新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建探討

汪旭　朱艷菊

摘要：新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建存在過(guò)多借鑒國(guó)外成果，與中國(guó)評(píng)估實(shí)踐結(jié)合不夠;過(guò)多注重技術(shù)性評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建，忽視價(jià)值性評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì);忽視從政策全過(guò)程角度確立評(píng)估指標(biāo)體系等問(wèn)題。需要遵循一定步驟，在堅(jiān)持系統(tǒng)性與簡(jiǎn)明性、科學(xué)性與前瞻性、可操作性與可拓展性等原則下，按照政策形成的邏輯思路，構(gòu)建出由3個(gè)環(huán)節(jié)層、12個(gè)一級(jí)指標(biāo)和20個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;中國(guó);科技創(chuàng)新政策;評(píng)估指標(biāo)

科技創(chuàng)新政策評(píng)估有助于推動(dòng)科技決策民主化科學(xué)化。它要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序采集評(píng)估事實(shí)和證據(jù)信息，而需要哪些評(píng)估信息，在多大范圍采集，到哪里去收集以及如何收集等，需要有一定的指標(biāo)提供依據(jù)和指引。評(píng)估指標(biāo)是科技評(píng)估實(shí)踐中重要的工具，其選取的合理與否將直接影響到評(píng)估的結(jié)論。構(gòu)建一套科學(xué)合理、適用性廣的科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系，有助于聚焦評(píng)估重點(diǎn)，明確評(píng)估方向，科學(xué)診斷相關(guān)政策制定、實(shí)施和效果情況。

一、新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建進(jìn)行了積極探索，但既有的指標(biāo)設(shè)計(jì)還存在諸多問(wèn)題，尚未形成一套業(yè)界普遍認(rèn)可、可普遍適用的評(píng)估指標(biāo)體系，為具體評(píng)估實(shí)踐提供指導(dǎo)。

（一）過(guò)多借鑒國(guó)外評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建成果，與中國(guó)評(píng)估實(shí)踐結(jié)合不夠

科技創(chuàng)新政策評(píng)估最早興起于20世紀(jì)60年代的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)則起步于21世紀(jì)初。當(dāng)前我國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建主要學(xué)習(xí)和借鑒西方的相關(guān)成果。例如，有學(xué)者吸收羅伊·羅斯維爾和沃爾特·澤格威爾德思想，從供給面、需求面和環(huán)境面設(shè)立指標(biāo)。還有學(xué)者吸收威廉·鄧恩的政策評(píng)估理念，從評(píng)估目的、評(píng)估時(shí)間和創(chuàng)新活動(dòng)維度設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。但由于國(guó)情和政策價(jià)值取向的差異，據(jù)此構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系與中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)踐相結(jié)合不夠，難以全面有效地衡量中國(guó)科技創(chuàng)新政策。

（二）過(guò)多注重技術(shù)性評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建，忽視價(jià)值性評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)

當(dāng)前，不少學(xué)者對(duì)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。有學(xué)者認(rèn)為，評(píng)估指標(biāo)包括政策地域適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、其他效果等一級(jí)指標(biāo)，研發(fā)投入中央政策執(zhí)行力度、地方各部門(mén)對(duì)科技創(chuàng)新政策知曉率、地方科技創(chuàng)新政策實(shí)施效率等二級(jí)指標(biāo)。有學(xué)者從科技創(chuàng)新投入、需求和環(huán)境政策的維度構(gòu)建出以定量分析為主的評(píng)估指標(biāo)體系，并又提出科技經(jīng)費(fèi)支出額、科技人員數(shù)、萬(wàn)人擁有專(zhuān)利量、科技園數(shù)量、萬(wàn)人使用互聯(lián)網(wǎng)戶(hù)數(shù)等二級(jí)指標(biāo)。還有學(xué)者將評(píng)估指標(biāo)分為金融措施、財(cái)稅措施、其他經(jīng)濟(jì)措施、行政措施、人事措施等一級(jí)指標(biāo)，這些一級(jí)指標(biāo)又分別包括資金支持、金融服務(wù);所得稅稅率、應(yīng)稅額度;投入、折舊、技術(shù)折價(jià);政府態(tài)度、審批權(quán)限度;人才流動(dòng)、分配制度與激勵(lì)等二級(jí)指標(biāo)。上述指標(biāo)體系的構(gòu)建對(duì)指導(dǎo)評(píng)估開(kāi)展有著積極意義，但過(guò)多注重技術(shù)指標(biāo)的構(gòu)建，有意無(wú)意忽視價(jià)值指標(biāo)的設(shè)計(jì)。雖然這些技術(shù)性評(píng)估指標(biāo)可以對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行相對(duì)客觀和精確的測(cè)量，但對(duì)政策民主化程度、利益受益方的政策回應(yīng)性等價(jià)值性問(wèn)題難以有效檢測(cè)，使評(píng)估工作的公正性受到影響。

（三）忽視從政策全過(guò)程角度確立評(píng)估指標(biāo)體系

科技創(chuàng)新政策的生命歷程有政策制定、執(zhí)行和效果三個(gè)相連的環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，科技創(chuàng)新政策制定包括議程建立、目標(biāo)確立、方案搜尋、方案抉擇等微觀環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)實(shí)施情況如何直接影響到科技創(chuàng)新政策制定質(zhì)量高低。沒(méi)有制定出高質(zhì)量的科技創(chuàng)新政策，政策執(zhí)行就難有效果，甚至有更多的負(fù)面影響，這需要給予科技創(chuàng)新政策制定環(huán)節(jié)合理客觀評(píng)估。而再好的政策如何沒(méi)有很好的執(zhí)行，對(duì)現(xiàn)實(shí)也沒(méi)有意義。這同樣需要對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行客觀評(píng)估。因而，在評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中，要堅(jiān)守全過(guò)程視角，注重三環(huán)節(jié)指標(biāo)體系的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。但目前中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估多從政策執(zhí)行效果確立相關(guān)評(píng)估指標(biāo)，很少有從政策制定、執(zhí)行、效果全過(guò)程角度確立系統(tǒng)的科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系，使得出現(xiàn)“重效果評(píng)估、輕制定和執(zhí)行評(píng)估”的局面，影響了科技創(chuàng)新政策評(píng)估全面客觀有效開(kāi)展。

二、新時(shí)代中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的具體步驟

構(gòu)建中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)探索創(chuàng)新的過(guò)程，需要遵循系統(tǒng)性與簡(jiǎn)明性、科學(xué)性與前瞻性、科學(xué)性與前瞻l(fā)生等原則，按照一定的步驟，循序漸進(jìn)地展開(kāi)。

（一）指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)確定

依據(jù)中國(guó)科技創(chuàng)新政策基本特征和內(nèi)在邏輯，確定指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)應(yīng)涵蓋中國(guó)科技創(chuàng)新政策制定、執(zhí)行和效果三個(gè)維度，全面體現(xiàn)我國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)和核心問(wèn)題。

（二）一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)修正和確定

一級(jí)指標(biāo)是基于指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)的三個(gè)維度來(lái)設(shè)計(jì)的。在政策制定維度上，指標(biāo)設(shè)計(jì)要關(guān)注科技創(chuàng)新政策與國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)性如何，概念和目標(biāo)等是否準(zhǔn)確，政策本身是否具有公平性和創(chuàng)新性，政策內(nèi)容對(duì)擬解決問(wèn)題是否有針對(duì)性和操作性等。在政策執(zhí)行維度上，指標(biāo)要體現(xiàn)科技創(chuàng)新政策資源投入、政策本身特質(zhì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行力等對(duì)政策執(zhí)行的影響。在政策效果維度上，指標(biāo)既要反映近期的政策預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，又要體現(xiàn)非預(yù)期的政策遠(yuǎn)期影響，還應(yīng)關(guān)注政策目標(biāo)群體及利益相關(guān)方對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)。

為提高評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性與可操作性，需要對(duì)初設(shè)的一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)修正?？删C合運(yùn)用以下檢驗(yàn)修正方法：第一，自我檢驗(yàn)修正。將初設(shè)的一級(jí)指標(biāo)逐項(xiàng)對(duì)照指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則、評(píng)估關(guān)注的重點(diǎn)等進(jìn)行甄選，調(diào)整與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不相符的指標(biāo)項(xiàng)，優(yōu)化指標(biāo)內(nèi)容。第二，專(zhuān)家檢驗(yàn)修正。發(fā)揮智庫(kù)的作用，邀請(qǐng)高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等不同部門(mén)專(zhuān)家組建指標(biāo)論證小組，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，剔除相關(guān)性不強(qiáng)的指標(biāo)，增加契合評(píng)估實(shí)際的指標(biāo)。第三，實(shí)證檢驗(yàn)修正。選取某個(gè)具體有代表性的科技創(chuàng)新政策在小范圍進(jìn)行試評(píng)估，實(shí)證檢驗(yàn)各項(xiàng)指標(biāo)的科學(xué)性和適用性以及整個(gè)指標(biāo)體系整體性和邏輯性。根據(jù)檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系，最終確定一級(jí)指標(biāo)體系。

（三）二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)、檢驗(yàn)修正和確定

一級(jí)指標(biāo)確定后，可根據(jù)評(píng)估需求，細(xì)化提出初設(shè)的二級(jí)評(píng)估指標(biāo)，并通過(guò)上述方法循環(huán)進(jìn)行檢驗(yàn)和修正，確定具體二級(jí)評(píng)估指標(biāo)，從而最終確定整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系內(nèi)容。

三、中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系的建立

探索構(gòu)建一套符合我國(guó)科技創(chuàng)新政策特點(diǎn)、具有較強(qiáng)針對(duì)性的評(píng)估指標(biāo)體系，既是全面有效反映科技創(chuàng)新政策屬性和評(píng)估重點(diǎn)的需要，也是提高評(píng)估質(zhì)量和水平的內(nèi)在要求。

（一）評(píng)估指標(biāo)體系框架基本構(gòu)成

按照從宏觀到微觀漸次細(xì)化的思路，構(gòu)建中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系。指標(biāo)體系設(shè)置為目標(biāo)層、環(huán)節(jié)層和指標(biāo)層。其中，目標(biāo)層為中國(guó)科技創(chuàng)新政策績(jī)效評(píng)估;環(huán)節(jié)層由政策制定、執(zhí)行和效果環(huán)節(jié)構(gòu)成;在環(huán)節(jié)層下分別設(shè)置一、二級(jí)指標(biāo)，最終構(gòu)建形成中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估體系框架。該指標(biāo)體系體現(xiàn)政策全周期評(píng)估、價(jià)值和事實(shí)評(píng)估相結(jié)合的理念，彰顯中國(guó)科技創(chuàng)新政策的特點(diǎn)。

（二）政策環(huán)節(jié)層面的評(píng)估指標(biāo)體系

為進(jìn)一步細(xì)化科技政策政策評(píng)估內(nèi)容，在政策制定、執(zhí)行和效果環(huán)節(jié)層面下設(shè)12個(gè)一級(jí)指標(biāo)和20個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

1.政策制定環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)

政策制定環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)主要針對(duì)政策制定需要關(guān)注的關(guān)鍵問(wèn)題而有針對(duì)性設(shè)計(jì)的，由關(guān)聯(lián)性、科學(xué)性、合理性和易操作性4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的8個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

第一，關(guān)聯(lián)性是對(duì)科技創(chuàng)新政策制定的前提性要求。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)科技創(chuàng)新政策制定需求和有關(guān)要求，選取現(xiàn)實(shí)相符性和合法合規(guī)性作為二級(jí)指標(biāo)。前者主要考察被評(píng)估政策的目標(biāo)和內(nèi)容與國(guó)家科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、重大規(guī)劃等現(xiàn)實(shí)的契合程度;后者需要考察其與國(guó)家科技領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，以及WTO等相關(guān)國(guó)際規(guī)則的符合程度。第二，科學(xué)性是對(duì)科技創(chuàng)新政策制定的基本要求。實(shí)踐證明，只有結(jié)構(gòu)明確、內(nèi)容規(guī)范完整、目標(biāo)明晰的政策才能有效指導(dǎo)評(píng)估實(shí)踐，故選取目標(biāo)明晰性和內(nèi)容完整性作為其二級(jí)指標(biāo)。第三，合理性是衡量制定出的科技創(chuàng)新政策是否符合社會(huì)本質(zhì)要求的指標(biāo)。公平公正是社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)要求，政策是調(diào)整和規(guī)范社會(huì)秩序的重要工具，這必然要求政策的公平公正。作為社會(huì)政策重要組成部分的中國(guó)科技創(chuàng)新政策實(shí)施必然也要體現(xiàn)公平公正性。同時(shí)，中國(guó)創(chuàng)新環(huán)境不斷變化，新的創(chuàng)新模式和業(yè)態(tài)也在不斷涌現(xiàn)，對(duì)政策創(chuàng)新提出了迫切要求。鑒于此，選取公平公正性和創(chuàng)新性作為其二級(jí)指標(biāo)。第四，易操作性是衡量政策質(zhì)量高低的一個(gè)重要指標(biāo)?？萍紕?chuàng)新政策是否易于操作實(shí)施關(guān)乎政策能否真正得到有效落實(shí)。結(jié)合中國(guó)科技創(chuàng)新政策特點(diǎn)，選取概念界定清晰性和措施細(xì)化性作為其二級(jí)指標(biāo)。前者主要關(guān)注政策涉及的概念是否清晰、易于理解，后者主要關(guān)注政策規(guī)定的各項(xiàng)實(shí)施措施是否具體、細(xì)化和可操作。

2.政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)

政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)是針對(duì)政策執(zhí)行中需要關(guān)注的核心問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，由政策資源充裕度、政策協(xié)調(diào)度、政策便捷度和組織保障度4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的8個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

第一，政策資源充裕度指的是實(shí)施科技創(chuàng)新政策所需的人、物、財(cái)?shù)荣Y源供給充裕程度如何。充裕的政策資源是政策得以執(zhí)行的重要前提，因而，選取資源供給效率和資源供給效果兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。第二，政策協(xié)調(diào)度主要考察不同層級(jí)政府制定的科技創(chuàng)新政策之間的銜接程度，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等政策問(wèn)的協(xié)調(diào)銜接程度。這兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)銜接情況反映出不同層級(jí)政府和部門(mén)對(duì)科技創(chuàng)新政策的了解情況，是影響政策能否有效執(zhí)行的基礎(chǔ)性因素。為此，選取不同層級(jí)科技創(chuàng)新政策間銜接度、科技創(chuàng)新政策與其他政策協(xié)調(diào)度為二級(jí)指標(biāo)。第三，政策便捷度是考察政策透明、清晰程度如何，流程是否簡(jiǎn)便、易操作的指標(biāo)。它是影響政策執(zhí)行的重要因素，主要選取流程透明度和程序簡(jiǎn)便性作為二級(jí)指標(biāo)考察。第四，組織管理保障度是對(duì)中央和地方政府部門(mén)政策組織實(shí)施和管理水平的考評(píng)指標(biāo)。根據(jù)中國(guó)科技創(chuàng)新政策管理工作重點(diǎn)，主要選取工作機(jī)制健全程度和管理效率高低兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行考察。

3.政策效果環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)

政策效果環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)是基于對(duì)政策實(shí)施后產(chǎn)生的具體效果的總結(jié)和評(píng)價(jià)而設(shè)計(jì)的，由政策產(chǎn)出、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度、政策影響力和政策滿(mǎn)意度4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和對(duì)應(yīng)的4個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

第一，政策產(chǎn)出是政策實(shí)施產(chǎn)生的最明顯、最直接的結(jié)果。從實(shí)踐中看，知曉政策的受眾人數(shù)多少和享受政策的受益者占符合政策條件者的比例高低這兩個(gè)數(shù)據(jù)可以有效衡量政策的成效、廣度和深度，因而，選取政策熟知度和政策受益面作為二級(jí)指標(biāo)。第二，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度是政策效果評(píng)估需要重點(diǎn)回答的關(guān)鍵問(wèn)題，需要與政策制定環(huán)節(jié)所設(shè)計(jì)的目標(biāo)對(duì)照衡量。第三，政策影響力是政策實(shí)施后產(chǎn)生的遠(yuǎn)期影響，屬政策延伸效應(yīng)指標(biāo)，需要全面考察政策在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、生態(tài)等方面的影響。第四，政策滿(mǎn)意度是衡量政策回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)的最直接指標(biāo)，重點(diǎn)考量政策目標(biāo)群體、社會(huì)公眾對(duì)政策的認(rèn)可度和滿(mǎn)足感。據(jù)此，選取政策認(rèn)同度、公眾滿(mǎn)意度為二級(jí)指標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)立足了中國(guó)國(guó)情，體現(xiàn)了中國(guó)科技創(chuàng)新政策的特點(diǎn)，為中國(guó)科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)踐提供了可操作的、可測(cè)度的評(píng)估工具方法，為科技創(chuàng)新政策評(píng)估順利開(kāi)展提供了有效的保障。

作者簡(jiǎn)介：汪旭（1977— ），男，安徽合肥人，法學(xué)博士，公共管理博士后，泰山學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，主要從事科技管理研究;朱艷菊（1976— ），女，山東臨沂人，法學(xué)博士，山東管理學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，主要從事公共管理研究。