金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目豁免制度研究

蔣輝宇， 凌冰翠

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蚌埠 233041)

近年來，隨著金融科技的不斷發(fā)展，在對傳統(tǒng)監(jiān)管理念進(jìn)行巨大革新后，產(chǎn)生了一種新型監(jiān)管方式即金融科技“監(jiān)管沙盒”(以下簡稱“沙盒”)，在解決鼓勵金融創(chuàng)新與防范金融風(fēng)險的矛盾中起著重要作用[1]，并逐漸成為國際金融科技監(jiān)管的主流形式[2]。然而，“沙盒”有著嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件限制，使得許多創(chuàng)新性與技術(shù)性較強(qiáng)的測試項目，由于其所屬企業(yè)的資金、金融牌照等原因難以入盒測試，在一定程度上限制了金融創(chuàng)新。金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目豁免制度(以下簡稱豁免制度)通過授予測試項目所屬企業(yè)金融牌照豁免等方式，降低“沙盒”準(zhǔn)入門檻，使得更多創(chuàng)新性較強(qiáng)的測試項目能加入測試，有利于鼓勵金融創(chuàng)新、促進(jìn)金融科技發(fā)展，是各國“沙盒”規(guī)范中亟待建立的制度。自2017年起，我國贛州、深圳、山東和杭州等地陸續(xù)開展了由各行業(yè)組織主導(dǎo)的“沙盒”；2019—2020年，在中國人民銀行的指導(dǎo)下，又相繼在北京、廣州、深圳等9個城市進(jìn)行“沙盒”試點，并制定了相應(yīng)的地方性規(guī)范文件及工作文件，如《寧波市移動電子商務(wù)金融科技服務(wù)創(chuàng)新試點工作實施方案》《資本市場金融科技創(chuàng)新試點(北京)項目申報手冊》等。然而，到目前為止，我國“沙盒”仍處于探索階段，尚未制定統(tǒng)一的法規(guī)?；砻庵贫鹊臉?gòu)建，有利于促進(jìn)并加快我國“沙盒”相關(guān)立法。

一、豁免制度概述

1. 豁免的內(nèi)涵

(1) 豁免的界定

就法律關(guān)系本質(zhì)而言，“沙盒”事實上是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與測試項目所屬企業(yè)之間簽訂的一項行政協(xié)議[3]。在該協(xié)議中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在充分保護(hù)測試消費者權(quán)益并嚴(yán)防風(fēng)險外溢的前提下，通過放寬監(jiān)管要求，幫助更多金融機(jī)構(gòu)將先進(jìn)前沿的金融項目付諸社會實踐[4]?；砻鈩t是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在測試項目不滿足正常入市條件的情況下，為測試項目及其所屬企業(yè)所提供的臨時性、優(yōu)惠性進(jìn)入特定監(jiān)管范圍開展測試的一系列程序與實體行為。這些程序與實體行為需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其權(quán)限范圍內(nèi)，對現(xiàn)行有效的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行突破，在降低測試項目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的條件下，對測試項目所屬企業(yè)設(shè)定相對嚴(yán)格的行為規(guī)范與責(zé)任準(zhǔn)則，以實現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融安全雙重目標(biāo)。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度來看，豁免本質(zhì)上屬于一種附條件的行政許可行為。

(2) 豁免的特征

豁免具有專業(yè)性。一方面，申請豁免的測試項目屬于金融科技范疇，而金融科技以數(shù)據(jù)科技為核心，涉及區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、智能投顧、數(shù)字支付等眾多新型金融領(lǐng)域，專業(yè)性較強(qiáng)[5]。另一方面，“沙盒”測試項目的豁免涉及申請、受理、審核、復(fù)議、監(jiān)督等諸多程序，涵蓋豁免的標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益保護(hù)要求、范圍及形式等諸多內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)工作人員慎重審核后實施，專業(yè)性較強(qiáng)。

豁免具有時限性?；砻獾哪康脑谟谑瓜嚓P(guān)測試項目順利入盒測試，因此僅在測試期間有效，一旦測試項目終止測試退出沙盒，豁免即刻失效。

豁免具有個案性?；砻庖蚓唧w測試項目而異，每個測試項目的豁免內(nèi)容、方式、要求都不盡相同，應(yīng)當(dāng)綜合考慮測試項目的內(nèi)容、風(fēng)險及創(chuàng)新程度等因素來進(jìn)行具體設(shè)計。此外，豁免申請的審核標(biāo)準(zhǔn)也具有個案差異，應(yīng)當(dāng)給予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，準(zhǔn)許其在充分考慮測試項目創(chuàng)新程度、技術(shù)水平及所屬企業(yè)的消費者權(quán)益保護(hù)水平、風(fēng)險防控措施等因素后慎重決定。

2. 構(gòu)建豁免制度的必要性

(1) 通過制度“松綁”促進(jìn)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新

金融科技產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在金融與科技高度融合后產(chǎn)生了大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、數(shù)字支付等眾多技術(shù)性極強(qiáng)的新型金融產(chǎn)品與服務(wù)。然而，由于科技發(fā)展瞬息萬變，技術(shù)新舊更替較快，使得金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)對時效性要求較高，而在傳統(tǒng)監(jiān)管規(guī)則與環(huán)境下所形成的入市審核周期過長，可能導(dǎo)致金融創(chuàng)新錯過最佳時機(jī)[6]。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建豁免制度，通過制度“松綁”降低進(jìn)入“沙盒”的規(guī)則門檻，縮短審核周期，進(jìn)而降低金融創(chuàng)新合規(guī)成本，提高金融科技創(chuàng)新效率，給予金融創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)及時面世之機(jī)會[7]。

(2) 促使測試項目盡可能提前充分暴露風(fēng)險

經(jīng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審核后批準(zhǔn)入盒測試的項目，雖然創(chuàng)新性、技術(shù)性及專業(yè)性較強(qiáng)，但也正因為其具有這些特性而可能存在各種潛在的風(fēng)險?；砻庵贫冉档土恕吧澈小钡臏?zhǔn)入門檻與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在測試期間給予測試項目更大的自由，有利于促使測試項目盡可能提前充分暴露風(fēng)險，有利于維護(hù)金融市場安全。

(3) 為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與測試項目所屬企業(yè)積極溝通提供契機(jī)

金融監(jiān)管的理想狀態(tài)是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對象之間形成良性互動。這既要求金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品與服務(wù)等實際運(yùn)行的風(fēng)險能及時、準(zhǔn)確、有效地被監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲悉，又要求被監(jiān)管對象應(yīng)當(dāng)熟知且可預(yù)期監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管底線[8]。然而，我國的金融監(jiān)管模式是監(jiān)管部門嚴(yán)格按照金融業(yè)法律制度進(jìn)行監(jiān)管，屬于一種剛性監(jiān)管，且常表現(xiàn)為事后監(jiān)管，行政色彩濃厚。在這種監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對象之間缺乏有效溝通，難以形成良性互動，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法及時有效地知悉金融產(chǎn)品與服務(wù)在實際運(yùn)行過程中存在的風(fēng)險，不利于維護(hù)金融市場安全?；砻庵贫韧ㄟ^入盒前的豁免申請、受理、審查等程序，以及入盒后的豁免監(jiān)督等程序，使得我國金融監(jiān)管模式從傳統(tǒng)的事后監(jiān)管、結(jié)果監(jiān)管轉(zhuǎn)化為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)與測試項目所屬企業(yè)提供了溝通契機(jī)，加強(qiáng)了二者的有效溝通，有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與測試項目所屬企業(yè)之間形成良性互動。

二、豁免制度的經(jīng)驗與啟示

1. 英國：“特許授權(quán)”模式下之豁免

英國的豁免制度采取的是一種“特許授權(quán)”模式。在該模式下，為確保測試項目順利入盒，英國金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，以下簡稱FCA)有權(quán)在國內(nèi)法與歐盟法規(guī)制的范圍內(nèi)豁免或修訂相關(guān)規(guī)定。根據(jù)歐盟法律、《2000年金融服務(wù)與市場法案》(Financial Services and Markets Act，以下簡稱FSMA)及2015年5月FCA發(fā)布的《監(jiān)管沙盒》報告可知，英國豁免制度有新設(shè)監(jiān)管規(guī)則、修改監(jiān)管放棄權(quán)、修改豁免規(guī)則、修改商業(yè)目的四種形式[9]。

(1) 新設(shè)監(jiān)管規(guī)則

新設(shè)監(jiān)管規(guī)則主要適用于新型測試項目，是指新型測試項目所屬企業(yè)可以向FCA申請單獨修改授權(quán)要求與監(jiān)管規(guī)則，以便其入盒測試。新設(shè)監(jiān)管規(guī)則僅適用于受FSMA監(jiān)管的活動，超出FSMA監(jiān)管范圍的業(yè)務(wù)(如支付服務(wù)與電子貨幣)(1)英國《支付服務(wù)條例》和《電子貨幣條例》已經(jīng)為小型支付機(jī)構(gòu)及電子貨幣公司提供了較簡便的登記制度，并在這些條例不適用時提供了若干豁免(例如有限網(wǎng)絡(luò))。，則不得申請該種形式的豁免。因此，此種豁免形式影響有限。但是，新設(shè)監(jiān)管規(guī)則能夠減少測試項目所屬企業(yè)申請入盒時所需遵守的授權(quán)要求與監(jiān)管要求，使得金融監(jiān)管制度更為靈活和開放。

(2) 修改監(jiān)管放棄權(quán)

FCA具有一定的豁免權(quán)，但其豁免權(quán)受當(dāng)時歐盟法律與FSMA中監(jiān)管放棄權(quán)的限制。為了使更多測試項目獲得豁免，英國政府考慮對FSMA中的監(jiān)管放棄權(quán)進(jìn)行修改。根據(jù)英國現(xiàn)行法律規(guī)定，審慎監(jiān)管局(2)“審慎監(jiān)管局”(Prudential Regulation Authority，簡稱PRA)，負(fù)責(zé)微觀審慎管理英國所有存款吸收機(jī)構(gòu)、保險公司和系統(tǒng)重要性投資公司。FCA則負(fù)責(zé)其他金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管以及所有金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管，以滿足保護(hù)消費者權(quán)益、維護(hù)市場透明以及促進(jìn)競爭等需要。在監(jiān)管規(guī)則不適用且修訂后不影響審慎監(jiān)管局目標(biāo)的前提下，有權(quán)對監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行豁免或修訂，測試項目僅需遵守修改后的監(jiān)管規(guī)則即可。此外，雖然FCA對于當(dāng)時歐盟法律的相關(guān)規(guī)定沒有豁免權(quán)，但可由英國政府出面就監(jiān)管放棄權(quán)的放棄條件與歐盟進(jìn)行協(xié)商修改，以擴(kuò)大FCA“沙盒”內(nèi)規(guī)則的豁免權(quán)[10]。

(3) 修改豁免規(guī)則

修改豁免規(guī)則是指FCA有權(quán)有針對性地對每個測試項目所適用的豁免條款進(jìn)行修改。該規(guī)則需要結(jié)合個案進(jìn)行判斷，因此專業(yè)性與針對性極強(qiáng)，僅適用于單個測試項目。這極大程度地降低了監(jiān)管限制，滿足了不同測試項目的測試需求，有利于保護(hù)和激勵企業(yè)在金融科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，但可操作性與實用性較低。

(4) 修改商業(yè)目的

修改商業(yè)目的是指當(dāng)測試項目各方面條件均已達(dá)到“沙盒”申請標(biāo)準(zhǔn)時，F(xiàn)CA可通過修改商業(yè)目的的方式，將某些測試行為規(guī)定為非商業(yè)目的，使測試項目突破監(jiān)管準(zhǔn)入限制并入盒測試。通過將測試項目的運(yùn)營目標(biāo)由商業(yè)目的修改為非商業(yè)目的，測試項目應(yīng)當(dāng)接受的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，也將由針對商業(yè)目的項目較為嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，改變?yōu)獒槍嫘?、非商業(yè)目的項目較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)營目標(biāo)的修改和變化事實上降低了“沙盒”的準(zhǔn)入門檻，是一種相對有效且實用性較強(qiáng)的豁免方式。然而，該豁免方式的適用存在一個明確的前提，即在英國對于商業(yè)目的與非商業(yè)目的之項目或企業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在監(jiān)管程度與水平上具有較大差異，否則該豁免方式?jīng)]有明顯實際意義。

2. 澳大利亞：“牌照豁免”模式之豁免

澳大利亞的豁免制度主要表現(xiàn)為對測試項目所屬企業(yè)金融牌照的豁免，具體包括金融服務(wù)牌照豁免與信貸許可證豁免兩大類。澳大利亞政府根據(jù)2020年2月的立法修正案以及2020年5月28日的后續(xù)條例引入了強(qiáng)化版“沙盒”(Enhanced Regulatory Sandbox，以下簡稱ERS)，取代了澳大利亞證券和投資委員會(Australian Securities and Investment Commission，以下簡稱ASIC)2020年9月1日以前的“沙盒”，因此，規(guī)制相關(guān)許可豁免的條例也相應(yīng)變更為《2020年公司(FinTech沙盒澳大利亞金融服務(wù)許可豁免)條例》與《2020年國家消費者信貸保護(hù)(FinTech沙盒澳大利亞信貸許可豁免)條例》(統(tǒng)稱ERS條例)[11]。

(1) 金融服務(wù)牌照豁免

澳大利亞金融服務(wù)牌照(Australian Financial Services Licensee，以下簡稱AFSL)，是依據(jù)澳大利亞《公司法》第913條B款頒發(fā)的商業(yè)主體有權(quán)經(jīng)營和提供金融服務(wù)的憑證。在澳大利亞，因申請通過率低、周期長、流程復(fù)雜，導(dǎo)致獲取AFSL難度較大。為了避免因復(fù)雜的牌照申請流程而使測試項目錯過入盒時機(jī)，ASIC實施了金融服務(wù)牌照豁免措施，并受《2020年公司(FinTech沙盒澳大利亞金融服務(wù)許可豁免)條例》規(guī)制。金融服務(wù)牌照豁免是指當(dāng)測試企業(yè)申請入盒測試時，若經(jīng)ASIC審核發(fā)現(xiàn)其符合申請資格規(guī)定以及相關(guān)文件所載條件，即可在法律上享受24個月的金融服務(wù)牌照豁免。此項豁免適用于澳大利亞未獲取金融牌照的企業(yè)、在本地注冊的無執(zhí)照外國公司以及持牌企業(yè)目前未獲授權(quán)提供的新服務(wù)，豁免范圍主要包括金融服務(wù)和金融產(chǎn)品[12]。獲得金融服務(wù)牌照豁免測試項目的所屬企業(yè)，在測試期間必須嚴(yán)格遵守信息披露制度，向客戶及潛在客戶告知其已向ASIC備案豁免，且沒有金融服務(wù)牌照，嚴(yán)禁誤導(dǎo)或暗示測試消費者其已獲得ASIC有關(guān)金融服務(wù)牌照的許可、授權(quán)或批準(zhǔn)[13]。

(2) 信貸許可證豁免

澳大利亞信貸許可證(Australian Credit Licensee，以下簡稱ACL)，是依據(jù)澳大利亞《國家信用法》第35條頒發(fā)的商業(yè)主體有權(quán)從事特定信用活動的憑證。澳大利亞信貸許可證豁免受《2020年國家消費者信貸保護(hù)(FinTech沙盒澳大利亞信貸許可豁免)條例》規(guī)制，其入盒測試資格、豁免時長、豁免條件等與金融服務(wù)牌照豁免基本相同，豁免范圍主要涉及信貸活動，具體指已簽訂或擬簽訂信用合同的信貸活動，且相關(guān)信用合同必須滿足下列條件：①相關(guān)信用合同不是反向抵押貸款或小額信貸合同；②根據(jù)相關(guān)信貸合同可能提供的信貸額，均未以《1996年破產(chǎn)條例》第6.03(2)條所涵蓋的消費者家庭財產(chǎn)或其留置權(quán)作抵押；③相關(guān)信貸合同的信貸額度超過2000元，但不超過25000元；④相關(guān)信貸合同的期限不得超過4年[14]。

3. 中國香港地區(qū)：“分業(yè)監(jiān)管”模式下之豁免

中國香港地區(qū)“沙盒”的監(jiān)管主體不同于英國、澳大利亞的單一主體，其監(jiān)管主體有三個，除最先推出“沙盒”的香港地區(qū)金融管理局外，還包括香港地區(qū)證監(jiān)會及香港地區(qū)保監(jiān)局，三者各司其職，形成了中國香港地區(qū)獨特的“分業(yè)監(jiān)管”模式。中國香港地區(qū)的豁免制度主要體現(xiàn)在香港地區(qū)金融管理局與香港地區(qū)證監(jiān)會的“沙盒”中。香港地區(qū)金融管理局采取的是局部豁免，規(guī)定測試項目所屬企業(yè)在測試期間無需滿足金融管理局的所有監(jiān)管要求，并根據(jù)各所屬企業(yè)情況制定適當(dāng)?shù)撵`活監(jiān)管方案[15]。香港地區(qū)證監(jiān)會允許入盒測試的項目主要分為三類，分別是持牌機(jī)構(gòu)、擬開展《證券與期貨條例》中受規(guī)管活動的初創(chuàng)企業(yè)、虛擬資產(chǎn)交易平臺，其豁免主要針對虛擬資產(chǎn)交易平臺，采取牌照豁免方式[16]。根據(jù)中國香港地區(qū)的監(jiān)管規(guī)則，開展虛擬資產(chǎn)投資管理活動必須持有相關(guān)牌照，然而，目前尚無一家平臺獲取此類牌照。為了讓虛擬資產(chǎn)交易平臺順利入盒測試，推動虛擬資產(chǎn)交易平臺的發(fā)展，香港地區(qū)證監(jiān)會將給予其短期金融牌照豁免，允許其在“沙盒”測試期間從事持牌機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)[17]。

三、我國豁免制度的設(shè)計路徑

根據(jù)我國金融法治體系，應(yīng)當(dāng)從法律、國務(wù)院決定和部門規(guī)章三個層面對豁免制度進(jìn)行規(guī)制，以推動出臺系統(tǒng)且完善的相關(guān)法律法規(guī)。

1. 法律層面：設(shè)立豁免許可

我國《行政許可法》明確規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定行政許可。地方性法規(guī)在設(shè)定行政許可時存在三類禁止事項：一是禁止設(shè)定全國統(tǒng)一的許可事項；二是禁止設(shè)定企業(yè)或其他組織的設(shè)立登記及其前置性許可；三是禁止設(shè)定限制外地生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)、商品進(jìn)入本地的許可。“沙盒”豁免制度屬于全國統(tǒng)一的許可事項，應(yīng)當(dāng)通過法律或行政法規(guī)設(shè)定。目前，我國金融科技監(jiān)管雖然在實踐中已經(jīng)采取了一些試驗性的監(jiān)管方法，但是尚未通過立法建立統(tǒng)一法律制度對“沙盒”的準(zhǔn)入制度、退出制度、測試消費者保護(hù)制度、測試項目豁免制度等進(jìn)行規(guī)制[18]。因此，我國應(yīng)當(dāng)通過全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定統(tǒng)一的金融科技監(jiān)管法律，從法律層面對豁免制度進(jìn)行規(guī)制，使“沙盒”測試項目的豁免有章可循。

2. 國務(wù)院決定：過渡性設(shè)定豁免許可

我國《行政許可法》規(guī)定：在尚未制定法律且有必要的時候，國務(wù)院可以以決定的形式設(shè)定行政許可；行政許可設(shè)定后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)對相關(guān)行政許可進(jìn)行規(guī)制。近年來，我國開始在各地開展“沙盒”的本土實踐，其測試項目豁免許可的設(shè)定成為當(dāng)前亟待解決的法律問題。然而，由于法律的制定程序復(fù)雜、歷時較長，難以滿足市場中測試項目亟待通過豁免制度入盒測試的需求。因此，可暫時通過國務(wù)院決定的方式設(shè)定國家層面的豁免許可，待立法時機(jī)成熟時，再提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定金融科技監(jiān)管法律對其進(jìn)行規(guī)制。

3. 部門規(guī)章：具體規(guī)制豁免許可

我國《行政許可法》規(guī)定，部門規(guī)章可以在上位法設(shè)定的許可事項范圍內(nèi)，對實施行政許可作出具體規(guī)定。因此，在法律或國務(wù)院決定設(shè)定行政許可后，中國人民銀行、銀保監(jiān)會與證監(jiān)會可以通過制定部門規(guī)章的方式對豁免的申請程序、受理程序、審查程序、復(fù)議程序等程序性規(guī)定，以及豁免標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益保護(hù)要求、應(yīng)急預(yù)案、范圍、方式等實體性規(guī)定進(jìn)行具體規(guī)制，以便更好地實施“沙盒”測試項目豁免。

四、豁免制度的程序性設(shè)計

我國金融科技監(jiān)管目前采取“分業(yè)監(jiān)管”模式，基本形成了以“一委一行兩會+地方金融監(jiān)管局”為主體的監(jiān)管模式。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)央行的宏觀調(diào)控及銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的微觀調(diào)控[19]；中國人民銀行負(fù)責(zé)金融科技發(fā)展規(guī)劃、政策指引以及金融監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，主要進(jìn)行宏觀調(diào)控；銀保監(jiān)會與證監(jiān)會負(fù)責(zé)對銀行保險業(yè)及證券業(yè)“沙盒”進(jìn)行具體規(guī)制，實施微觀調(diào)控；地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)管理本地具體實施的“沙盒”。我國“沙盒”測試項目豁免的程序性制度，應(yīng)當(dāng)在上述金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分業(yè)監(jiān)管的模式下進(jìn)行構(gòu)建。

1. 申請程序

豁免申請應(yīng)當(dāng)在測試項目入盒申請期限內(nèi)提出，且應(yīng)當(dāng)采取書面方式?；砻饪捎蓽y試項目所屬企業(yè)的法定代表人申請，也可由其委托代理人申請。申請人在向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請豁免時，應(yīng)當(dāng)在申請書上寫明申請豁免的具體事項及方式。由于我國的金融監(jiān)管采取分業(yè)監(jiān)管模式，因此豁免應(yīng)當(dāng)由測試項目所屬企業(yè)根據(jù)其類別，在入盒申請期限內(nèi)分別向中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會提交書面申請，申請內(nèi)容應(yīng)包括豁免范圍、豁免形式、豁免期間等。此外，測試項目所屬企業(yè)在提交豁免申請時，還應(yīng)當(dāng)提交充分的證明材料，包括測試消費者權(quán)益保護(hù)方案及在測試期間發(fā)生金融風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案等。

2. 受理程序

我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)即中國人民銀行、銀保監(jiān)會與證監(jiān)會在收到豁免申請后，對于符合受理條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以受理。若申請材料存在錯誤且可當(dāng)場更正的，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)告知申請人當(dāng)場更正，并在更正后予以受理。若申請材料不齊全、不符合法定形式或存在錯誤不能當(dāng)場更正的，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或在收到申請材料5日內(nèi)一次性告知測試項目所屬企業(yè)需補(bǔ)正的全部內(nèi)容，并出具補(bǔ)正通知書；逾期未通知的，視為自收到申請材料之日起受理[20]。測試項目所屬企業(yè)在收到補(bǔ)正通知書后，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)予以補(bǔ)正；逾期未補(bǔ)正或補(bǔ)正后仍存在錯誤的，不予受理。

3. 審查程序

豁免的審查屬于實質(zhì)性審查，即不僅要審查申請材料是否滿足形式要求，還要核實申請材料的真實性與合法性，確保測試項目符合豁免的申請標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在受理測試項目豁免申請后，應(yīng)當(dāng)指派兩名及以上工作人員對申請材料進(jìn)行實質(zhì)性審查。審查標(biāo)準(zhǔn)由各監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)自身監(jiān)管權(quán)限分別擬定，但對于相同的審查項目，如消費者保護(hù)與風(fēng)險防控等，三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以確保審查的公正性。經(jīng)審查后，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在自受理申請之日起20日內(nèi)作出是否豁免的決定，并書面告知。對于審查未通過的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時以書面形式作出不予豁免的決定，并書面告知申請人如有異議可在自收到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請復(fù)議。

4. 復(fù)議程序

豁免的復(fù)議屬于糾紛處理程序，是指經(jīng)中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會審查后，對測試項目所屬企業(yè)的豁免申請作出不予受理或拒絕豁免決定時，該企業(yè)可自收到?jīng)Q定書之日起15日內(nèi)以書面形式向相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請復(fù)議。中國人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的內(nèi)部復(fù)議機(jī)構(gòu)分別是條法司、法規(guī)部及法律部，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)收到復(fù)議申請后應(yīng)及時移交至各自的內(nèi)部復(fù)議機(jī)構(gòu)處理。各內(nèi)部復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對復(fù)議申請進(jìn)行形式審查，并自收到復(fù)議申請之日起5日內(nèi)作出是否受理的決定，自受理之日起10日內(nèi)作出復(fù)議決定。各內(nèi)部復(fù)議機(jī)構(gòu)作出維持決定的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得對測試項目進(jìn)行豁免；各內(nèi)部復(fù)議機(jī)構(gòu)作出變更決定的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在決定作出后20日內(nèi)對測試項目的豁免申請進(jìn)行二次審查，并根據(jù)其結(jié)果決定是否對測試項目進(jìn)行豁免。測試項目經(jīng)二次審查仍未通過的，不得再次申請復(fù)議。若對二次審查程序存在異議，可向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請啟動監(jiān)督程序。

5. 監(jiān)督程序

對豁免的監(jiān)督貫穿豁免的整個過程，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)督部門實施這一監(jiān)督。豁免的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)分為兩個階段，即入盒前、入盒后的監(jiān)督。

入盒前豁免的監(jiān)督，是指對豁免的申請程序、受理程序、審查程序以及復(fù)議程序的合法性進(jìn)行監(jiān)督，這一階段應(yīng)當(dāng)由中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會三個監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體。

入盒后豁免的監(jiān)督，是指對取得豁免的測試項目在測試期間是否履行了豁免的相關(guān)義務(wù)(如信息披露義務(wù)、是否存在安全隱患與金融風(fēng)險等)進(jìn)行監(jiān)督，這一階段的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由地方金融監(jiān)管局實施。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實施監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)指派兩名及以上工作人員共同進(jìn)行，對監(jiān)督檢查結(jié)果予以記錄并及時向測試消費者公布。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)若發(fā)現(xiàn)測試項目豁免的獲得程序及糾紛處理程序的合法性存在問題，或提交的豁免申請材料真實性存在問題，則應(yīng)當(dāng)及時撤銷豁免。地方金融監(jiān)管局若發(fā)現(xiàn)測試項目在測試期間存在信息披露不及時、不準(zhǔn)確、不完整等能夠立即整改的問題時，應(yīng)當(dāng)立即責(zé)令其在5日內(nèi)進(jìn)行整改；整改后仍不符合要求的，應(yīng)當(dāng)立即終止測試，向中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會報告并提請撤銷豁免。地方金融監(jiān)管局若發(fā)現(xiàn)測試項目在測試期間存在重大金融風(fēng)險或安全隱患等問題時，應(yīng)當(dāng)立即終止測試，向中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會報告并提請撤銷豁免。豁免的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既可以由各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動實施，也可以根據(jù)豁免之利益相關(guān)者的申請而啟動實施。

五、豁免制度的實體性構(gòu)建

1. 豁免標(biāo)準(zhǔn)

(1) 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

豁免的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包含科研人員、科研設(shè)備、項目專利、研發(fā)資金四個方面的指標(biāo)。對測試項目所屬企業(yè)而言，豁免的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)達(dá)到以下要求：在科研人員方面，通過加強(qiáng)團(tuán)隊建設(shè)、制定人才激勵保障制度、拓寬人才引進(jìn)渠道等，合理增加金融科技人員占比，廣泛吸收高學(xué)歷、多經(jīng)驗的科研人才；在科研設(shè)備方面，配備能夠進(jìn)行大數(shù)據(jù)、云計算等操作的高級計算機(jī)、專門用于研發(fā)的實驗室等，加強(qiáng)人工智能、分布式數(shù)據(jù)庫等新興技術(shù)的研發(fā)及大數(shù)據(jù)、云計算等的應(yīng)用；在項目專利方面，具備一定數(shù)量的專利技術(shù)，且除專利權(quán)歸屬于所屬企業(yè)的技術(shù)外，均應(yīng)獲得專利實施許可；在研發(fā)資金方面，加大研發(fā)資金投入力度，確保投入測試項目的研發(fā)資金最少占整體投入的45%～50%。

(2) 安全標(biāo)準(zhǔn)

申請豁免的測試項目大多發(fā)展時間尚短，無論是技術(shù)水平還是商業(yè)模式仍處于探索階段，可能存在一定的技術(shù)缺陷，存在黑客入侵、信息泄露等風(fēng)險，因此在申請豁免時應(yīng)當(dāng)符合一定的安全標(biāo)準(zhǔn)[21]。豁免的安全標(biāo)準(zhǔn)主要包括資金保障、數(shù)據(jù)安全、交易安全、算法安全、法律風(fēng)險等方面的內(nèi)容。申請豁免的測試項目所屬企業(yè)必須具備一定的資金保障，在申請豁免時應(yīng)當(dāng)提供財務(wù)報表或年度報表等材料，證明其足以支付測試費用及測試失敗后的賠付費用。根據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《金融科技(FinTech)發(fā)展規(guī)劃(2019—2021年)》的相關(guān)規(guī)定，測試項目所屬企業(yè)還應(yīng)當(dāng)健全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警與早期干預(yù)機(jī)制，完善金融業(yè)務(wù)風(fēng)險防控制度，確保測試項目的數(shù)據(jù)安全、交易安全及算法安全[22]。此外，測試項目所屬企業(yè)申請豁免時還應(yīng)當(dāng)考慮測試項目自身的法律風(fēng)險，如洗錢風(fēng)險等。

2. 權(quán)益保護(hù)要求

豁免的權(quán)益保護(hù)重點在于對測試消費者權(quán)益的保護(hù)，包括但不限于保護(hù)測試消費者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)及權(quán)益受損后獲得賠償?shù)臋?quán)利等。近年來，金融科技在追求創(chuàng)新性與技術(shù)性的同時，其產(chǎn)品與服務(wù)的金融風(fēng)險也越發(fā)隱蔽且難以確定。由于法律具有滯后性，導(dǎo)致測試消費者在金融產(chǎn)品或服務(wù)的測試階段承擔(dān)著更多更大的不確定性風(fēng)險。因此，申請豁免的測試項目所屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)參照中國人民銀行發(fā)布并于2020年11月1日實施的《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護(hù)實施辦法》的規(guī)定，建立健全測試消費者保護(hù)的各項內(nèi)控制度，具體包括：(1)測試消費者個人金融信息保護(hù)機(jī)制；(2)測試產(chǎn)品和服務(wù)信息披露機(jī)制；(3)測試產(chǎn)品和服務(wù)信息查詢機(jī)制；(4)測試消費者投訴受理及處理機(jī)制；(5)測試消費者損失賠償機(jī)制；(6)測試消費者權(quán)益保護(hù)工作內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。通過此類制度，充分保障測試消費者的各項權(quán)益，及時解決測試消費者的消費爭議[23]。

3. 應(yīng)急預(yù)案

豁免的應(yīng)急預(yù)案，是指獲得豁免入盒測試的項目，在測試期間違反監(jiān)管要求、豁免條件或突發(fā)金融風(fēng)險時，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及測試項目所屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急對策措施?；砻獾膽?yīng)急預(yù)案包含兩個部分，即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、測試項目所屬企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案。

(1) 金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)急預(yù)案

我國“沙盒”測試期間的監(jiān)管宜由地方金融監(jiān)管局實施，因此各地方金融監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)制定測試項目突發(fā)金融風(fēng)險時的應(yīng)急預(yù)案。對于測試期間違反監(jiān)管要求的測試項目，各地方金融監(jiān)管局應(yīng)立即通知測試項目所屬企業(yè)中止測試，并限其在合理期限內(nèi)進(jìn)行整改。整改后符合監(jiān)管要求的，恢復(fù)測試；若超期未整改或整改后仍不符合要求的，應(yīng)向中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會報告并提請撤銷豁免，退出沙盒。對于測試期間突發(fā)重大金融風(fēng)險的測試項目，各地方金融監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)立即終止測試，向中國人民銀行、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會報告并提請撤銷豁免。若相關(guān)測試項目在測試期間給測試消費者造成損失，各地方金融監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)及時統(tǒng)計測試消費者因金融風(fēng)險造成的損失，并告知測試消費者及測試項目所屬企業(yè)，責(zé)令后者立即啟動損失賠償機(jī)制，賠償測試消費者的損失。

(2) 測試項目所屬企業(yè)應(yīng)急預(yù)案

測試項目所屬企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，主要適用于取得豁免的測試項目在測試期間發(fā)生金融風(fēng)險的情形。當(dāng)取得豁免的測試項目在測試期間發(fā)生金融風(fēng)險時，其所屬企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即成立金融風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案小組，暫停相關(guān)交易，向各地方金融監(jiān)管局報告，并及時向測試消費者披露相關(guān)信息。金融風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案小組應(yīng)在地方金融監(jiān)管局的監(jiān)督下，統(tǒng)計測試消費者因金融風(fēng)險造成的損失，并啟動損失賠償機(jī)制及時對此類損失進(jìn)行賠償。

4. 豁免范圍

“沙盒”測試項目主要分為金融產(chǎn)品和金融服務(wù)兩種，因所屬類型不同，其豁免范圍各具差異。金融產(chǎn)品主要包括證券、保險產(chǎn)品及支付產(chǎn)品等。一般而言，考慮到風(fēng)險控制與測試消費者權(quán)益保護(hù)，證券的豁免范圍僅包括所有上市和可報價的證券及所有由政府發(fā)行的債券。保險產(chǎn)品的豁免僅限于財產(chǎn)險，且此類財產(chǎn)不包括需要長期關(guān)注的產(chǎn)品。人身險(如壽險、意外險、健康險等)都不可申請豁免，因為此類保險以人的生命或身體為保險標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)由法律嚴(yán)格規(guī)制，避免出現(xiàn)騙保行為。支付產(chǎn)品的豁免取決于其所屬的第三方支付機(jī)構(gòu)，可申請豁免的支付產(chǎn)品其第三方必須是具備一定實力與信譽(yù)的機(jī)構(gòu)，且支付過程必須與銀聯(lián)或網(wǎng)聯(lián)對接。此外，我國對于金融科技產(chǎn)品有明確的規(guī)定，根據(jù)國家市場監(jiān)管總局與中國人民銀行2019年10月25日聯(lián)合發(fā)布的《金融科技產(chǎn)品認(rèn)證目錄(第一批)》，金融科技產(chǎn)品包括客戶端軟件、安全芯片、安全載體、嵌入式應(yīng)用軟件、銀行卡自動柜員機(jī)(ATM)終端、支付銷售點(POS)終端、移動終端可信執(zhí)行環(huán)境(TEE)、可信應(yīng)用程序(TA)、條碼支付受理終端(含顯碼設(shè)備和掃碼設(shè)備)、聲紋識別系統(tǒng)和云計算平臺。因此，我國可申請豁免的金融科技產(chǎn)品除應(yīng)當(dāng)符合上述一般條件外，還應(yīng)當(dāng)屬于上述11種金融科技產(chǎn)品的范圍。

我國金融服務(wù)的豁免應(yīng)當(dāng)由金融服務(wù)內(nèi)容決定，通常提供一般及個人意見的金融服務(wù)、經(jīng)營金融產(chǎn)品可以豁免，但發(fā)行金融產(chǎn)品或提供復(fù)雜的金融衍生品等服務(wù)不可豁免，因為后者服務(wù)內(nèi)容較為復(fù)雜，需要長時間測試，不利于發(fā)揮“沙盒”的制度優(yōu)勢。

5. 豁免形式

我國的金融監(jiān)管以金融牌照類市場準(zhǔn)入監(jiān)管為主，通過中國人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會授予相關(guān)企業(yè)金融牌照的方式來實施監(jiān)管。目前，我國需要審批的金融牌照主要包括銀行、保險、信托、券商、金融租賃、期貨、基金、基金子公司、基金銷售、第三方支付牌照、小額貸款及典當(dāng)?shù)?2種。

由于金融牌照申請周期長、流程復(fù)雜、條件嚴(yán)苛，致使許多企業(yè)因難以及時獲取金融牌照而無法開展相關(guān)業(yè)務(wù)，不利于金融創(chuàng)新。因此，豁免制度可采取金融牌照豁免的方式，準(zhǔn)許測試項目所屬企業(yè)在未取得相關(guān)牌照的前提下開展相關(guān)項目并入盒測試。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施金融牌照豁免的方式可分為兩類：一是給予短期金融牌照豁免，準(zhǔn)許在測試期間開展相關(guān)項目；二是授予限制性金融牌照，準(zhǔn)許在測試期間從事該牌照所規(guī)定的特定業(yè)務(wù)。此外，對于新型測試項目，除了金融牌照豁免外，我國還可以借鑒英國新設(shè)監(jiān)管規(guī)則的方式實施豁免。所屬企業(yè)可根據(jù)新型測試項目類型，分別向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請單獨修改授權(quán)要求與監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在收到申請后可在不違反上位法中強(qiáng)制性規(guī)則的前提下有針對性地修改監(jiān)管規(guī)則，以便新型測試項目及時入盒測試。

六、結(jié) 語

“沙盒”準(zhǔn)入制度的高門檻，使得許多創(chuàng)新性與技術(shù)性極強(qiáng)的金融產(chǎn)品與服務(wù)難以入盒測試，限制了金融科技的創(chuàng)新與發(fā)展。為了避免“沙盒”準(zhǔn)入制度的掣肘，我國應(yīng)當(dāng)通過制定金融科技相關(guān)法律、國務(wù)院決定及部門規(guī)章等形式，對金融科技“監(jiān)管沙盒”測試項目豁免制度的程序性及實體性規(guī)定進(jìn)行具體設(shè)計，建立完善的豁免制度，以鼓勵金融創(chuàng)新，豐富并完善我國金融科技“監(jiān)管沙盒”的整體制度構(gòu)建。