性與沖突性，加強(qiáng)“資源”支配性要素的供給，使政策在契合當(dāng)代體育發(fā)展邏輯的同時(shí)，保證全國(guó)性體育協(xié)會(huì)的全面脫鉤以及脫鉤協(xié)會(huì)“后立”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。