地方政府債務(wù)運行、風(fēng)險及處置機制

尹 艷

（中國人民銀行綿陽市中心支行 四川綿陽 621000）

一、地方政府債務(wù)運行及風(fēng)險狀況

（一）地方政府債務(wù)運行特征

1.我國地方政府債務(wù)規(guī)模較大且呈上升態(tài)勢。第一，地方政府債券總體規(guī)模較大。截至2020年末，全國地方政府債務(wù)余額256615億元，其中地方政府債券作為第一大券種，2020年末余額254864億元，比排名第二、三位的記賬式國債、政策性銀行債分別高出6萬億元和7萬億元；第二，債務(wù)增量規(guī)模不斷擴大。2020年發(fā)行地方政府新增債券45525億元，同比增長48.96%。這一方面可能出于財政收入大幅下滑后的財力緊張，另一方面出于緩解新冠肺炎疫情沖擊提振經(jīng)濟的需求；第三，隱性債務(wù)存量規(guī)模仍然較大。新《預(yù)算法》實施后，雖然各類變相舉債和違規(guī)擔(dān)保得到有效遏制，但隱性債務(wù)存量規(guī)模仍然較大。截至2020末，仍大約有15萬億元債務(wù)需要分類施策、穩(wěn)妥化解。

2.我國地方政府債務(wù)區(qū)域分化嚴重且期限趨于長期化。第一，區(qū)域間的差距較大。從債券發(fā)行規(guī)模來看，2020年我國江蘇省、山東省、廣東省為債券總發(fā)行量較多的省份。其中江蘇省發(fā)債規(guī)模最大且以城投債為主，累計發(fā)行城投債10080億元，同比增長39.18%。山東省、廣東省債券發(fā)行以地方政府債券為主，累計發(fā)行3932億元和3639億元，分別同比增長47.06%和53.55%。而經(jīng)濟較為落后的寧夏、新疆和西藏地方政府債券發(fā)行較少，這些地區(qū)2020年的債券發(fā)行量分別為316億元、181億元和140億元；第二，中長期地方政府債券占比不斷提升。隨著不再限制專項債券期限結(jié)構(gòu)比例，地方政府債券發(fā)行期限明顯延長。2020年，地方政府債券平均發(fā)行期限同比增加4.4年。其中，專項債券平均發(fā)行期限同比增加5.6年。由于專項債券以特定項目收益為償債資金來源，期限結(jié)構(gòu)的延長，使得項目收益與債券還本付息更趨合理，流動性風(fēng)險得到緩和；第三，專項債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長。在穩(wěn)增長的目標下，我國稅收增速明顯回落，專項債券成為支持基建投資的主要方式。2020年，我國發(fā)行專項債券41405億元，占地方政府債券發(fā)行總量的64.26%，同比提升4.93%；第四，地方政府債券發(fā)行利率整體下行。由于央行不斷釋放流動性，加之整體市場風(fēng)險偏好降低，地方政府債券平均發(fā)行利率由2019年的3.9%降至2020年的3.4%。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況。

1.財政收支壓力不斷增加。第一，一般公共預(yù)算收支缺口逐步拉大，一般債券還本付息壓力加大。2020年，受減稅降費力度加大、新冠肺炎疫情沖擊等因素的影響，全國一般公共預(yù)算收入同比下降3.9%，收支缺口6.27萬億元，比2019年擴大1.42萬億元。隨著一般公共預(yù)算收入增速的低位運行，一般債券還本付息壓力將明顯上升；第二，政府性預(yù)算收支壓力增加，專項債券償債風(fēng)險攀升。2020年，全國政府性基金預(yù)算收入同比增長10.6%，但由于全國政府性基金預(yù)算支出增速高達28.8%，全年政府性基金收支缺口由2019年的6849億元擴大到2020年的2.45萬億元。

2.結(jié)構(gòu)性風(fēng)險仍然較大。第一，債券投資人較為單一。目前我國地方政府債券的投資主體以商業(yè)銀行為主，其持有占比超過八成以上，相當(dāng)于變相通過銀行授信方式對地方政府提供融資，后續(xù)風(fēng)險如果被釋放，將進一步向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移，因此存在一定的投資人結(jié)構(gòu)風(fēng)險隱患；第二，用債需求與償債能力存在一定程度的區(qū)域錯配。目前我國地方債的舉借主體局限于省級政府，市縣級政府有融資需求，需要發(fā)行債券時，由省級政府代為發(fā)行并逐級轉(zhuǎn)貸。這種方式雖有利于在省內(nèi)化解債務(wù)風(fēng)險，但存在需求和償債能力在區(qū)域內(nèi)的錯配問題；第三，部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險偏高。總體來看，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險可控，2020年地方政府債務(wù)率為56.9%，但地方財力較弱的青海省、貴州省等地2020年債務(wù)率均超過了80%，償債壓力較大。

3.市場化程度有待提高。第一，信用評級機制尚不健全。目前，我國地方政府信用評級缺乏專門的法律規(guī)定，且信用評級機構(gòu)的收入主要源于政府部門支付的費用，非市場因素仍在一定程度上存在，這將顯著影響地方政府信用評級的獨立性和公正性；第二，信息披露質(zhì)量仍存短板。目前，財政部門會按月公布全國地方政府債券的發(fā)行和余額情況，但公布范圍仍然有限，如債券款項的使用情況等還沒納入；第三，交易活躍度仍然較低。地方政府債的二級市場尚未真正發(fā)展起來，交易量仍然較小，流轉(zhuǎn)效率仍然較低，地方政府債券的籌資功能未有效發(fā)揮。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險控制及處置路徑

（一）第一階段：重點治理地方政府融資平臺和貸款類地方政府債務(wù)

2010年6月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，啟動了地方政府債務(wù)治理工作。2010年6月至2013年7月間，各部門出臺了一系列治理政策。

此階段風(fēng)險控制與處置的特點與不足：第一，地方政府融資平臺債務(wù)是此階段治理的主要關(guān)注點，對其他舉借主體債務(wù)的治理涉及較少；第二，政策設(shè)計以堵為主，雖然有效控制了貸款類地方政府債務(wù)，但由于后期疏導(dǎo)性政策跟進不足，導(dǎo)致融資需求向其他高成本、低透明度的債務(wù)轉(zhuǎn)變。

（二）第二階段：逐步推廣地方政府自行發(fā)債

在前期地方政府債務(wù)治理取得階段性成果的背景下，《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（財預(yù)〔2011〕141號文印發(fā)）批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。隨后，自行發(fā)債試點進一步擴容到江蘇省、山東省等10個省份。

此階段風(fēng)險控制與處置的特點與不足：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險處置逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵黾迂斦杖牖蛘邷p輕財政債務(wù)負擔(dān)的方式。但無論是從法律層面，還是政府行政層面，對地方政府債券管理及風(fēng)險處置方面的措施都較為欠缺。

（三）第三階段：建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制和應(yīng)急處置機制

頂層設(shè)計方面，新《預(yù)算法》從法律層面賦予地方政府適度舉債融資權(quán)限；機制、監(jiān)管方面，2014年國務(wù)院在舉債融資機制、推廣使用PPP模式等方面做出了重要決策，推動地方政府性債務(wù)治理在全國拉開序幕。隨后，相關(guān)部門逐步加大了對地方政府性債務(wù)的管理和化解，出臺了一系列政策文件，逐步構(gòu)建了我國地方政府債務(wù)處置的政策體系。

此階段風(fēng)險控制與處置的主要特點：第一，處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資。2015年3月，國務(wù)院批準下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。2015年5月，國辦發(fā)40號文印發(fā)，要求區(qū)分存量和增量實施分類管理；第二，加強規(guī)模和預(yù)算管理。2015年12月，對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見要求逐級下達債務(wù)限額。2016年11月，政府債務(wù)預(yù)算管理辦法將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理；第三，制定應(yīng)急處置預(yù)案。將地方政府債務(wù)風(fēng)險劃分為四個等級，并分類提出對應(yīng)的處置措施；第四，是加大地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險治理力度。2018年8月，國務(wù)院要求地方政府在5-10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。

此階段風(fēng)險控制與處置的不足：雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險控制與處置工作取得明顯的成效，但地方政府債務(wù)政策落實過程中仍存在隱性債務(wù)統(tǒng)計不清、地方政府償債壓力大等問題。

三、國外地方政府債務(wù)風(fēng)險控制及處置機制

（一）美國

1.舉債機制。聯(lián)邦、州和地方均可以通過發(fā)行市政債券進行融資，分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍煞N。由于美國市政債的市場化程度較高，其投資主體種類較多，包括貨幣市場基金、商業(yè)銀行、個人等，但最主要的投資者是個人。

2.風(fēng)險控制。第一，嚴格控制規(guī)模。美國主要通過設(shè)置關(guān)鍵財政指標約束債務(wù)總量的方式對市政債發(fā)行規(guī)模進行控制。控制指標主要有負債率、債務(wù)率和償債率等；第二，加強預(yù)算管理。包含經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算，發(fā)行市政債籌措的款項一般只能用于資本性支出；第三，風(fēng)險預(yù)警機制。美國建立了一套包括赤字（一般預(yù)算支出超過收入5%以上）、流動性等八項預(yù)警信號指標的監(jiān)測體系。如美國哥倫比亞紅綠燈預(yù)警系統(tǒng)，主要使用地方政府利息支出測試資金流動性狀況。

3.危機處置。如果一般責(zé)任債券發(fā)生償付危機，而地方政府的救助措施無效時，法院若批準其破產(chǎn)請求，則政府會采取如制訂恢復(fù)計劃、進行財政調(diào)整等措施，以走出債務(wù)困境。如果收益?zhèn)l(fā)生債務(wù)償付危機時，損失將由投資人來承擔(dān)。

（二）日本

1.舉債機制。日本地方政府債務(wù)是以地方政府債券主、以交付稅特別會計借款和發(fā)行公營企業(yè)債為輔的債務(wù)體系。地方政府發(fā)行債券實行協(xié)商制，其發(fā)債與否不僅取決于自身財政狀況，還與上級政府制定的各項發(fā)債許可標準密切相關(guān)。

2.風(fēng)險控制。第一，嚴格預(yù)算管理。制定嚴密的地方財政計劃體系引入權(quán)責(zé)發(fā)生制作為政府會計制度，來提高債務(wù)預(yù)算的透明度，出于審慎要求，或有負債幾乎均被納入預(yù)算管理；第二，建立風(fēng)險預(yù)警體系。設(shè)置了包含實際赤字率、綜合實際赤字率等四項財政監(jiān)控指標。如果地方政府財政達到預(yù)警區(qū)間，則要求其制訂財政改進計劃并定期跟蹤改進成效。

3.危機處置。如果地方財政出現(xiàn)危機至重建線（如市實際赤字率超過20%），那么地方政府需要在中央政府的嚴格監(jiān)管下制定財政重組計劃，通過采取多種措施實現(xiàn)降低公共支出、增加稅收和其他財政收入的目的，從而使財政監(jiān)控指標降到上限以內(nèi)。

四、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險處置的政策建議

（一）完善地方政府債務(wù)管理制度體系，強化地方政府預(yù)算硬約束

第一，強化預(yù)算硬約束。持續(xù)深化財稅體制改革，嚴格執(zhí)行預(yù)算管理，增加基層政府統(tǒng)第安排的財力空間，逐步理順地方財政與城投平臺債務(wù)關(guān)系；第二，加強基礎(chǔ)制度建設(shè)。借鑒日本，不斷完善以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計制度，強化顯性、隱性債務(wù)確認與計量；第三，建立完善地方政府債券績效監(jiān)督制度、清償管理等制度建設(shè)。此外，應(yīng)逐步探索以試點的方式適當(dāng)放寬市縣級政府的舉債權(quán)限。

（二）加強地方政府債務(wù)績效評價，健全風(fēng)險監(jiān)測管理體系

第一，建立地方政府債務(wù)資金使用績效評價制度。以事前項目論證研究、事中動態(tài)跟蹤、事后細化評價等方式，開展動態(tài)跟蹤評價；第二，完善地方政府評級機制，提高信息披露質(zhì)量。可借鑒美國，以立法的方式明確地方政府信用評級行業(yè)標準，不斷完善地方政府債務(wù)信息披露體系；第三，建立和完善地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，通過引入政府債務(wù)率等統(tǒng)一標準的債務(wù)風(fēng)險指標，有效設(shè)定債務(wù)警戒邊界，實時監(jiān)測地方政府財政狀況。

（三）完善地方政府債務(wù)危機處置方案，防范化解重大風(fēng)險

第一，建立完善商業(yè)保險和償債準備金制度。借鑒美國，探索引入債券商業(yè)保險，同時建立完善與政府負債之間關(guān)聯(lián)的準備金制度；第二，完善地方財政重整制度。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生嚴重債務(wù)危機時，可借鑒日本設(shè)置財政重建團體，對地方政府預(yù)算進行重新安排；第三，探索建立地方政府破產(chǎn)制度。債務(wù)危機處置實踐中，可借鑒美國從法律層面明確債務(wù)危機處置機制，堅持中央不救助原則，并加快建立地方政府破產(chǎn)制度。