《新預(yù)算法》改革背景下地方政府財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)研究

董蓬勃，徐 翔

(1. 重慶工商大學(xué)，重慶400067；2. 重慶科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院，重慶401123)

一、 引言

2014 年全國(guó)人大常委會(huì)通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱《新預(yù)算法》)。 為了進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算實(shí)施準(zhǔn)則，2020 年國(guó)務(wù)院公布了修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，《條例》在預(yù)算編制、部門預(yù)算管理、規(guī)范預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付管理、政府債務(wù)以及預(yù)算績(jī)效管理方面做出了更加明確的規(guī)定，反映了國(guó)家建立與實(shí)施新預(yù)算管理體制的要求。 評(píng)價(jià)是管理的中心環(huán)節(jié)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求全面開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。

衡量財(cái)政支出效果的標(biāo)準(zhǔn)之一是資金使用達(dá)成的效果與預(yù)期目標(biāo)的差異，提高財(cái)政支出的效果，需要地方全面開展財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 2019 年財(cái)政年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2019 年地方和中央財(cái)政支出分別為203758.87 億元和35115.15 億元，地方財(cái)政支出高出中央財(cái)政支出4.8 倍，占全國(guó)總財(cái)政支出的85%。 同時(shí)為了滿足地方政府開支的需要，過去十余年，地方政府債務(wù)不斷積累，財(cái)政狀況不斷惡化，而經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的財(cái)政收入增速低于財(cái)政支出增速。 因此，為了提高地方政府財(cái)政資金的使用效率，需要加強(qiáng)地方政府財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)。

二、 地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

我國(guó)地方政府的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展日趨完善，但是隨著財(cái)政收支情況發(fā)展，績(jī)效評(píng)價(jià)在開展的深度和廣度方面要求不斷提高，評(píng)價(jià)工作程序復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，而且這一領(lǐng)域在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，所以還存在許多不足。

(一)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度建設(shè)滯后

一是還沒有一部針對(duì)性的法律法規(guī)來規(guī)范和約束地方政府財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，雖然《新預(yù)算法》從法律層面要求建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度，但當(dāng)前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要遵循的制度依據(jù)還是中央財(cái)政部部門規(guī)章、辦法。 二是由于沒有法律層面的制度規(guī)范財(cái)政支撐的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，各地政府在制定本地的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法時(shí)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)選取的范圍、內(nèi)容、指標(biāo)有所不同，地方政府對(duì)于財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則的制定擁有較多的自由，造成評(píng)價(jià)結(jié)果不同部門可比性程度不高。 三是績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范文件層級(jí)不高，一定程度上減弱了績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)地方政府財(cái)政支出的約束性。

(二)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作隊(duì)伍建設(shè)不完善

一方面，我國(guó)仍有部分地方政府還未建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)科室，也就無(wú)法安排人員專門從事績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由各部門各自負(fù)責(zé)，由于各部門的職責(zé)、評(píng)價(jià)目的各不相同，所采取的評(píng)價(jià)指標(biāo)、方法、程序有所不同，可能會(huì)使評(píng)價(jià)結(jié)果大相徑庭，不具有可比較性。 另一方面，從事績(jī)效評(píng)價(jià)的人員專業(yè)性不強(qiáng)，目前績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由財(cái)政部門下屬其他科室主要職責(zé)非績(jī)效評(píng)價(jià)的人員負(fù)責(zé)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及多領(lǐng)域知識(shí)，專業(yè)性要求高，且地方政府開展的績(jī)效評(píng)價(jià)培訓(xùn)學(xué)習(xí)還不夠，因此績(jī)效評(píng)價(jià)人員的能力跟不上越來越復(fù)雜的工作需要。

(三)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作能否順利進(jìn)行，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否有可利用性，很大程度上取決于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是否可量化、可操作。 而我國(guó)現(xiàn)階段績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置不夠合理，造成評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性及可利用性低等問題。 一方面是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取不夠科學(xué)，地方政府在對(duì)項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上過多引入定性指標(biāo)，定性指標(biāo)無(wú)法像定量指標(biāo)那樣對(duì)項(xiàng)目支出的效果進(jìn)行精確考量，過多不可測(cè)量、不可考核的項(xiàng)目支出績(jī)效定性評(píng)價(jià)指標(biāo)容易造成投入的項(xiàng)目產(chǎn)出與預(yù)期結(jié)果偏離。另一方面忽視了效果類指標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)更多關(guān)注投入類，比如資金到位率和完工率等，忽視了投入資金要達(dá)到的效果類指標(biāo)，容易造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有失客觀。

(四)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用不夠

我國(guó)地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的不足，造成績(jī)效評(píng)價(jià)工作成果實(shí)用性不高，表現(xiàn)為：一是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果本身可利用價(jià)值低，主要是因?yàn)樵u(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)以及尚未建立績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，造成評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性不高。 二是績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用有效性低，一方面，由于大多數(shù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付投入時(shí)間周期長(zhǎng)，如果在項(xiàng)目結(jié)束后再開展相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，則達(dá)不到通過績(jī)效評(píng)價(jià)即時(shí)地糾正項(xiàng)目運(yùn)行中的偏差或提高效率的目標(biāo)，如果在項(xiàng)目進(jìn)展之初就進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，則可獲得的項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)有限，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能完全反映項(xiàng)目運(yùn)行的真實(shí)情況；另一方面，政府在某些民生項(xiàng)目的投入巨大、收益低，但是政府的任務(wù)之一在于改善民生，盡管績(jī)效評(píng)價(jià)反饋效益低，政府也無(wú)法關(guān)停項(xiàng)目投入。 三是績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，由于沒有屬于績(jī)效評(píng)價(jià)詳細(xì)的法律法規(guī)，財(cái)政部與其他部門屬于同級(jí)部門，出于相互利益考慮，可能不會(huì)出具負(fù)面的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

(五)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息化程度不高

我國(guó)地方政府雖然制定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的信息系統(tǒng)方案，并開展了一些實(shí)踐，但限于發(fā)展時(shí)間短以及績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)建立難度高、花費(fèi)大等的緣故，信息系統(tǒng)未形成一定規(guī)模，信息化程度不高，主要表現(xiàn)為：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息不透明、不完整，各部門信息互通阻礙多，造成信息收集處理的難度加大，直接影響評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

三、 地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)化措施

為了切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效益，同時(shí)不斷提高項(xiàng)目支出效果，有必要在《新預(yù)算法》改革背景下，根據(jù)現(xiàn)存的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)問題進(jìn)行改革。

(一)建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度

健全的績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系是績(jī)效評(píng)價(jià)工作能夠有序進(jìn)行的基礎(chǔ)，法制化程度影響著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的深度，因此必須建立健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度。 在《條例》和現(xiàn)行關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章辦法基礎(chǔ)上，制定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)針對(duì)性的法律法規(guī)，使地方政府進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)能夠有法可依，為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的有序開展提供法律支撐，以法律法規(guī)形式明確評(píng)價(jià)的主體、程序以及方式，以統(tǒng)一的法律法規(guī)條文對(duì)地方政府的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范性約束，不僅能為地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展提供選取相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)、程序的依據(jù)，也能加強(qiáng)地方政府的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)，保障財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作能夠有序開展。

(二)完善績(jī)效評(píng)價(jià)組織結(jié)構(gòu)

績(jī)效評(píng)價(jià)組織是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體。 為有效解決我國(guó)地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍建設(shè)不完善的問題，《條例》則進(jìn)一步明確了職責(zé)，第四章第五十一條規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)本級(jí)政府各部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)以及政府債務(wù)的借還和資金使用情況；第四章第五十三條規(guī)定：各部門管理本單位財(cái)政資金的收支，定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)、接受監(jiān)督，并且定期匯總本單位績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施情況、整改情況向財(cái)政部門報(bào)告。 改進(jìn)措施具體包括：一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)科室，應(yīng)組建一個(gè)以地方財(cái)政部門為主體，審計(jì)、會(huì)計(jì)部門協(xié)同的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織，引入財(cái)政支出問責(zé)制，貫徹“支出問效，無(wú)效問責(zé)”理念，保證此項(xiàng)工作落實(shí)到具體部門。 二是培養(yǎng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)人才，組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員到績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐比較先進(jìn)的地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，邀請(qǐng)績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)講座，傳輸最新的財(cái)政評(píng)價(jià)理念，或者招錄財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)方向的人才，通過多種渠道提高績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)，為地方政府的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作保質(zhì)保量開展提供優(yōu)質(zhì)的人力資源。

另外，研究表明，過度的政府債務(wù)會(huì)給區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來明顯的負(fù)面效應(yīng)。 因此，財(cái)政部門需依據(jù)《條例》關(guān)于財(cái)政部門的職責(zé)規(guī)定，切實(shí)管理本地區(qū)地方政府的債務(wù)規(guī)模，將債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，發(fā)揮政府債務(wù)對(duì)財(cái)政支出的支撐作用和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正效應(yīng)。

(三)提高財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)性

建立合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是保證評(píng)價(jià)成果可利用性的前提條件。 建立科學(xué)的指標(biāo)體系包括：一是明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)更多放在對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出效果的關(guān)注上，增加資金使用的效果產(chǎn)出類的指標(biāo)。 二是建立可比較的評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)流程的需要，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)考核數(shù)據(jù)的質(zhì)量、準(zhǔn)確性、可比性做出明確規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上，建立定性和定量指標(biāo)的合理分配的評(píng)價(jià)體系。

(四)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的高效利用是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的目的，從而提高資金利用效率。 《條例》第一章第九條規(guī)定：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需建立定期評(píng)估機(jī)制和退出機(jī)制，對(duì)于不符合繼續(xù)投入資金的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)立即停止；并且第三章第二十條規(guī)定：當(dāng)年的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為來年財(cái)政支出使用情況改進(jìn)的依據(jù)，以及以后年度編制預(yù)算報(bào)告的依據(jù)。 加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用主要從三個(gè)方面入手：一是根據(jù)建立全口徑預(yù)算體系的要求，所有財(cái)政支出都要納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，報(bào)告給財(cái)政部門，并接受財(cái)政部門監(jiān)督檢查，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果表現(xiàn)較差的部門，財(cái)政部應(yīng)及時(shí)提出整改意見，對(duì)象部門需及時(shí)制定整改草案發(fā)給財(cái)政部門批復(fù)。 二是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果以及整改情況與以后該地方政府部門的預(yù)算經(jīng)費(fèi)掛鉤，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果表現(xiàn)好的部門優(yōu)先安排撥付經(jīng)費(fèi)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)差且對(duì)反饋整改意見整改不到位的部門少安排預(yù)算經(jīng)費(fèi)，通過這種方式改變以往績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式的問題。 三是加強(qiáng)事前事中績(jī)效評(píng)價(jià)，改變目前事后評(píng)價(jià)為主體的評(píng)價(jià)模式，事前做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方案，事中根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，分階段跟進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，以達(dá)到糾正項(xiàng)目進(jìn)展與預(yù)期存在偏差的目的。

(五)完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)

建立高效透明的績(jī)效評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)，不僅有利于績(jī)效評(píng)價(jià)工作的展開，也有利于促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)信息的披露和公開。 因此，應(yīng)加強(qiáng)地方政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)建設(shè)，一方面要建立陽(yáng)光政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，保證政府的每一筆支出都向社會(huì)公開，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)流程向社會(huì)公開，通過集中力量開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)或委托民營(yíng)機(jī)構(gòu)共同開發(fā)的方式建立社會(huì)公開、各部門相互協(xié)作、數(shù)據(jù)流通的績(jī)效數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。 另一方面需開展地區(qū)、部門間績(jī)效評(píng)價(jià)組織的工作交流，提高數(shù)據(jù)流通性，以此提升績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)處理能力。