“十四五”期間預(yù)算績效管理改革研究

周遠祎

（汕尾職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東汕尾516600）

一、引言

“十三五”期間，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了顯著成就，在“十四五”期間，即將迎來建黨一百周年，國家發(fā)展將達到新的高度。在此時期，我國內(nèi)外部經(jīng)濟、政治環(huán)境將愈發(fā)復(fù)雜，國家發(fā)展將迎來嚴峻考驗。因此，我國政府應(yīng)更加關(guān)注預(yù)算支出的質(zhì)量，“精打細算，勤儉持家”，進一步提高財政支出的效率和效益，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。目前，我國各級行政事業(yè)單位在預(yù)算績效管理的理念樹立、評價體系建設(shè)、激勵約束機制設(shè)置等方面還存在諸多不足，在“十四五”期間各級行政事業(yè)單位應(yīng)以此為出發(fā)點，全面推進預(yù)算績效管理改革，爭取早日實現(xiàn)我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、我國政府預(yù)算體制的發(fā)展歷程

（一）探索階段（1949年至1977年）

1949年至1977年，我國處于計劃經(jīng)濟時期，我國政府預(yù)算體制經(jīng)歷了從無到有，由粗至細，曲折發(fā)展的過程。在新中國成立之初，百廢待興，我國先后于1951年、1954年布了《中華人民共和國憲法》《預(yù)算決算暫行條例》等系列制度，初步奠定了以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政府預(yù)算制度。1954年，鄧小平同志提出了《財政工作的六條方針》，其中關(guān)于“歸口”“包干”等預(yù)算管理思想極具前瞻性，在當今仍具有借鑒意義。在“大躍進”時期，我國各級單位出現(xiàn)了浮夸虛報的現(xiàn)象，這不僅在一定程度上影響了經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，也影響了預(yù)、決算的編報的科學(xué)性和準確性。對此，黨中央及時做出調(diào)整，糾正了錯誤路線，提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針?！拔母铩睍r期，我國的預(yù)、決算編報工作一度被迫終止，我國財政赤字也一度居高不下，在此期間，我國的財政管理也一度出現(xiàn)了混亂的現(xiàn)象。

在預(yù)算績效管理方面，我國在探索階段尚未開展起具體的公共預(yù)算績效管理工作，各級政府部門管理者及工作人員的預(yù)算績效管理的意識較為淡薄，未對財政資源實施有效管理，以確保財政支出的質(zhì)量和效益。

（二）發(fā)展階段（1978年至2012年）

1978年至2012年，我國處于改革開放的初期，政府預(yù)算管理體制經(jīng)歷了由散亂到規(guī)范，主動求變的過程：在“文革”結(jié)束后，國民經(jīng)濟有序復(fù)蘇，政治局面安定團結(jié)，在此基礎(chǔ)上，我國預(yù)、決算編制工作得到了恢復(fù)。1980年，財政部于“文革”后首次編制并發(fā)布了國家預(yù)、決算報告。在1994及1995年，我國頒布并實施了《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》，這為我國財政預(yù)算管理工作提供了有力的法律支撐。在改革春風(fēng)的吹拂下，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，原有的預(yù)算管理體制已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，在此情況下，我國根據(jù)實際情況主動采取了“分稅制”“收支兩條線”“零基預(yù)算”等系列改革措施，進一步完善了公共預(yù)算管理體系，這極大地提高了各級行政事業(yè)單位的工作效率。

在此階段，我國預(yù)算績效管理工作，也取得了一定成績，2001年，財政部向中央直屬的機關(guān)單位做出部署，發(fā)布了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，這是我國首次為實施預(yù)算績效管理工作做出的原則性規(guī)范。2012年，財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）〉的通知》這為我國進一步細化并開展預(yù)算績效管理工作，提供了有力保障。

（三）變革階段（2013年至今）

2013年至今，為提高國家治理能力和資源配置效率，我國預(yù)算管理體制建設(shè)開展了現(xiàn)代化、透明化、法制化等一系列變革：在財稅體制方面，十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），要求建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告制度，這能夠更加準確地反映預(yù)算收支和結(jié)余情況，加強預(yù)算的監(jiān)督作用。在信息公開方面，中央及各級地方政府積極推動政務(wù)線上化、透明化，建立信息公開平臺，將預(yù)決算信息、轉(zhuǎn)移支付信息、績效管理信息掛網(wǎng)。在法制化管理方面，我國多次對《預(yù)算法》及其實施條例進行了修訂，在2014年版的《預(yù)算法》修訂案中，擴大了預(yù)算收支的范疇，要求各級行政事業(yè)單位進行“全口徑”預(yù)算管理，同時強調(diào)了由“一本預(yù)算”向“四本預(yù)算”的轉(zhuǎn)變，提高了預(yù)算編制了科學(xué)性。

在預(yù)算績效管理方面，根據(jù)《決定》要求，我國預(yù)算績效管理工作應(yīng)嚴格管控，落實各方責(zé)任和義務(wù)，確保責(zé)任義務(wù)的統(tǒng)一。隨后，我國針對績效目標設(shè)置、評價方式方法等相關(guān)問題先后發(fā)布了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》等相關(guān)文件。在2014年，第一次修訂的《預(yù)算法》中，我國首次將“績效評價”“預(yù)算績效”等相關(guān)問題予以法制化，提高了預(yù)算績效管理的權(quán)威性。2018年，在總結(jié)以往預(yù)算績效管理工作的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，為更好地量入為出，財政部頒布并實施了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。這是我國正式開啟推進預(yù)算績效管理改革，構(gòu)建算績效管理體系的重要標志。

三、“十四五”期間推進預(yù)算績效管理改革的必要性

（一）時代發(fā)展的必然選擇

“十四五”期間，推進預(yù)算績效管理改革是我國順應(yīng)時代發(fā)展的內(nèi)在要求。經(jīng)過了全國人民七十多年的艱苦奮斗，我國早已告別了建國之初一窮二白的時期，人民生活水平和國家整體實力顯著增長。“十四五”時期，是我國開啟第二個一百年奮斗目標的開局之年，在此期間，我國在延續(xù)發(fā)展勢頭的同時，經(jīng)濟增長將面臨更多干擾因素，經(jīng)濟增速也將有所下降，人均收入水平即將達到“中等收入陷阱”，我國面臨的發(fā)展問題將逐漸由可持續(xù)增長轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展。與此同時，國際間“貿(mào)易保護主義”和“單邊主義”趨勢將更加明顯。如習(xí)近平總書記所言，當今世界正處于“百年未有之大變局”。在此情況下，我國政府在“十四五”期間必須“勒緊褲腰帶過日子”，通過全面落實預(yù)算績效管理工作，主動在預(yù)算績效管理薄弱環(huán)節(jié)如指標體系、評價方法等方面做出改變，實現(xiàn)建設(shè)我國現(xiàn)代化財政收支體系時代目標。

（二）財稅改革的內(nèi)在要求

“十四五”期間，推進預(yù)算績效管理改革是我國完善國家治理，建立社會主義現(xiàn)代化財稅制度的內(nèi)在要求。加速財稅體制改革，構(gòu)建與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的現(xiàn)代化財稅制度是維護國家治理，穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。在十八屆三中全會中，我國頒布并實施了《財稅體制改革總體方案》，新的財稅體制改革不再是在原有制度基礎(chǔ)上的簡單修訂，而是一場以建立現(xiàn)代化財政制度為目標的深刻變革，其主要內(nèi)容包括六個方面：完善法制建設(shè)、明確權(quán)責(zé)分配、改善稅制構(gòu)成、穩(wěn)定企業(yè)稅賦、提高支出效率。其中，“效率”方面的改革，就是要求各級行政事業(yè)單位應(yīng)基于財稅改革內(nèi)涵，針對預(yù)算目標、績效評價方式等要素進行自我篩查和自我完善，提高資源配置效率。

（三）化解風(fēng)險的必備手段

“十四五”期間預(yù)算績效管理改革是我國應(yīng)對并化解風(fēng)險的必備手段。當下，我國發(fā)展正面臨諸多的不確定性，每一項風(fēng)險處理不當，都可能引發(fā)區(qū)域性危機，導(dǎo)致財政收支失衡，最終嚴重阻礙經(jīng)濟發(fā)展。在國內(nèi)方面，近年來我國經(jīng)濟增速有所下降，實體經(jīng)濟融資困難，金融領(lǐng)域大規(guī)模壞賬難以化解。同時，我國部分產(chǎn)業(yè)因循守舊，缺乏創(chuàng)新能力，在一定時期內(nèi)難以找到新的利潤增長點。在國際方面，我國的地緣政治環(huán)境復(fù)雜，周邊局勢不斷升級惡化，在2020年初疫情以及諸多因素作用下，國際輿論以及周邊形勢對我國較為不利。在此情況下，一旦風(fēng)險暴露，我國財政將面臨極大壓力。因此，為拓展財政運作空間，防范系統(tǒng)性財政金融風(fēng)險，我國應(yīng)未雨綢繆，實施預(yù)算績效管理改革，切實增強我國財政預(yù)算的抗壓性，進一步提高風(fēng)險防控能力。

四、我國預(yù)算績效管理現(xiàn)存問題

（一）預(yù)算績效管理參與意識不強

預(yù)算績效管理是一項需要各級預(yù)算績效管理主體共同參與、相互配合、共同完成的管理活動。長期以來，我國各級行政事業(yè)單位的管理者和工作人員均未能樹立牢固的預(yù)算績效管理意識，在實際工作中，盡管我國上級財政預(yù)算部門、監(jiān)管部門等牽頭部門對于預(yù)算績效管理工作較為積極，但實際資金使用單位及相關(guān)部門的預(yù)算績效管理工作則往往流于形式，未能及時有效地對項目支出的效益實施績效管理。造成這種問題的主要原因在于，行政事業(yè)單位工作人員仍未能將“預(yù)算管理”與“績效管理”相結(jié)合，在實施預(yù)算績效管理工作時，僅從單位利益出發(fā)，而未能從國家利益出發(fā)，只考慮支出的“獲得性”而不考慮支出的“效益性”，只考慮如何將預(yù)算經(jīng)費“花出去”，而不考慮預(yù)算經(jīng)費花出去后的“結(jié)果”。這就導(dǎo)致基層預(yù)算單位的工作人員預(yù)算績效管理意識淡薄，與上級財政部門的預(yù)算績效管理工作產(chǎn)生脫節(jié)現(xiàn)象，背離了預(yù)算績效管理的本質(zhì)。

（二）預(yù)算績效評價體系不健全

完整有效的預(yù)算績效評價體系，是各級行政事業(yè)單位效實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。按評價方式劃分，預(yù)算績效評價由事前評價、事中評價、事后評價構(gòu)成。按構(gòu)成要素劃分，包括績效目標、指標體系、評價方法、評分標準?？冃гu價實施主體應(yīng)結(jié)合自身情況，構(gòu)建事前、事中、事后全面覆蓋，要素完整的績效評價體系，但在實際工作中，大多數(shù)預(yù)算績效評價主體都無法做到這一點：在評價方式上，上級財政部門和監(jiān)管部門主要關(guān)注預(yù)算項目的事前、事后評價，下級資金使用部門主要關(guān)注預(yù)算項目的事后評價。在構(gòu)成要素上，下級資金使用單位往往出現(xiàn)預(yù)算績效評價體系構(gòu)建不健全，不能夠完全覆蓋預(yù)算項目的問題。例如，在上級指標庫無適宜預(yù)算目標的情況下，下級資金使用部門自行構(gòu)建的預(yù)算目標不合理，評分標準選取不當。這一方面是因為預(yù)算單位在人才儲備和技術(shù)能力等方面無法滿足獨立構(gòu)建本單位預(yù)算績效評價體系的需要，另一方面，是因為預(yù)算單位相關(guān)職能部門缺乏對預(yù)算績效管理工作的足夠重視。

（三）預(yù)算績效激勵約束機制作用不強

實施預(yù)算績效管理的目的，是通過對預(yù)算資金進行全面管理，提高財政支出的質(zhì)量，實現(xiàn)財政資源的有效配置。要想實現(xiàn)這一目的，各級別預(yù)算績效管理主體均需要建立一套科學(xué)合理、執(zhí)行有力的激勵約束機制。以確?？陀^、公正地使用評價結(jié)果，將評價結(jié)果與預(yù)算相關(guān)聯(lián)，另一方面要確保激勵約束措施落實到位，真正做到“花錢必問效，無效必追責(zé)”。但目前，現(xiàn)有的激勵約束機制還存在一定缺陷，在進行預(yù)算安排時，上級財政部門還無法根據(jù)績效評價結(jié)果直接細化至具體預(yù)算單位的具體部門的具體項目。預(yù)算資金使用部門在反饋績效評價結(jié)果信息時，往往回避上報真實的結(jié)果數(shù)據(jù)，而上級監(jiān)管部門又缺乏相應(yīng)的審計監(jiān)督措施，這就導(dǎo)致了財政部門和預(yù)算資金使用部門之間變相的信息脫節(jié)。在約束措施方面，部分財政部門和監(jiān)管部門對于沒有完成績效目標的單位及相關(guān)責(zé)任人的懲治力度還不夠嚴格，這主要是因為，關(guān)于預(yù)算績效管理的懲治措施目前還缺乏制度化、法律化的支撐。

五、十四五期間我國預(yù)算績效管理改革的方向

（一）全面強化預(yù)算績效責(zé)任意識

“十四五”期間，預(yù)算績效管理改革的首要任務(wù)就是強化各級行政事業(yè)單位工作人員在預(yù)算績效管理工作中的責(zé)任意識，以提高預(yù)算績效管理工作的參與度。這種責(zé)任意識不僅包括對工作認真負責(zé)的思想態(tài)度，還包括從單位、國家、人民的利益出發(fā)的主人意識，具體措施包括：首先，應(yīng)由國家層面主導(dǎo)，開展體制上的創(chuàng)新，將預(yù)算績效管理與財政管理相結(jié)合，通過完善社會主義現(xiàn)代化的財稅體系，將預(yù)算績效管理融入財政管理的工作中。第二，各級行政事業(yè)單位應(yīng)改進內(nèi)部控制，將預(yù)算績效管理融入內(nèi)部業(yè)務(wù)流程各個環(huán)節(jié)，尤其是財務(wù)管理流程。第三，各層級行政事業(yè)單位應(yīng)積極引入第三方機構(gòu)對預(yù)算單位的預(yù)算績效管理結(jié)果開展預(yù)算績效考核與審計工作，督促工作人員提高預(yù)算績效管理的責(zé)任意識和工作水平。最后，“十四五”期間上下級預(yù)算單位間應(yīng)加強溝通交流，上級財政部門可通過培訓(xùn)、測試等多種形式提高各級預(yù)算單位預(yù)算績效管理的參與程度。

（二）推進預(yù)算績效評價體系建設(shè)

“十四五”期間，各級預(yù)算單位應(yīng)完善預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建，全面、完整反映預(yù)算支出的效率和效果。具體措施包括：首先，在評價方式方面，各級預(yù)算單位應(yīng)加強事中績效評價工作，建立全流程、全覆蓋的預(yù)算績效評價制度，督促其歸口管理部門定期、及時上報預(yù)算項目的執(zhí)行信息，進行事中評價并采取相應(yīng)措施。對于經(jīng)營環(huán)境、國家政策等發(fā)生重大變化，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)發(fā)生改變的項目，上級財政部門及監(jiān)管部門應(yīng)及時對預(yù)算目標進行調(diào)整。第二，在指標庫建設(shè)方面。各級預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)本單位預(yù)算項目實際情況，采用定量與定性結(jié)合的方式，設(shè)置指標庫，確?？冃繕四軌蛑鸺壜鋵嵕唧w項目。第三，在指標庫管理方面，各級預(yù)算單位應(yīng)堅持動態(tài)化管理原則，對于已入庫的指標，應(yīng)根據(jù)客觀經(jīng)營環(huán)境的實際變化情況做到定期替換更新。最后，在評價方法方面，各級預(yù)算單位應(yīng)指定具體部門對預(yù)算項目進行評價，對于較為復(fù)雜或?qū)I(yè)化程度較高的項目，也可采用外包的方式，引入第三方機構(gòu)代為開展評價工作。

（三）多維度構(gòu)建預(yù)算績效激勵約束機制

“十四五”期間，各級預(yù)算單位應(yīng)從多維度、多層級構(gòu)建預(yù)算績效激勵約束機制，為預(yù)算績效管理改革提供有力保障。具體措施包括：首先，在外部評價方面，要做到“有獎有懲，獎懲分明”，財政部門和監(jiān)管部門在對沒有完成預(yù)算績效目標的單位及相關(guān)人員實施懲治措施的同時，對于完成預(yù)算績效目標的單位及相關(guān)人員應(yīng)采取獎勵，以激發(fā)其工作的積極性。同時，應(yīng)借助信息技術(shù)，將外部評價結(jié)果逐級落實到具體單位的具體項目的具體責(zé)任人，并分別跟蹤落實處置措施。第二，在內(nèi)部評價方面，預(yù)算資金使用部門應(yīng)將內(nèi)部評價結(jié)果與部門、人員的績效直接掛鉤，以進一步確?？冃繕说膶崿F(xiàn)。同時，上級財政部門應(yīng)統(tǒng)一建立健全信息管理系統(tǒng)，加強對下級預(yù)算單位預(yù)算績效管理，在提高工作效率的同時，減少線下溝通導(dǎo)致的信息缺失。最后，在制度建設(shè)方面，上級財政部門、監(jiān)管機構(gòu)還應(yīng)該進一步加強預(yù)算績效管理懲治措施的權(quán)威性，將具體懲治措施在《預(yù)算法》《預(yù)算法實施條例》予以說明。

六、總結(jié)

綜上所述，在第十四個五年規(guī)劃期間，我國將開啟全面建成社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個一百年目標奮進的新征程。因此，我國人民應(yīng)統(tǒng)籌把握發(fā)展機遇，增強風(fēng)險意識，認識發(fā)展規(guī)律，趨利避害，為實現(xiàn)國家和民族的偉大復(fù)興而奮斗。在預(yù)算績效管理改革方面，各級行政事業(yè)單位應(yīng)深刻認識自身責(zé)任，相互配合，全面開展預(yù)算績效管理改革工作，提升預(yù)算支出的質(zhì)量，為構(gòu)建現(xiàn)代化的社會主義財政體系、優(yōu)化公共資源的配置效率提供有力保障。