黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的困境與對(duì)策研究

羅銀瑤

摘要：治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理面臨基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)不足、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不足與多元主體的協(xié)商共治不足等現(xiàn)實(shí)困境。T村從政治吸納、組織嵌入與協(xié)商共治三個(gè)方面入手，積極展開黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有效揭示了鄉(xiāng)村振興背景下實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的三大具體路徑，即思想革新、利益革命、制度重建。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；黨建引領(lǐng)；鄉(xiāng)村治理；案例分析

中圖分類號(hào)：D267.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）10-0081-06

基金項(xiàng)目：湖南省創(chuàng)新型省份建設(shè)專項(xiàng)決策咨詢重點(diǎn)項(xiàng)目“基于韌性理論的市域社會(huì)治理創(chuàng)新研究”（2020ZL2019）。

為解決好新形勢(shì)下的“三農(nóng)”問題，黨的十九大報(bào)告首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既擘畫了宏偉藍(lán)圖又提供了總體方案。其中，治理有效是一個(gè)重要要求，也是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富裕等要求的內(nèi)在保障。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確提出“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵時(shí)期，如何充分發(fā)揮基層黨組織協(xié)調(diào)各方以加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的作用，是一個(gè)重要課題。

近年來，各地積極開展黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的探索實(shí)踐，形成一系列行之有效的做法。湖南省邵陽(yáng)市T村積極開展黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，形成了極具特色的鄉(xiāng)村治理體系，在2020年10月的全國(guó)精神文明建設(shè)表彰大會(huì)中獲得“全國(guó)文明村”榮譽(yù)稱號(hào)。本文對(duì)這一案例進(jìn)行研究，探索其有效做法，為化解黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境提供思路。

一、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理雖然在理論探索、實(shí)踐創(chuàng)新以及制度落地等方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但依然面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)地考察和解決困擾鄉(xiāng)村治理的問題有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1.基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)不足

當(dāng)前，一些農(nóng)村基層黨組織存在一定程度的弱化、虛化問題，其隊(duì)伍建設(shè)的不足主要集中在三個(gè)方面。

一是帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。黨委班子是基層黨組織發(fā)揮核心作用的“領(lǐng)頭雁”，選拔任用合適的帶頭人至關(guān)重要。在政策的鼓勵(lì)下，越來越多的年輕人深入基層，帶領(lǐng)村黨組織服務(wù)鄉(xiāng)村，但由于年輕干部或由于自身能力不足，或?qū)︵l(xiāng)村人文環(huán)境及復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系缺少了解，難以獲取村民信任與支持等問題的存在，進(jìn)而產(chǎn)生“外來人”困境和“鍍金”投機(jī)心理。這種缺少代入感和歸屬感的工作態(tài)度不僅不能為農(nóng)村基層黨組織帶來發(fā)展，甚至還會(huì)從某種意義上阻礙農(nóng)村發(fā)展。

二是中層骨干力量隊(duì)伍建設(shè)。城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)造成農(nóng)村大量青壯年人口流失，作為鄉(xiāng)村治理中的中堅(jiān)力量，鄉(xiāng)村黨員隊(duì)伍老化、斷代問題凸顯。以本文研究對(duì)象T村為例，黨員共計(jì)38人，平均年齡達(dá)56歲，45歲及以下黨員僅9人（包括6名流動(dòng)人員）。黨員年齡結(jié)構(gòu)的失衡一定程度上造成作為基層治理核心要素的黨組織對(duì)新信息的獲取與吸收相對(duì)延遲和緩慢，容易產(chǎn)生決策失誤。

三是基層黨員發(fā)展。部分村民缺乏社會(huì)公平意識(shí)和道德觀念，在發(fā)展黨員的群眾評(píng)議過程中盲目地以人情親疏為衡量標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先發(fā)展“自家人”與“關(guān)系戶”，導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織吸收的新生力量質(zhì)量不高。有研究指出，“國(guó)家對(duì)基層控制力量的勢(shì)弱與農(nóng)村社會(huì)治安管理制度供給不足催生了農(nóng)村政權(quán)組織涉黑化傾向”[1]，事實(shí)上，一些“村霸”正是在農(nóng)村黨組織“宗族化”的背景下產(chǎn)生的。雖然在專項(xiàng)整治后，涉黑化的不良傾向已有了很大改善，但仍需警惕少數(shù)干部借發(fā)展基層黨員與黑惡勢(shì)力、宗族勢(shì)力勾連。

2.基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不足

基層黨組織的弱化、虛化導(dǎo)致黨建引領(lǐng)內(nèi)生動(dòng)力匱乏，戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不足。一方面，本應(yīng)在村民自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的村黨支部受考核制約與傳統(tǒng)管理理念影響，將工作重心放在承接與協(xié)助政府的行政事務(wù)上，對(duì)于鼓勵(lì)并組織村民進(jìn)行自治實(shí)踐不夠重視，在對(duì)群團(tuán)組織的建設(shè)指導(dǎo)中存在缺位，導(dǎo)致一些村民自發(fā)的自治實(shí)踐或者由于缺乏先進(jìn)的組織領(lǐng)導(dǎo)而潦草收?qǐng)?，或者由于缺乏正確的思想領(lǐng)導(dǎo)與政治領(lǐng)導(dǎo)而逐漸偏離正軌。另一方面，雖然政策鼓勵(lì)村黨組織書記通過法定程序同時(shí)擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)“一肩挑”，但黨支部領(lǐng)辦合作社的模式尚未全面鋪開，一些村黨支部缺乏帶領(lǐng)群眾致富的積極性與能力，不能領(lǐng)導(dǎo)和組織農(nóng)戶充分利用當(dāng)?shù)刭Y源稟賦實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，不能為鄉(xiāng)村有效治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.多元主體的協(xié)商共治不足

鄉(xiāng)村振興為百姓振，鄉(xiāng)村治理由大家來。多主體、多要素共同參與鄉(xiāng)村振興，才能最大程度地激發(fā)治理主體的治理動(dòng)力，形成發(fā)展合力。然而，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)商共治還存在困難。

一是多元主體共同參與的治理思維缺失。一方面，以往的村級(jí)組織由于承接大量行政事務(wù)而趨于行政化，基層黨員干部習(xí)慣于扮演管理者角色，對(duì)群眾自我管理能力的質(zhì)疑使得民主議事成為空談；另一方面，協(xié)商共治的實(shí)現(xiàn)以多元主體的協(xié)商共治自覺為前提，較低的群眾參與積極性使得鄉(xiāng)村治理勢(shì)單力薄，加劇了群眾政治效能感的弱化，村民對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的主人翁意識(shí)與各個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)組織之間的協(xié)商意識(shí)難以生根。

二是多元主體間的信息壁壘阻礙交流協(xié)商。傳統(tǒng)的治理模式下，信息公開不足，對(duì)于涉及財(cái)務(wù)投入等敏感地帶的信息尤甚，項(xiàng)目發(fā)包成了“唐僧肉”，“吃拿卡要”現(xiàn)象屢見不鮮，在利益分化下，信息的不對(duì)稱導(dǎo)致各主體間隔閡更深。

三是多元主體的協(xié)商平臺(tái)搭建不足。各種組織力量培育的不足造成多要素力量無(wú)法充分發(fā)揮，而對(duì)于現(xiàn)有的組織力量又缺少統(tǒng)籌機(jī)制以保障協(xié)調(diào)。協(xié)商運(yùn)行保障機(jī)制的不健全導(dǎo)致部分對(duì)基層治理有想法的村民表達(dá)無(wú)門。

二、T村黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索

T村位于湖南省西南部，西北面靠山、三面環(huán)水，現(xiàn)轄13個(gè)村民小組。由于半島地勢(shì)交通不便，加之耕地資源有限，村莊發(fā)展相對(duì)落后，村民組織性與團(tuán)結(jié)意識(shí)不強(qiáng)，大量青壯年外出務(wù)工，外出流動(dòng)人口占全村人口的37%。為進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2019年3月，該縣縣委研究決定派出政協(xié)機(jī)關(guān)駐村工作隊(duì)進(jìn)駐T村，開展精準(zhǔn)幫扶與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。工作隊(duì)駐村后積極探索黨建引領(lǐng)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，在實(shí)踐中探索創(chuàng)新了“村治民動(dòng)”的社會(huì)治理新范式，不僅成功幫助該村脫貧摘帽，還有效提升了鄉(xiāng)村治理的效率與效益。

有研究指出，政治吸納與組織嵌入對(duì)于促進(jìn)基層治理中黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性供給意義重大[2]。對(duì)于基層黨組織建設(shè)而言，政治吸納與組織嵌入猶如車之兩輪，而黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元協(xié)商共治乃為車之軸承?；鶎狱h組織在提高自身領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)，要借助協(xié)商民主平臺(tái)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力量，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。T村黨組織如同一顆扎根鄉(xiāng)土的大樹，既通過加強(qiáng)對(duì)基層治理人才的政治吸納進(jìn)行自身隊(duì)伍建設(shè)以建強(qiáng)主干，又通過強(qiáng)化對(duì)基層群眾自治性組織與集體經(jīng)濟(jì)組織的組織嵌入增強(qiáng)執(zhí)行力以延長(zhǎng)枝干，最終枝繁葉茂，在百花齊放的協(xié)商共治平臺(tái)中結(jié)出“有效治理”的果實(shí)。

1.政治吸納：建強(qiáng)主干

新鮮血液的注入是基層黨組織永葆活力的秘訣。為加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委政府多措并舉，幫助T村推進(jìn)基層黨組織建設(shè)。

一是自外引才，選派黨務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的黨員干部進(jìn)村。T村引入本鄉(xiāng)的鄉(xiāng)黨政辦主任到村兼任，填補(bǔ)T村黨支部書記的空缺，重整旗鼓，舉旗定心。

二是對(duì)內(nèi)留才，將本土培養(yǎng)的新鄉(xiāng)賢、有志青年、技能骨干等一批有思想、有文化的黨員人才作為農(nóng)村后備干部招錄到村級(jí)管理隊(duì)伍中，多形式、多途徑滿足鄉(xiāng)村治理人才需求。以T村黨支部副書記為例，其作為優(yōu)秀黨員被引入當(dāng)?shù)睾髠涓刹颗囵B(yǎng)計(jì)劃中，有著豐富的社團(tuán)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，又因其在鄰村長(zhǎng)大，同時(shí)也熟知當(dāng)?shù)厣鐣?huì)情況，在經(jīng)歷了生育帶來的職業(yè)休整期后，受政策吸引留在村內(nèi)并進(jìn)入村兩委班子，其豐富的知識(shí)與社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)在T村黨組織的工作推進(jìn)中發(fā)揮著很大的作用，大大增強(qiáng)了T村黨組織的活力與戰(zhàn)斗力。事實(shí)上，本土培養(yǎng)的高校畢業(yè)生有知識(shí)、懂技術(shù)，最重要的是能更好地扎根本村，進(jìn)入黨支部班子后能大大縮短磨合期。

三是自身育才，以群眾性自治組織為考察平臺(tái)，發(fā)展村民認(rèn)可的中青年村民入黨，重點(diǎn)培育一批政治覺悟高、熱心集體事務(wù)、具有管理才能的村民作為基層黨組織的后備人才，同時(shí)依托省市高校加大對(duì)這些基層人才的培訓(xùn)力度，打造鄉(xiāng)村高素質(zhì)人才隊(duì)伍。

2.組織嵌入：延長(zhǎng)枝干

在通過政治吸納加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的同時(shí)，T村還注重通過強(qiáng)化組織嵌入來充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。

一是在對(duì)群眾自治組織的組織嵌入方面。T村黨組織根據(jù)“黨建引領(lǐng)、三治并進(jìn)、因事設(shè)崗、民推民選”的原則成立了“三會(huì)三隊(duì)”群眾性自治組織（如表1所示），在各個(gè)自治組織中均設(shè)置黨員示范崗，鼓勵(lì)黨員擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)組織覆蓋。以自治組織“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”為例，黨員在其成員中占比達(dá)25%，核心成員之一曾在村內(nèi)擔(dān)任過黨支部副書記。自治組織在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下有序有效開展工作，充當(dāng)組織、協(xié)調(diào)和幫助解難的角色，各自既有分工也有合作，在體制構(gòu)建上極大地彌補(bǔ)了執(zhí)行主體力量薄弱的缺陷，對(duì)實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理起到了極大的支撐作用?；鶎狱h組織通過這些群團(tuán)組織進(jìn)一步嵌入鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的統(tǒng)領(lǐng)。

二是在對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的組織嵌入方面。堅(jiān)持以黨員帶頭，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下以土地入社、資金入股、全員參與、成果共享的組織模式探索建立合作社。以新型的酵素水稻培育技術(shù)與黃桃種植技術(shù)彌補(bǔ)耕地不足的短板，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；依托庭院美化與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造閑置庭院，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。在保證生態(tài)宜居的條件下探尋產(chǎn)業(yè)興旺之路，謀求鄉(xiāng)村振興。

3.協(xié)商共治：百花齊放

T村積極倡導(dǎo)民主協(xié)商、公共參與的治理文化，通過多種形式開展宣傳教育以增強(qiáng)村民、自治組織等多元主體的責(zé)任意識(shí)和集體事務(wù)的歸屬感、榮譽(yù)感。政協(xié)機(jī)關(guān)駐村工作隊(duì)以協(xié)商民主為抓手，搭建“三會(huì)同商”平臺(tái)，推動(dòng)形成了T村多元主體協(xié)商共治的“1+13+N”決策機(jī)制，大力推行1個(gè)村支兩委周例會(huì)、13個(gè)村民小組民主議事院落會(huì)、N個(gè)自治組織專題會(huì)“三會(huì)同商”議事機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行收集議題、確定議題、會(huì)前調(diào)研、協(xié)商議事、上墻公示、研究落實(shí)“六步程序”，暢通群眾議事渠道。堅(jiān)持把民主議事院落會(huì)作為收集民情民意的主渠道，輔以周例會(huì)、專題會(huì)，把話語(yǔ)權(quán)交給群眾。

以村民自發(fā)的主干道硬化項(xiàng)目與組內(nèi)院落馬路建設(shè)項(xiàng)目為例，首先在13個(gè)村民小組各自展開組級(jí)院落會(huì)收集民情民意，隨后由村支兩委進(jìn)一步調(diào)研，在周例會(huì)上提出項(xiàng)目建設(shè)議題，再就該議題領(lǐng)導(dǎo)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理事會(huì)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)施工隊(duì)等相關(guān)社會(huì)組織展開專題會(huì)初步探討可行性，最終在村級(jí)院落會(huì)中匯集基層黨政干部、社會(huì)組織、各院落代表等多元主體，就硬化范圍、施工進(jìn)度、成本預(yù)算等問題開展協(xié)商議事以敲定具體方案。不僅是在決策環(huán)節(jié)側(cè)重多元主體有序進(jìn)場(chǎng)，對(duì)于執(zhí)行落實(shí)的每一步也都全面公示，打破信息壁壘，充分激發(fā)各類主體和要素的積極性。

如圖1所示，基層黨組織構(gòu)建起了多元主體協(xié)商共治的平臺(tái)。同時(shí)，基層黨組織還通過《村民代表議事規(guī)則》《村務(wù)監(jiān)督規(guī)則與程序》等務(wù)實(shí)管用、便于操作的政策制度體系，進(jìn)一步將自身在多元協(xié)調(diào)中的領(lǐng)導(dǎo)作用制度化、規(guī)范化。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)分析

黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體系的變遷帶來了治理能力的躍升。梳理T村鄉(xiāng)村治理實(shí)踐探索的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)出黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的三大具體路徑。

1.開展思想革新，驅(qū)動(dòng)治理主體轉(zhuǎn)變

思乃行之始，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面深入，要緊跟時(shí)代步伐，努力破除制約鄉(xiāng)村治理和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的思想桎梏。一方面，要變革基層黨政干部固有的管理型治理觀念。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理要求基層黨組織做好服務(wù)思想轉(zhuǎn)變，既要扎根群眾，也要理順黨群關(guān)系，厘清黨社邊界，擺正位置，把好龍頭，在領(lǐng)導(dǎo)村民進(jìn)行有效自治的基礎(chǔ)上滿足村民的多元需求。另一方面，要樹立村民廣泛參與的自治型治理理念。村民是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要受益人，也是鄉(xiāng)村治理的主角。打消村民事不關(guān)己的消極情緒，要求基層黨組織在現(xiàn)有政策范圍內(nèi)加大對(duì)村民自治理念的宣傳，擴(kuò)大村民有序參與鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的途徑，以激發(fā)村民的自治熱情，完成基層社會(huì)治理主體性的回歸。

2.深化利益革命，驅(qū)動(dòng)治理動(dòng)能轉(zhuǎn)變

改革就是一場(chǎng)利益的再調(diào)整、再分配。放得下利益羈絆，突破了利益藩籬，改革才能向前推進(jìn)。推動(dòng)鄉(xiāng)村治理權(quán)力重心的下沉，破除村內(nèi)事務(wù)少數(shù)人說了算的傳統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上也是基層黨組織一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命。降低社會(huì)治理成本必然推動(dòng)利益調(diào)整，將社會(huì)治理的問題解決機(jī)制扁平化意味著壓縮了利益尋租空間。共產(chǎn)黨員要堅(jiān)持為人民服務(wù)，始終保持隊(duì)伍的清正廉潔，促進(jìn)治理動(dòng)能由既得利益者的“為自己”轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大基層群眾的“為集體”。

3.推進(jìn)制度重建，驅(qū)動(dòng)治理格局轉(zhuǎn)變

提高基層社會(huì)治理水平，固化鄉(xiāng)村治理改革成果，就必然變“人治”為“法治”，擺脫鄉(xiāng)村治理因人而變的頑瘴痼疾，深化制度革命向縱深發(fā)展。一是優(yōu)化體制機(jī)制，繪好“路線圖”。要發(fā)揮基層治理的群眾主體作用，就必須打造一套全新、完整的基層權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制，形成科學(xué)嚴(yán)密的運(yùn)行、激勵(lì)、監(jiān)督體制機(jī)制。二是完善制度規(guī)范，畫好“施工圖”。在鼓勵(lì)實(shí)踐探索的同時(shí)，鄉(xiāng)村要建立起完善的自治規(guī)則體系用以規(guī)范村民、自治組織與村支兩委等多元主體行為，拓寬鄉(xiāng)村民主治理途徑。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央關(guān)于國(guó)計(jì)民生的重大決策部署，在這一戰(zhàn)略背景下，以黨建引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是必然要求。針對(duì)基層黨組織自身建設(shè)不足、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮不足與多元主體的協(xié)商共治不足等現(xiàn)實(shí)困境，要進(jìn)行思想革新、利益革命、制度重建，有的放矢推進(jìn)黨的建設(shè)偉大工程，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村的“有效治理”，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵