新形勢下金融管理體制改革研究

徐丹

摘 要：本文分析了我國金融新形勢下監(jiān)管中存在的問題，論述了國外現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制，并對我國金融監(jiān)管體制改革提出了建議。

關鍵詞：新形勢;金融監(jiān)管;混業(yè)監(jiān)管

一、我國目前金融分業(yè)監(jiān)管體制中存在的主要問題

（一）管理層的監(jiān)管成本不斷被抬高

一是混業(yè)金融活動的增加不斷抬高管理層的監(jiān)管成本。近年來，信用市場中的影子銀行業(yè)務是混業(yè)金融活動的典型代表。國際評級公司惠譽給出的數(shù)據(jù)顯示，自雷曼倒閉以來，中國的信貸總額從9萬億美元上升至23萬億美元，在短短幾年中復制了整個美國商業(yè)銀行系統(tǒng)的規(guī)模，中國的信貸占GDP比率在五年內從75%上升至200%，而美國次貸危機及日本90年代初經(jīng)濟泡沫破裂前的該比值大約為40%（見表1）。

二是當前監(jiān)管格局分裂造成部門之間協(xié)調成本高。影子銀行業(yè)務監(jiān)管難度較大的原因之一，在于其本身存在明顯的跨行業(yè)、跨地域特征，并具有涉及多類不同牌照金融機構參與的混業(yè)特質。因此，在對我國出現(xiàn)的各類影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)管上出現(xiàn)了無限性和多頭性，甚至出現(xiàn)同一類影子銀行系統(tǒng)多家監(jiān)管機構審批管理的情況，造成監(jiān)管機構之間行業(yè)監(jiān)管政策難以統(tǒng)一制定和落實，從而影響金融市場的發(fā)展和效率。

（二）新興金融業(yè)態(tài)監(jiān)管部門不明確

當前農(nóng)民合作社、小貸公司、創(chuàng)投基金、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，一定程度上緩解了投資難、融資難，滿足了小微企業(yè)金融服務需求。但由于監(jiān)管部門不明確，出現(xiàn)了金融詐騙、風險失控、卷款潛逃之類的問題，影響了金融秩序穩(wěn)定，其負面影響不可小覷。

截至2020年末，我國小貸公司的貸款規(guī)模為6357.27億元，從業(yè)人員11.7萬。2020年全年，全國凈增小貸公司119家，同比增長1.35%;實收資本小幅凈增176.23億元，同比增長2.13%。不足三年時間，小貸公司機構數(shù)量增長了3倍，貸款余額增長了6倍。但同時小貸公司經(jīng)營狀況逐漸出現(xiàn)了分化。小貸公司的貸款利率主要分布在基準利率的2至4倍之間，“小貸不小”，個別省份戶均貸款超過50萬元的占比高達90%，個別地區(qū)“只批不管”，導致機構無序增長，此外，變相吸收存款、貸款入股、虛假出資、隱匿對外貸款規(guī)模、兩本賬等現(xiàn)象時有發(fā)生，潛藏一定風險，并有可能進一步向股東和正規(guī)金融體系外溢。

（三）跨行業(yè)、跨市場交叉性金融業(yè)務游離于監(jiān)管體系之外

過去一段時間，我國金融體系出現(xiàn)了深刻的變化，商業(yè)銀行在向綜合金融邁進，銀行、信托、證券、基金等多種業(yè)務不斷交叉，“混業(yè)”和“跨界”成為了目前金融產(chǎn)品的標簽，這對原有的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管架構形成了明顯的沖擊。如我國的銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)進行監(jiān)管，但缺乏對金融控股公司的宏觀監(jiān)管，對金融控股公司與其子公司及子公司間可能存在的關聯(lián)交易及金融風險滲透可能存在監(jiān)管真空。

同時，以私募基金、場外配資等為代表的跨行業(yè)、跨市場交叉性金融業(yè)務監(jiān)管也存在缺失。

（四）受各自利益影響，由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調機制難以實現(xiàn)預期效果

金融監(jiān)管部門最早的分工合作機制始于2000年，央行、證監(jiān)會和保監(jiān)會確定三方監(jiān)管聯(lián)席會議方式。在銀監(jiān)會成立時，銀監(jiān)會、保監(jiān)會與證監(jiān)會又就金融監(jiān)管方面確立了分工合作框架與協(xié)調機制。但后就再沒召開過聯(lián)席會議。金融監(jiān)管協(xié)調機制再度重啟是在5年后。 根據(jù)方案，央行同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同建立金融監(jiān)管協(xié)調機制。但并沒有明確寫明是央行牽頭，也沒有開幾次會。

當國務院第一次以文件形式確定建立由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度，同時確定聯(lián)席會議重點圍繞金融監(jiān)管開展工作。該制度雖然在一定程度上彌補了分業(yè)監(jiān)管的不足，但受各個監(jiān)管機構自身利益的影響，行業(yè)協(xié)調機制的作用尚未充分發(fā)揮出來。從股市震蕩及政府救市的情況可以看到，“救市”監(jiān)管分了五家機構：第一，市場流動性是由央行監(jiān)管;第二，“兩融（融資、融券）”資金以及證券交易市場是由證監(jiān)會監(jiān)管;第三，場外配資是銀監(jiān)會監(jiān)管;第四，險資入市是保監(jiān)會負責;第五，“救市”資金是財政部負責。實際上這五個機構之間，監(jiān)管協(xié)調的機制是較差的。比如央行提供無限流動性的公告最早由證監(jiān)會發(fā)布而非央行發(fā)布。特別是幾個監(jiān)管部門，在關鍵時候失去統(tǒng)一性的協(xié)調，失去統(tǒng)一聲音;在政府準備干預時，又各自為政，這對金融穩(wěn)定帶來了極大的風險。

二、美國金融監(jiān)管體系

（一）美國金融體系的監(jiān)管架構

從美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，以加強系統(tǒng)性金融風險防范、維護金融穩(wěn)定為主線，對金融監(jiān)管體系進行全面改革。此次改革強化了“無盲區(qū)、無縫隙”的全面監(jiān)管理念，建立了以中央銀行（美聯(lián)儲）為核心、與聯(lián)邦存款保險公司及行業(yè)金融監(jiān)管機構等相協(xié)調的宏觀審慎政策框架（見圖1）。強有力的金融監(jiān)管既保證了金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息的真實準確，也保證了金融機構、體系的穩(wěn)定運行和國際交流合作的有效性。 （二）美國金融監(jiān)管體系框架

設立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC），由財政部長擔任主席，10家金融監(jiān)管機構組成。負責統(tǒng)一監(jiān)管標準、協(xié)調監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭端、防范識別處置系統(tǒng)性風險，并向其他監(jiān)管機構進行風險提示，以提高金融市場的透明度和穩(wěn)定性。

美聯(lián)儲是系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管主體。為有效履行審慎監(jiān)管職責，針對系統(tǒng)重要性機構，美聯(lián)儲從資本、杠桿率、流動性、風險管理等方面牽頭，制定了嚴格的監(jiān)管標準。同時，與聯(lián)邦存款保險公司共同負責美國系統(tǒng)性風險處置，包括大型金融機構的破產(chǎn)清算，以解決“大而不能倒”問題。在財政部下設聯(lián)邦保險辦公室，履行向金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會提交系統(tǒng)重要性保險公司名單等職責。在美聯(lián)儲內部成立相對獨立的消費者金融保護局（CFPB），統(tǒng)一行使原分散在7家金融監(jiān)管機構的消費者權益保護職責。

（三）美聯(lián)儲（美國中央銀行）在美國金融體系中的地位。

美聯(lián)儲是美國金融監(jiān)管體系中的系統(tǒng)風險監(jiān)管者和“全能型超級監(jiān)管人”，在對金融機構實施穩(wěn)健監(jiān)管和對金融市場實施全面監(jiān)管兩個方面發(fā)揮更重要的作用。作為唯一一家同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的聯(lián)邦機構，其監(jiān)管范圍不僅覆蓋整個銀行業(yè)，還直接監(jiān)管包括金融控股公司、投資銀行、保險公司及對沖基金等所有具有系統(tǒng)重要性的證券、保險等非銀行金融機構;不僅有權對大型金融機構設定資本及流動性要求，同時還與商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）共同實施對支付、清算等金融市場基礎設施的監(jiān)管。

三、做好我國金融監(jiān)管體制改革的相關建議

形式服務內容，權責利統(tǒng)一是關鍵。新的分工并不是越統(tǒng)一越好，也不是越分散越好，關鍵是要看監(jiān)管的理念、功能是否能與監(jiān)管的權責利對應，是否確定好了金融監(jiān)管改革的方向。只有方向準了，金融監(jiān)管改革才不會走彎路，并減少監(jiān)管改革成本，最終提高監(jiān)管效率，發(fā)揮好維護金融秩序和確保金融安全的作用。

有效利用中央銀行最后貸款人角色，確保金融監(jiān)管的一致性。反思我國股市風波，債券市場的潛在風險，銀行業(yè)的壞賬壓力，以及一系列跑路事件，都源于缺乏跨市場綜合監(jiān)管工具所導致的事中監(jiān)管“管不住”、發(fā)生系統(tǒng)性金融風險苗頭后缺乏監(jiān)管資源整合導致的事后監(jiān)管“救不活”。借鑒國際經(jīng)驗，各國在改革路徑選擇上紛紛擴大中央銀行監(jiān)管范圍，或將全部監(jiān)管權力并入中央銀行。因此，我國應加快推進金融監(jiān)管統(tǒng)一于中央銀行，這是確保系統(tǒng)性金融風險防范，高效率服務實體經(jīng)濟的唯一選擇。

有效對接全球金融監(jiān)管主流規(guī)則。在人民幣國際化和金融市場開放程度不斷提高的背景下，金融監(jiān)管協(xié)調應充分考慮國際因素的沖擊，加強與各國監(jiān)管部門的協(xié)調。同時積極探索適合國情的發(fā)展道路。

參考文獻

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