完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制的研究
——以新冠肺炎疫情為例

文/王怡霏

在全國范圍內(nèi)，面對新冠肺炎疫情，形成了全面動員、全面部署、全面加強(qiáng)疫情防控的局面。我國政府在疫情蔓延后采取的積極、有效防控措施初顯成效。但是，在全國人民積極戰(zhàn)“疫”過程中，也表現(xiàn)出我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制存在的一些問題。本文主要從應(yīng)急事件的事前、事發(fā)、事中三個階段進(jìn)行對當(dāng)前應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行分析，討論此次疫情暴露出的我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制的不足，并提出一些思考和建議，期待這些思考為建設(shè)切合實(shí)際的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制提供參考。

一、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理概述

我國應(yīng)急管理正處于“建管并重”的推進(jìn)階段[1]。2003年抗擊非典成功后，國家積極推進(jìn)應(yīng)急管理工作，逐漸形成基本完整的應(yīng)急管理體系，其中包括應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制，應(yīng)急管理機(jī)制是“一案三制”體系的關(guān)鍵?！敖y(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”是我國應(yīng)急管理中機(jī)制運(yùn)行的基本要求和規(guī)則。從此次疫情可以看出，雖然我國應(yīng)急管理經(jīng)過了十幾年的建設(shè)，但仍處于摸索階段，在實(shí)際探索和理論建設(shè)方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。因此，強(qiáng)化對應(yīng)急管理機(jī)制的理論研究，不僅可以為應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)提供借鑒，對于完善應(yīng)急管理體系也具有重要作用。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制的不足

（一）事前階段：宣教培訓(xùn)演習(xí)機(jī)制落實(shí)不到位

宣教培訓(xùn)演習(xí)機(jī)制，顧名思義主要包括大眾宣傳與教育、定期干部培養(yǎng)訓(xùn)練以及演習(xí)三部分，通常在未發(fā)生公共衛(wèi)生事件的情況下進(jìn)行[2]。相對于國外較為完善的公眾宣教工作，我國的危機(jī)教育仍停留在“形式化”階段，公眾的反應(yīng)慢、認(rèn)知度低，在本次疫情防控中出現(xiàn)不少問題。直至2020年1月20日，鐘南山院士指出新型冠狀病毒肺炎可以人傳人后，公眾對此次疫情的關(guān)注與重視才達(dá)到高峰。盡管此前國家層面提出了預(yù)防演練、安全教育等要求，但實(shí)施效果并不明顯。

（二）事發(fā)階段：監(jiān)測研判預(yù)警機(jī)制尚有不足

1.應(yīng)急情報(bào)監(jiān)測收集緩慢。非典之后，為了加強(qiáng)我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急能力，政府投入近120億元推進(jìn)國家、省疾控中心的相關(guān)設(shè)施建設(shè)，形成了“橫向到邊、縱向到底”的傳染病直報(bào)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[3]。但傳染病直報(bào)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)只適用于已知傳染病，同時逐級審核的機(jī)制雖然能減少誤報(bào)，但該流程效率低，對于此次疫情初期表現(xiàn)出的這樣一種新型疾病，需要一定的時間評估、反復(fù)核實(shí)和確認(rèn)，上報(bào)周期長，整個申報(bào)程序表現(xiàn)得比較緩慢。

2.發(fā)布警戒系統(tǒng)有待完善。雖然我國建立了傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，但對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范意識較弱，同時應(yīng)對突發(fā)事件的能力也較低，甚至沒有得到真正重視和有效落實(shí)[4]。同時我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第43條規(guī)定：地方政府在突發(fā)事件“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時”可以發(fā)布預(yù)警。但地方政府僅僅在發(fā)布臺風(fēng)預(yù)警時才行使這項(xiàng)權(quán)力，因此，在新冠肺炎疫情中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警也沒有真正實(shí)施。這說明我國還未形成科學(xué)合理的公共衛(wèi)生決策責(zé)任制度，存在著相當(dāng)?shù)碾S意性，難以起到應(yīng)有的作用[5]。

（三）事中階段：應(yīng)急處置與救援機(jī)制有待完善

1.衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”不暢

此次新冠肺炎病毒具有易傳染、潛伏期長以及在潛伏期內(nèi)可傳染的特點(diǎn)[6]。在救治過程中，全面隔離確診與疑似病例、有效切斷傳播途徑的行動顯得力不從心，其原因主要在于床位不足以及缺少可以平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的感染病房。查閱資料得知，2018年我國綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院內(nèi)床位數(shù)合計(jì)650多萬張，每千人口衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)6張。我國三級醫(yī)院床位數(shù)已使用超過97%，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時就會出現(xiàn)床位不夠用的情況。

2.應(yīng)急醫(yī)療物資儲備不足

疫情暴發(fā)時，由于防護(hù)物資用品的消耗量激增，各醫(yī)院的防護(hù)物資勉強(qiáng)維持救治工作的基本使用量。而在日常狀態(tài)下，各醫(yī)院醫(yī)療防護(hù)物資的庫存普遍較少，在疫情暴發(fā)時無法滿足應(yīng)急時的大量需求。盡管各生產(chǎn)企業(yè)在春節(jié)期間響應(yīng)號召，積極復(fù)產(chǎn)并加強(qiáng)生產(chǎn)力度，但短期內(nèi)防護(hù)用品依舊不富足，醫(yī)療防護(hù)物資的供需矛盾給疫情防控工作帶來很大困難。

3.物資運(yùn)輸和配送有待規(guī)范

衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在應(yīng)對突發(fā)疫情時，防護(hù)物資的準(zhǔn)確出庫配送、快速接收還處在初步探索階段，導(dǎo)致各類救治物資斷鏈現(xiàn)象嚴(yán)重。第一，如何迅速、安全地完成“最后一公里”的物流配送是物資運(yùn)輸配送中的一項(xiàng)重要內(nèi)容；第二，此次疫情治療對物資要求嚴(yán)格，將不符合標(biāo)準(zhǔn)的物資轉(zhuǎn)運(yùn)到非疫區(qū)的過程中也要盡力減少傳染風(fēng)險(xiǎn)，但目前我國還未就此作出規(guī)定。

4.急救醫(yī)療技能未完全釋放

此次疫情暴發(fā)以來，由于病例數(shù)量的持續(xù)上升，疫情嚴(yán)重的武漢經(jīng)常出現(xiàn)床位不足、核酸檢測供不應(yīng)求的情況。在初期，為確保檢測質(zhì)量以及生物安全，核酸檢測只能在定點(diǎn)醫(yī)院進(jìn)行，導(dǎo)致疫區(qū)定點(diǎn)醫(yī)院人滿為患，很多私人醫(yī)院即使符合資質(zhì)要求也因規(guī)范化程度較低而失去救治病例的機(jī)會，最終導(dǎo)致疑似患者大規(guī)模積壓，也給救援工作帶來困難。

5.協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制急需完善

黨的十九大之后的機(jī)構(gòu)改革，體現(xiàn)了國家對應(yīng)急管理工作的關(guān)注，國務(wù)院組成部門設(shè)立了應(yīng)急管理部。但是新問題也隨之出現(xiàn)，由于應(yīng)急管理部與其他部委屬于平行關(guān)系，很難對其進(jìn)行協(xié)調(diào)。與此同時，自然災(zāi)害事件和生產(chǎn)安全事件主要由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)，而衛(wèi)生健康委員會和政法委員會則主要負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)急管理部在公共衛(wèi)生和社會安全事件中的責(zé)任還未完全理清，作為專職的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)未在抗擊疫情的過程中體現(xiàn)處最主要的作用。

三、完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制的建議

（一）重視事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備

提升公眾應(yīng)急防范意識是應(yīng)對突發(fā)事件的首要任務(wù)。第一，可將應(yīng)急防范教育納入中小學(xué)日常文化教育的活動中。在課程設(shè)置方面，可開設(shè)應(yīng)急防范知識專項(xiàng)課題教學(xué)、講座等；第二，政府和相關(guān)組織可以通過電視宣傳、廣播、短信推送等方式，向社會大眾宣傳普及面對突發(fā)事件時的應(yīng)急知識以及法律法規(guī)，可將相關(guān)內(nèi)容印發(fā)成冊免費(fèi)向公眾發(fā)放。

（二）完善事發(fā)時監(jiān)測預(yù)警功能

1.完善傳染病申報(bào)流程

目前我國傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)實(shí)際上設(shè)了三級審核流程，可改為直接由臨床醫(yī)師根據(jù)診斷結(jié)果上報(bào)，使預(yù)警關(guān)口前移，將上報(bào)權(quán)限下放給臨床醫(yī)護(hù)人員，建立網(wǎng)絡(luò)指揮控制預(yù)警中心，并設(shè)立各地醫(yī)院專家連線，同時可對重大疫情提供直接預(yù)警，提升直報(bào)系統(tǒng)效率。

2.完善問責(zé)機(jī)制

當(dāng)修改現(xiàn)有的申報(bào)流程后上報(bào)者的責(zé)任被放大，很可能會使一線醫(yī)務(wù)工作者不愿主動上報(bào)，造成漏報(bào)的后果。因此應(yīng)完善問責(zé)機(jī)制，鼓勵一線醫(yī)務(wù)工作者上報(bào)。同時建立獎勵機(jī)制，對報(bào)告有功的醫(yī)務(wù)工作者給予獎勵，尤其是對能提前預(yù)報(bào)類似此次新冠肺炎疫情的醫(yī)生要給予重獎。

（三）提升事中運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)能力

1.改革優(yōu)化醫(yī)療資源布局

我國應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)療資源布局，使公共衛(wèi)生事件發(fā)生時各醫(yī)療機(jī)構(gòu)都有資質(zhì)參與救治。加速建立具有研究與救治能力相結(jié)合的傳染性疾病?？漆t(yī)院。同時在綜合性醫(yī)療機(jī)構(gòu)中設(shè)置傳染性疾病?？?，采用“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，使其在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時能夠直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫戎巍爸鲬?zhàn)場”。正常時期各省、市、縣疾病預(yù)防控制中心向國家報(bào)告不同疾病病例數(shù)量等信息。

2.優(yōu)化應(yīng)急物資儲備方案

首先，可以建立以國家和省級儲備為主體，各地區(qū)儲備為輔的應(yīng)急物資儲備機(jī)制。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，各地區(qū)根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行應(yīng)急物資統(tǒng)一調(diào)度；其次，在必要時建立大型應(yīng)急物資儲備庫進(jìn)行集中調(diào)度；最后，全國醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的專家、團(tuán)隊(duì)可根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)動。建立國家、地方的藥品儲備平臺信息交互系統(tǒng)，以便及時掌握應(yīng)急物資的動態(tài)信息并適時做出調(diào)整。

3.規(guī)范應(yīng)急物資運(yùn)輸過程

盡快出臺和修訂完善國家和地方應(yīng)急物資管理的法規(guī)，明確相關(guān)部門職責(zé)。可由國務(wù)院及時修訂新的符合我國實(shí)際情況的有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急條例與應(yīng)急預(yù)案，或者由全國人大常委會規(guī)劃制定《國家突發(fā)事件應(yīng)對法》。同時明確物資逆向運(yùn)輸?shù)男l(wèi)生檢疫標(biāo)準(zhǔn)，可按照物資逆向運(yùn)輸目的地的疫情防控實(shí)際情況，設(shè)定不同的檢疫標(biāo)準(zhǔn)。

4.完善部門溝通協(xié)調(diào)渠道

雖然目前我國現(xiàn)已建立了多部門合作機(jī)制，但也應(yīng)在此基礎(chǔ)上，深化圍繞公共衛(wèi)生安全的部門合作，實(shí)現(xiàn)資源快速協(xié)調(diào)、信息即時互通。公共衛(wèi)生事件發(fā)生之前，各部門應(yīng)明確自身的職責(zé)，當(dāng)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各部門迅速明確其所負(fù)責(zé)以及與其他部門協(xié)作的具體形式，事后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立一份能長期運(yùn)行又能隨實(shí)際調(diào)整的協(xié)同方案。