農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系構(gòu)建與評(píng)估方法思路探討

劉成效

（河北嘉澤房地產(chǎn)資產(chǎn)評(píng)估有限公司，河北 石家莊 050011）

引言

農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)作為政府公示地價(jià)，可以為深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育，推動(dòng)土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高土地生產(chǎn)能力和效率，開(kāi)展農(nóng)用地資源資產(chǎn)核算，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，助推鄉(xiāng)村全面振興等提供基礎(chǔ)性支撐。不同于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，農(nóng)用地存在利用類(lèi)型、利用方式多樣，產(chǎn)權(quán)權(quán)利構(gòu)成復(fù)雜，地價(jià)形成機(jī)制多元，農(nóng)地價(jià)格體系比較龐雜等特殊性，使得當(dāng)前農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作中普遍面臨評(píng)估內(nèi)容不清、評(píng)估方法選擇困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文主要基于農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果應(yīng)用服務(wù)需求視角，對(duì)農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系構(gòu)建與評(píng)估方法思路的選擇等方面進(jìn)行探討。

一、農(nóng)用地估價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）農(nóng)用地價(jià)值內(nèi)涵

盡管《民法典》第324 條的規(guī)定被認(rèn)為“是關(guān)于國(guó)有的自然資源，單位和個(gè)人可以取得用益物權(quán)的規(guī)定”，但《民法典》構(gòu)建的用益物權(quán)僅包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)和地役權(quán)，并沒(méi)有明確國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)的對(duì)應(yīng)位置。結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，以及現(xiàn)在對(duì)國(guó)有農(nóng)用地“權(quán)屬應(yīng)確盡確，證書(shū)應(yīng)發(fā)盡發(fā)”的政策背景可以明確，國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)主體即是該農(nóng)用地依法進(jìn)行登記后的被登記人。此外，國(guó)有林地使用權(quán)的法律性質(zhì)在理論界也同樣是有爭(zhēng)議的。有學(xué)者在梳理《中華人民共和國(guó)森林法》第3 條第1 款和第3 款、第7 條第2 款和《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第3 條后亦認(rèn)為，上述規(guī)定只確立了“森林資源所有權(quán)、林木所有權(quán)、林地所有權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”四種物權(quán)，未包括全民所有制單位的林地使用權(quán)。

（二）為確定合理的農(nóng)用地使用稅標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)

隨著土地使用制度改革的不斷深入，人們對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)也越來(lái)越豐富，土地不再被僅僅看作是進(jìn)行社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的基本條件、是不可替代的主要生產(chǎn)資料，而且也是社會(huì)的一筆巨大財(cái)富——資產(chǎn)。土地資產(chǎn)需要通過(guò)地稅等具體形式體現(xiàn)出來(lái)，并以此反映土地所有者與土地經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，而地稅的征收需要有一個(gè)科學(xué)的、符合客觀實(shí)際的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅是按照土地的面積大小計(jì)征的；換言之，數(shù)量相同而質(zhì)量不同的農(nóng)用地上繳的稅額是相等的，這其中沒(méi)有考慮到土地的質(zhì)量這個(gè)非常關(guān)鍵的因素，因而也就無(wú)法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值，也使得農(nóng)業(yè)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)顯失公正。如果通過(guò)土地估價(jià)工作，核算土地的級(jí)差收益以及土地的貢獻(xiàn)份額，從而做到按地價(jià)度量農(nóng)業(yè)稅，那么農(nóng)業(yè)稅的征收也就有了一個(gè)科學(xué)、合理的依據(jù)。

（三）是確定土地轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)的依據(jù)

由于受多重因素的影響，我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“有地?zé)o人種，有人無(wú)地種”的現(xiàn)象。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須盡快把土地的使用權(quán)推向市場(chǎng)，使土地的合理流轉(zhuǎn)制度化、正?；?。而且從農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向上看，依靠轉(zhuǎn)包、租賃、合理補(bǔ)償也是逐漸將農(nóng)用地轉(zhuǎn)移到種田大戶(hù)手中，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一種有效途徑。這樣不僅能把大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從土地的束縛中解脫出來(lái)，而且也有助于土地充分合理地利用，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。目前，我國(guó)的農(nóng)村土地市場(chǎng)還處于起步階段，雖也存在少許土地的轉(zhuǎn)包、租賃現(xiàn)象，但土地的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)都缺乏一個(gè)明確的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因而這種市場(chǎng)的存在具有很大的盲目性與局限性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也在一定程度上妨礙了農(nóng)村土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。通過(guò)收益核算確定的農(nóng)用地價(jià)格是土地質(zhì)量的真實(shí)反映，以農(nóng)用地價(jià)格作為土地的轉(zhuǎn)包、租賃費(fèi)的基礎(chǔ)性參照標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)農(nóng)用地使用權(quán)合理流動(dòng)的可靠保證。

二、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系內(nèi)涵與構(gòu)建思路

（一）農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估產(chǎn)權(quán)權(quán)能較為完整的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利類(lèi)型下的使用權(quán)價(jià)格

我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度比較復(fù)雜，農(nóng)用地價(jià)格不僅類(lèi)型多樣、內(nèi)涵不一，而且價(jià)格形成機(jī)制不同，特別是一些權(quán)利權(quán)能受到特殊限制的農(nóng)地價(jià)格類(lèi)型，由于缺乏市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制，地價(jià)水平難以準(zhǔn)確把握。基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估通常是以正常市場(chǎng)條件下形成的價(jià)格類(lèi)型作為地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定的主要依據(jù)。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)用地市場(chǎng)交易與運(yùn)行管理實(shí)際狀況，農(nóng)用地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能較為完整，其權(quán)利特征主要表現(xiàn)為在一定使用期限內(nèi)擁有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等完整權(quán)能，經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格形成的市場(chǎng)交易基礎(chǔ)和市場(chǎng)形成機(jī)制最為健全，對(duì)其他所有權(quán)利類(lèi)型價(jià)格的形成具有基礎(chǔ)性影響。因此，農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)建立對(duì)應(yīng)于在公開(kāi)（或正常）市場(chǎng)條件下形成的一定年期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格，并以此作為確定農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格、農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用價(jià)格等的基礎(chǔ)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格是其特殊形式，集體農(nóng)用地所有權(quán)價(jià)格是無(wú)限年期的農(nóng)地收益價(jià)值；農(nóng)用地征收補(bǔ)償價(jià)格、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價(jià)格不僅涉及農(nóng)用地價(jià)值，還涉及發(fā)展權(quán)等，與農(nóng)用地使用權(quán)價(jià)格在內(nèi)涵上存在根本性差異。

（二）農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)立足農(nóng)用地市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，綜合采取土地使用價(jià)值評(píng)價(jià)和土地收益、地租地價(jià)測(cè)算相結(jié)合的方法進(jìn)行綜合評(píng)估

土地綜合質(zhì)量?jī)?yōu)劣是對(duì)土地價(jià)格產(chǎn)生影響的主要因素，市場(chǎng)機(jī)制是地價(jià)形成、土地價(jià)值（效用）實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，在正常和完善的市場(chǎng)條件下，相同使用價(jià)值的土地應(yīng)具有相當(dāng)?shù)牡貎r(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但土地的稀缺性和唯一性等使得土地市場(chǎng)價(jià)格形成經(jīng)常出現(xiàn)偏離價(jià)值的情形，使得市場(chǎng)交易價(jià)格無(wú)法代表正常的市場(chǎng)價(jià)格，也不反映土地價(jià)值本身。特別是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)用地市場(chǎng)不發(fā)育，農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格的形成本身存在一定的隨意性，單純強(qiáng)調(diào)基于市場(chǎng)地價(jià)交易資料評(píng)估確定基準(zhǔn)地價(jià)不具現(xiàn)實(shí)性?；鶞?zhǔn)地價(jià)作為政府公示地價(jià)，旨在模擬把握土地的市場(chǎng)價(jià)值。農(nóng)用地地價(jià)水平及其在空間分異是多種因素綜合作用的結(jié)果，只有基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然環(huán)境等各種因素的綜合分析，才能使得評(píng)估的基準(zhǔn)地價(jià)科學(xué)反映農(nóng)用地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境綜合效益。因此，農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估應(yīng)遵循價(jià)值決定價(jià)格的基本邏輯，在對(duì)農(nóng)用地市場(chǎng)地價(jià)形成及其土地價(jià)格影響因素作深入分析的基礎(chǔ)上，綜合采取土地使用價(jià)值評(píng)價(jià)和土地收益、地租地價(jià)測(cè)算相結(jié)合的方式進(jìn)行基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算，同時(shí)在評(píng)估方法選擇和相關(guān)參數(shù)確定時(shí)，分析并充分考慮農(nóng)用地功能、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行特質(zhì)，確保集體土地權(quán)利人的權(quán)利不低估、農(nóng)民利益不受損。

三、評(píng)估方法與基本途徑

（一）確定土地還原利率

一般來(lái)說(shuō)，投資土地的資本收益率應(yīng)當(dāng)與同等條件的物業(yè)投資收益率大體相當(dāng)。因此，在眾多的投資收益率中，選擇何種收益率作為評(píng)估土地價(jià)格的還原利率便成為地價(jià)評(píng)估中的重要一環(huán)，同時(shí)也是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論較多的問(wèn)題。有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)此進(jìn)行了深入的討論，比如：（1）采用地租資本化的利息率；（2）銀行存款利率；（3）產(chǎn)業(yè)平均獲利率；（4）政府統(tǒng)計(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率；（5）安全利率加上風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值；（6）地產(chǎn)的租價(jià)比等.在原國(guó)家土地管理局批準(zhǔn)頒布的《城鎮(zhèn)土地定級(jí)估價(jià)規(guī)程》中，土地還原利率主要采用以下幾種方法：（1）通過(guò)年地租與地價(jià)比率確定；（2）用一年期存款利率，考慮土地投資風(fēng)險(xiǎn)，物價(jià)變動(dòng)指數(shù)等綜合確定；（3）用一年期銀行存款利率作為還原利率；（4）用當(dāng)?shù)赝ㄐ械哪晖顿Y利率作為還原利率。

（二）農(nóng)用地使用權(quán)估價(jià)主要原則

對(duì)于農(nóng)用地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估，應(yīng)遵循自然資源資產(chǎn)評(píng)估三原則：先實(shí)物，后價(jià)值；先存量，后流量；先有形，后無(wú)形。同時(shí)還應(yīng)遵守現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)，如《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》等。

農(nóng)用地估價(jià)的基本原則有替代原則、報(bào)酬遞增遞減原則、預(yù)期收益原則、合理有效利用原則、貢獻(xiàn)原則、變動(dòng)原則、供需原則、估價(jià)時(shí)點(diǎn)原則。此外，根據(jù)農(nóng)用地使用權(quán)所具有的特殊性，還應(yīng)遵循以下原則：

（1）權(quán)利價(jià)值對(duì)應(yīng)原則。土地價(jià)格就是權(quán)利的價(jià)格，權(quán)利的變化必然會(huì)引起價(jià)格的變化，使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)所對(duì)應(yīng)的權(quán)利價(jià)值并不完全相等，一般情況下使用權(quán)價(jià)格大于承包權(quán)，而承包權(quán)的價(jià)格大于經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，在測(cè)算國(guó)有農(nóng)用地價(jià)格時(shí)，其權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)利主體及其權(quán)能要與價(jià)值內(nèi)涵與評(píng)估方法相對(duì)應(yīng)。

（2）因地制宜原則。類(lèi)似合理有效利用原則，受到農(nóng)用地所處地理位置和自然資源的影響，農(nóng)用地的最佳利用方式會(huì)受到限制。此外，由于各個(gè)農(nóng)用地的耕作制度不同，也會(huì)影響到農(nóng)用地的最佳利用方式。

（三）以農(nóng)用地定級(jí)為基礎(chǔ)，采用樣本平均值法和定級(jí)指數(shù)模型法相結(jié)合的方法綜合評(píng)估農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)

農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估方法主要有樣本平均值法、定級(jí)指數(shù)模型法和基準(zhǔn)地塊評(píng)估法。樣本平均值法主要依據(jù)各類(lèi)農(nóng)用地市場(chǎng)交易樣點(diǎn)資料，以各樣點(diǎn)地價(jià)的平均值評(píng)估確定基準(zhǔn)地價(jià)。定級(jí)指數(shù)模型法主要根據(jù)定級(jí)單元定級(jí)指數(shù)、市場(chǎng)交易地價(jià)資料，建立定級(jí)指數(shù)與地價(jià)關(guān)系模型，利用模型評(píng)估基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地塊評(píng)估法是指根據(jù)農(nóng)用地土地質(zhì)量條件劃分農(nóng)用地均質(zhì)地域，然后在選定若干基準(zhǔn)地塊，評(píng)估基準(zhǔn)地塊價(jià)格，再將同一均質(zhì)地域內(nèi)基準(zhǔn)地塊的平均地價(jià)作為該均質(zhì)地域的基準(zhǔn)地價(jià)。上述三條方法各有特點(diǎn)及各自的適用條件，樣本平均值法立足于農(nóng)用地市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，評(píng)估結(jié)果更貼近于市場(chǎng)，但前提是農(nóng)用地市場(chǎng)發(fā)育，交易樣點(diǎn)資料要豐富、規(guī)范；定級(jí)指數(shù)模型法通過(guò)建立樣點(diǎn)地價(jià)與土地使用價(jià)值評(píng)價(jià)結(jié)果之間的關(guān)系模型測(cè)算基準(zhǔn)地價(jià)，可克服市場(chǎng)樣點(diǎn)不豐富、不規(guī)范等問(wèn)題，也一定程度上體現(xiàn)了價(jià)值決定價(jià)格的基準(zhǔn)地價(jià)定價(jià)原則，但該方法理論性較強(qiáng)，容易造成評(píng)估結(jié)果與市場(chǎng)實(shí)際存在一定的脫節(jié)?；鶞?zhǔn)地塊法評(píng)估的精準(zhǔn)性、指示性、直觀性更強(qiáng)，但對(duì)基礎(chǔ)資料、市場(chǎng)發(fā)育狀況等要求更高?？紤]到我國(guó)當(dāng)前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚不發(fā)育，不同形式的市場(chǎng)交易價(jià)格形成機(jī)制不夠健全，綜合考慮到定級(jí)指數(shù)模型法不僅可以彌補(bǔ)市場(chǎng)交易資料不健全，又能一定程度上體現(xiàn)價(jià)值主導(dǎo)定價(jià)原則，因此農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估擬同時(shí)采用樣點(diǎn)地價(jià)平均值法和定級(jí)指數(shù)模型法進(jìn)行分別評(píng)估、相互驗(yàn)證。

結(jié)語(yǔ)

在農(nóng)用地使用權(quán)評(píng)估的實(shí)踐過(guò)程中，存在有效評(píng)估難、處置變現(xiàn)難等問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)評(píng)估方法的研究，可以為今后國(guó)有農(nóng)用地出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營(yíng)使用權(quán)等有償使用提供價(jià)值評(píng)估基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的利益最大化，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失。加強(qiáng)農(nóng)用地地價(jià)評(píng)估與管理，維護(hù)國(guó)有農(nóng)用地資產(chǎn)，意義重大。