農(nóng)村過(guò)度“土地流轉(zhuǎn)”行為風(fēng)險(xiǎn)探析

康 凱，陸佳雯

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所 黑龍江，哈爾濱 150000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要指在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。廣義上的農(nóng)村土地,是除城市用地以外的處于農(nóng)村地域范圍內(nèi)的土地,包括耕地、林地、山地、宅基地等，狹義上的農(nóng)村土地僅指耕地。本文將基于狹義范圍內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)展開討論。1978年11月24日，安徽小崗村第一份“農(nóng)村土地承包合同”簽訂，拉開農(nóng)村土地改革序幕，2002年8月29日由中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，其中第三十二條明確提出：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！卑淹恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策上升為法律，預(yù)示著我國(guó)農(nóng)村土地改革進(jìn)入了快車道。2012年黨的十八大報(bào)告首次提出改革征地制度，強(qiáng)調(diào)要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。同時(shí)，報(bào)告申明堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行二次修訂，再次強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯?！敝链耍r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題具備了更加健全的制度保障。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，給廣大村民帶來(lái)了諸多實(shí)惠。例如2012年以來(lái)，云南臨滄市臨翔區(qū)大力發(fā)展咖啡產(chǎn)業(yè)，以龍頭企業(yè)凌豐公司為龍頭，通過(guò)“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的模式，租賃農(nóng)戶的土地形成咖啡產(chǎn)業(yè)基地，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；再有湖北京山縣通過(guò)專業(yè)大戶承包模式，即由農(nóng)業(yè)科技示范戶、種田能手或者有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)戶，通過(guò)各種渠道承包農(nóng)戶土地，開展集中連片生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這些土地流轉(zhuǎn)措施均為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大收益，但隨著近年我國(guó)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，在農(nóng)村地區(qū)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題也是日益增多，矛盾重重。連云港灌云縣就存在以“增富”為由將大片基本農(nóng)田改造成養(yǎng)殖水塘的現(xiàn)象，破壞農(nóng)田土壤結(jié)構(gòu)，肥沃耕地難以恢復(fù)；四川威遠(yuǎn)縣向義鎮(zhèn)將流轉(zhuǎn)得來(lái)的土地用于傾倒建渣棄土、生活垃圾，破壞大量耕地等。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生背景

改革開放以后，我國(guó)一改之前發(fā)展緩慢的態(tài)勢(shì)，不論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是科技領(lǐng)域都取得了跨躍式的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)和科技的巨大進(jìn)步，一方面促使大量農(nóng)村青年舍棄之前賴以生存的天地，奔赴城市謀求新的出路，另一方面促進(jìn)了農(nóng)村生活水平的提高，加強(qiáng)了村民增收意愿；同時(shí)又因我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平的提高，以及小農(nóng)經(jīng)營(yíng)劣勢(shì)凸顯，傳統(tǒng)的精耕細(xì)作的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式很難滿足社會(huì)發(fā)展需求，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型在即，而此時(shí)落實(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，推進(jìn)農(nóng)村閑置土地流轉(zhuǎn)此時(shí)顯得尤為重要及關(guān)鍵。

1.1 農(nóng)村人口加速轉(zhuǎn)移，城市化進(jìn)程加速

1978年中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)召開，全國(guó)工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)和發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程速度明顯加快，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口與科技統(tǒng)計(jì)司發(fā)布數(shù)據(jù)，1978年，我國(guó)人口總數(shù)96259萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口17245萬(wàn)人，農(nóng)村人口79014萬(wàn)人，城鄉(xiāng)人口比例約為1:4.6；而到了2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口84843萬(wàn)人，比上年末增加1706萬(wàn)人；鄉(xiāng)村常住人口55162萬(wàn)人，減少1239萬(wàn)人，城鄉(xiāng)人口比例轉(zhuǎn)變?yōu)?:0.65，城鎮(zhèn)人口增幅大大領(lǐng)先農(nóng)村人口，短短幾十年，城市化率迅速由過(guò)去的17.9%提升到如今的60%以上。城市化率的快速增長(zhǎng)，意味著非城鎮(zhèn)人口的加速流失，農(nóng)村青年人群為追求更優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境而進(jìn)入城市打拼，因此不得不處理閑置下來(lái)的農(nóng)地，他們多以轉(zhuǎn)借的方式給予親友種植，或以轉(zhuǎn)包、入股等形式將土地流轉(zhuǎn)出去，這是農(nóng)村閑置土地轉(zhuǎn)移的發(fā)端（見圖1）。

圖1 1978年和2019年我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口比較

1.2 生活條件日益改善，村民增收愿望強(qiáng)烈

改革開放前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，生活資料相對(duì)匱乏，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，1978年底，我國(guó)農(nóng)村貧困人口將近7.7億人，對(duì)于大多村民來(lái)說(shuō)，如何解決溫飽還是其需面對(duì)的首要問(wèn)題。隨著1978年的改革開放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，生活資料日益豐富，人民生活水平逐漸提高，而依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)很難滿足人們對(duì)更好物質(zhì)生活的追求，農(nóng)民增收愿望強(qiáng)烈，村民將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后不但可以增加一筆額外收入，還解放了自身勞動(dòng)力，部分有能力、有機(jī)會(huì)的人通過(guò)外出打工或加入合作社、村鎮(zhèn)企業(yè)打臨工的形式實(shí)現(xiàn)增收，以此來(lái)改變?cè)鹊募彝ヘ?cái)政狀況。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)成為了人們求富之路的新探索。

1.3 農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，生產(chǎn)機(jī)械化水平提高

我國(guó)農(nóng)業(yè)種植長(zhǎng)期以“牛耕人犁”為主要生產(chǎn)方式，生產(chǎn)效率低下，一方面因?yàn)槲覈?guó)部分地區(qū)地勢(shì)崎嶇復(fù)雜，另一方面一家一戶耕種面積有限，限制了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，更重要?jiǎng)t是由于我國(guó)工業(yè)化水平低下，農(nóng)業(yè)機(jī)械種類少，大型機(jī)械生產(chǎn)、維修水平落后，致使我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低下。改革開放后，國(guó)際交流日益頻繁，我國(guó)通過(guò)自主創(chuàng)新及技術(shù)引進(jìn)方式，不斷提高國(guó)內(nèi)大型機(jī)械化生產(chǎn)水平，農(nóng)業(yè)機(jī)械為主的現(xiàn)代要素投入，逐漸替代了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力等傳統(tǒng)要素的投入，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能。據(jù)中國(guó)農(nóng)機(jī)網(wǎng)發(fā)布數(shù)據(jù)可知，1978年，我國(guó)小四輪拖拉機(jī)產(chǎn)量44萬(wàn)臺(tái)，1986年達(dá)到78萬(wàn)臺(tái)，包括輪式拖拉機(jī)、履帶式拖拉機(jī)和手扶拖拉機(jī)在內(nèi)的我國(guó)拖拉機(jī)行業(yè)，產(chǎn)銷量先后于1987年、1996年分別跨上100萬(wàn)臺(tái)、200萬(wàn)臺(tái)的平臺(tái)；國(guó)內(nèi)大中拖的產(chǎn)銷量從2004年的10萬(wàn)臺(tái)，躍升至2013年的37萬(wàn)臺(tái)。而《農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)公布》數(shù)據(jù)顯示：2018年，全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力達(dá)到10.0億千瓦，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)67%，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已達(dá)到58.3%。就以谷物聯(lián)合收獲機(jī)為例，改革開放初期，我國(guó)的收獲機(jī)械行業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱，后通過(guò)技術(shù)引進(jìn)等形式，到20世紀(jì)90年代就逐步具備了獨(dú)立設(shè)計(jì)開發(fā)新產(chǎn)品的能力，而到2013年，谷物聯(lián)合收獲機(jī)在技術(shù)、性能、質(zhì)量上已經(jīng)達(dá)到一個(gè)新的高度，多個(gè)方面已經(jīng)達(dá)到世界領(lǐng)先水平。專業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)滲入耕種收各個(gè)環(huán)節(jié)，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，釋放農(nóng)村勞動(dòng)力。

1.4 小農(nóng)經(jīng)營(yíng)劣勢(shì)凸顯，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)急需轉(zhuǎn)型

大國(guó)小農(nóng)一直是我國(guó)的基本農(nóng)情和國(guó)情。地少人多，自古以來(lái)土地就是最重要的生產(chǎn)資源，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)、精耕細(xì)作好處相當(dāng)明顯，如山區(qū)普遍流行的梯田種植，在如此不利的條件下能夠生產(chǎn)出畝產(chǎn)千斤的糧食作物，這無(wú)疑是對(duì)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式最大的認(rèn)可。但與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高的歐美國(guó)家進(jìn)行對(duì)比，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的弊端逐漸顯現(xiàn)，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較高的美國(guó)為參照：人均生產(chǎn)效率低。以2016年公開數(shù)據(jù)來(lái)看：據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第五號(hào)）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員情況：全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員31422萬(wàn)人，總耕地面積20.24億畝；而根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)署（FAO）報(bào)告推算美國(guó)實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口，按季節(jié)峰值估算大約僅有600萬(wàn)左右，總耕地面積卻到達(dá)23.66億畝。換言之，美國(guó)僅用中國(guó)1.9%的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力完成了中國(guó)117%耕地的生產(chǎn)勞動(dòng)，差距巨大，可見一斑（見圖2）。

圖2 中美兩國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率對(duì)比

單位面積生產(chǎn)成本高。以《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2015》和“美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究中心”發(fā)布數(shù)據(jù)來(lái)看，2014年，我國(guó)小麥種植總成本為每畝965.13元，是美國(guó)的3.03倍；玉米種植總成本為每畝1063.89元，比美國(guó)高53%；大豆種植總成本為667.34元，比美國(guó)高39%，上述三者平均總成本比美國(guó)高80%。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中青壯勞動(dòng)資源占比過(guò)大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第五號(hào)）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員情況來(lái)看：2016年，年齡35歲及以下和55歲及以上勞動(dòng)力量相對(duì)薄弱，其中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人員1092萬(wàn)人，35歲及以下的215萬(wàn)人，55歲及以下的209萬(wàn)人，36至54歲之間的668萬(wàn)人。通過(guò)簡(jiǎn)單的福利補(bǔ)貼政策，將青壯年留在這片土地上不是長(zhǎng)久之計(jì)，福利代價(jià)過(guò)高，對(duì)與國(guó)家整體發(fā)展而言，無(wú)疑也是巨大的人力資源浪費(fèi)。

通過(guò)上述對(duì)比可見，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型將是我國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展的必經(jīng)之路，而土地規(guī)模流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。

2 激進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)形式

2.1 資金大量流入，搶占廉價(jià)耕地

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)激進(jìn)的地區(qū)通常伴隨著資金的大量流入。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格相對(duì)低廉，一般介于500至1000元每畝，土地流轉(zhuǎn)后用途主要分為兩種：一種是規(guī)模種植高價(jià)值經(jīng)濟(jì)作物或觀賞作物，如菌菇、花卉、苗木等，其帶來(lái)的整體經(jīng)濟(jì)收益甚至可以翻至幾番；第二種就是采用“薄利多銷”思路，大規(guī)模租種田地，即使每畝土地賺錢效應(yīng)不明顯，但因種植數(shù)量巨大，收益同樣可觀。優(yōu)質(zhì)的農(nóng)地更是成了炙手可熱的“商品”，對(duì)于農(nóng)村土地相對(duì)平坦、基礎(chǔ)交通發(fā)展較好的地區(qū)更是如此。據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示：2007年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積約為6372萬(wàn)畝，僅占家庭承包耕地總面積的5.2%，至2019年9月，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的37%，是2010年的2.74倍。截至目前，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已超5.55億畝。而一些東部沿海發(fā)達(dá)省市，如北京、上海、江蘇等城鎮(zhèn)化水平較高地區(qū)，其土地流轉(zhuǎn)比例更是超過(guò)當(dāng)?shù)馗乜偯娣e的1/2（見圖3）。

圖3 我國(guó)2007-2019年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積變化

2.2 土地加速集中，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)興起

因種植大戶和龍頭企業(yè)等介入，本來(lái)分散在各農(nóng)戶家的土地加速集中。在一些土地流轉(zhuǎn)激進(jìn)的地區(qū)，甚至出現(xiàn)整村土地全部流轉(zhuǎn)給個(gè)人或某個(gè)農(nóng)場(chǎng)主的情況。種植大戶和龍頭企業(yè)對(duì)手中承包的土地進(jìn)行整理再規(guī)劃，以前大片的農(nóng)田變成了養(yǎng)殖廠、蔬菜基地、觀賞園等，大棚種植、集約化生產(chǎn)代替了原來(lái)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，千百年來(lái)人們?nèi)粘龆?、日落而息的生活方式一去不?fù)返。據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，截至2012年底，全國(guó)有87.7萬(wàn)個(gè)符合農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)調(diào)查條件的家庭農(nóng)場(chǎng)，其中經(jīng)營(yíng)規(guī)模在50畝以下占比為55.2%，占據(jù)絕大部分，而經(jīng)營(yíng)規(guī)模在50-100畝的家庭農(nóng)場(chǎng)占比僅為21.6%。而據(jù)2017年發(fā)布數(shù)據(jù)整理，全國(guó)運(yùn)營(yíng)耕種面積在50畝以上的范圍運(yùn)營(yíng)農(nóng)戶超越350萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速。

3 激進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

合理的土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、整體社會(huì)規(guī)劃等都會(huì)產(chǎn)生巨大推動(dòng)作用。但由于我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，農(nóng)村人口眾多，地域廣泛，土地、人文環(huán)境千差萬(wàn)別，短時(shí)間激進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)行為，將會(huì)給農(nóng)村系統(tǒng)帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)與危害。

3.1 破壞農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，非勞動(dòng)人口數(shù)量劇增

經(jīng)濟(jì)作物種植收入一直是農(nóng)村重要且穩(wěn)定的收入來(lái)源。農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)來(lái)源發(fā)生巨大改變。農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，解放了大量農(nóng)村生產(chǎn)力，部分年輕人通過(guò)外出打工就業(yè)等形式，尋求其他家庭收入來(lái)源途徑。但仍有大量失地農(nóng)戶則會(huì)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)帶來(lái)了收益或其它因素而拒絕外出工作，致使農(nóng)村非勞動(dòng)人口大大增加。經(jīng)濟(jì)作物種植收入只會(huì)因氣候條件變化而增加或減少，但租金收入?yún)s會(huì)因土地利用價(jià)值高低而波動(dòng)，導(dǎo)致土地出讓與租用方矛盾不斷。據(jù)農(nóng)業(yè)部2016年公布數(shù)據(jù)顯示：僅僅黑龍江省地區(qū)，已建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)85個(gè)，聘任仲裁員2047人，而每年受理并調(diào)處各類土地糾紛6000多起。又或因氣候、經(jīng)營(yíng)不善等問(wèn)題，導(dǎo)致部分農(nóng)戶租金收入大幅減少或無(wú)租金可收，大量非勞人員可能因此失去了生活來(lái)源，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不確定風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

3.2 農(nóng)村空心化加劇，人口流失現(xiàn)象嚴(yán)重

在我國(guó)城鎮(zhèn)化深度推進(jìn)的背景下，城市化進(jìn)行呈加速之勢(shì)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，致使我國(guó)農(nóng)村人口空心化問(wèn)題凸顯。而農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，加速青年人離開，進(jìn)一步加劇了我國(guó)農(nóng)村人口空心化問(wèn)題，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)獲悉，2016年常年外出流動(dòng)的農(nóng)民工目前已達(dá)2.81億，比上年增加424萬(wàn)人，增長(zhǎng)1.5%，農(nóng)村基本建制完整受到猛烈沖擊。大量村民離開賴以生存的土地，房屋空置，空巢老人和留守兒童的數(shù)量劇增，導(dǎo)致老無(wú)所養(yǎng)、幼無(wú)所教，農(nóng)村贍養(yǎng)、教育問(wèn)題日益突出。據(jù)中國(guó)之聲《新聞縱橫》報(bào)道：2000年全國(guó)有360萬(wàn)個(gè)古村落，2010年是270萬(wàn)個(gè)，10年就消失了90萬(wàn)個(gè)，2015年的時(shí)候自然村只有200萬(wàn)個(gè)左右。根據(jù)國(guó)家第六次人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)空巢老人家庭占比已達(dá)到32.64%，其中農(nóng)村空巢老人家庭比例為30.77%。當(dāng)前數(shù)量還在不斷提升。

3.3 土地缺乏合理規(guī)劃，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)弱化

維持農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，首先要保證農(nóng)村自然環(huán)境的相對(duì)穩(wěn)定。由于村集體對(duì)于流轉(zhuǎn)后土地用途很少進(jìn)行干預(yù)和約束，更不會(huì)從生態(tài)角度出發(fā)進(jìn)行全局考慮。當(dāng)大量農(nóng)村土地集中于少數(shù)農(nóng)場(chǎng)主或者企業(yè)手中，承包土地的農(nóng)場(chǎng)主或企業(yè)為了追求利益最大化，往往進(jìn)行大規(guī)模的大棚種植、種植反季節(jié)果蔬花卉，或是進(jìn)行旅游開發(fā)等。生態(tài)系統(tǒng)組成要素的巨大變化對(duì)于保持農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)，土地退化、生物多樣性減少等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。例如都江堰市大觀鎮(zhèn)欣禾村未經(jīng)審批將數(shù)畝基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)給企業(yè)進(jìn)行旅游開發(fā)，他們大量修建民宿，硬化地面，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞，極大影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)種植。

3.4 被動(dòng)棄耕現(xiàn)象嚴(yán)重，生活成本增加

國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村土地自愿流轉(zhuǎn)，但為了實(shí)現(xiàn)自我利益最大化，很多地區(qū)采用利誘、游說(shuō)等方式，讓部分本不想棄耕的農(nóng)戶，最終不得不同意將手中土地流轉(zhuǎn)出去。但因缺少其它收入來(lái)源，導(dǎo)致這部分村民的生活支付成本大大增加，原本通過(guò)自給自足的方式保障糧食及生活必需品來(lái)源，現(xiàn)如今只能通過(guò)購(gòu)買方式供給，土地流轉(zhuǎn)不但沒(méi)有改善這部分村民生活條件，反而加重了其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.5 種植技術(shù)斷層，代際傳承中斷

我國(guó)耕種環(huán)境總體并不優(yōu)越，而農(nóng)村農(nóng)業(yè)種植技術(shù)之所以能保持較高水準(zhǔn)，原因之一就是連續(xù)代際傳承后人們?cè)诙嗄攴e累的種植經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，不斷進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)新所帶來(lái)的卓越成效。但在土地流轉(zhuǎn)激進(jìn)地區(qū)，擁有多年種植經(jīng)驗(yàn)的村民放棄種植，最后熟練的種植技術(shù)逐漸陌生、淡忘，再加上流轉(zhuǎn)周期過(guò)長(zhǎng)，一般五到十年甚至更久，后代們即使有發(fā)展種植產(chǎn)業(yè)的想法，最后也會(huì)因缺乏土地資源、種植水平低下而放棄。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，超過(guò)1.4億的80后、90后年輕人外出務(wù)工。雖然近年我國(guó)不少地區(qū)也掀起返鄉(xiāng)種地浪潮，但這也僅占外出務(wù)工大軍中的一小部分。

4 防范激進(jìn)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

4.1 設(shè)置流轉(zhuǎn)條件，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

近年來(lái)，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)產(chǎn)生的矛盾沖突增多。如在土地使用用途上，我國(guó)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)是一貫嚴(yán)格并予以堅(jiān)決制止隨意改變用途的。但實(shí)際在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，承包人變相改變土地用途，破壞性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出，導(dǎo)致很多村民在收回土地時(shí)，土地肥力被消耗，原本的良田變得貧瘠，甚至多年都無(wú)法恢復(fù)原來(lái)的土地價(jià)值。究其原因還是村民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，大都只重視流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)年限，而忽視了對(duì)流轉(zhuǎn)用途的把控和流轉(zhuǎn)后期土地使用問(wèn)題。

因此在進(jìn)行土地規(guī)模流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)廣納意見，集中討論，在法律允許的范圍內(nèi)，合理規(guī)劃土地使用用途，對(duì)于破壞性巨大的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)，對(duì)于私自更改土地用途的行為予以堅(jiān)決制止，不被眼前利益蒙蔽。

4.2 合法承包經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定承包關(guān)系

受限于工作環(huán)境和知識(shí)獲取渠道狹窄，大部分村民法律意識(shí)相對(duì)薄弱。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，經(jīng)常只是簽訂了口頭協(xié)議，承包價(jià)格、承包年限、付款日期等等缺少必要的書面協(xié)議，部分簽訂的承包經(jīng)營(yíng)合同不規(guī)范，不具備法律效應(yīng)。承包方如若收益可觀，還可兌現(xiàn)承諾；若生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失敗，租金拖欠、拒付、流轉(zhuǎn)突然中斷等問(wèn)題便時(shí)有發(fā)生。土地耕種是農(nóng)民之根本，不論是流轉(zhuǎn)還是自種，土地都是不少村民重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。所以，穩(wěn)定承包關(guān)系有助于保證村民利益，有助于維護(hù)我國(guó)基層自治系統(tǒng)的穩(wěn)定。村民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)在村里知法懂法的村民帶領(lǐng)下，或者要求專業(yè)人員對(duì)村民所簽署的流轉(zhuǎn)協(xié)議的合理性、有效性進(jìn)行確定、補(bǔ)充。同時(shí)發(fā)揮村民的監(jiān)督意識(shí)，對(duì)于違反承包協(xié)議、危害村民利益的行為，堅(jiān)決追究法律責(zé)任，并尋求賠償。

4.3 鼓勵(lì)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，保證本地村民優(yōu)先就業(yè)

村民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，鼓勵(lì)村民優(yōu)先考慮與村內(nèi)龍頭企業(yè)或者種植大戶對(duì)村內(nèi)土地進(jìn)行承包，內(nèi)部消化。村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)之一在于知根知底，溝通成本低，便于問(wèn)題快速解決。同時(shí)，村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或種植大戶對(duì)當(dāng)?shù)貧夂蚣胺N植條件更加了解，種植成功幾率大，可以大大減少流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛。再就業(yè)問(wèn)題也是不少村民在土地流轉(zhuǎn)后首要考慮的問(wèn)題，而在土地流轉(zhuǎn)后涉及到的農(nóng)作物管理等問(wèn)題時(shí)，本地企業(yè)更愿意聘請(qǐng)本村村民進(jìn)行工作，一方面帶動(dòng)就業(yè)，減少非勞人員數(shù)量；另一方面減少背井離鄉(xiāng)人數(shù)，緩解了農(nóng)村人口空心化問(wèn)題。

4.4 合理規(guī)劃土地，避免流轉(zhuǎn)過(guò)度分散或集中

土地流轉(zhuǎn)過(guò)于分散或集中都不利于農(nóng)村發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)過(guò)于分散，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降，易導(dǎo)致本土作物產(chǎn)生不良雜交或競(jìng)爭(zhēng)，管理費(fèi)時(shí)費(fèi)力。土地流轉(zhuǎn)過(guò)于集中，往往導(dǎo)致整體性風(fēng)險(xiǎn)加劇，從我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看,農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)依然是“短板”，目前正處于小農(nóng)經(jīng)營(yíng)向大規(guī)模集約生產(chǎn)發(fā)展過(guò)渡期，生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)并不成熟。如土地流轉(zhuǎn)過(guò)于集中，經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)不成熟導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)不善，產(chǎn)生極大的違約風(fēng)險(xiǎn)，村民不但不能獲得流轉(zhuǎn)金,而且還要承擔(dān)土地集中還原建設(shè)的成本。農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)尋找有經(jīng)驗(yàn)、有能力、信譽(yù)好、資金相對(duì)雄厚的農(nóng)場(chǎng)主或企業(yè)進(jìn)行承包，并根據(jù)村內(nèi)現(xiàn)實(shí)情況，規(guī)劃流轉(zhuǎn)區(qū)域、同時(shí)設(shè)置流轉(zhuǎn)面積紅線，合理規(guī)劃，避免流轉(zhuǎn)過(guò)于分散或集中。

4.5 堅(jiān)持自愿流轉(zhuǎn)，推進(jìn)有償收回政策

村集體在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)杜絕通過(guò)游說(shuō)、引誘、威脅等方式強(qiáng)迫村民轉(zhuǎn)讓土地。村民應(yīng)根據(jù)自身真正需求，確定土地流轉(zhuǎn)自主自愿，杜絕跟風(fēng)流轉(zhuǎn)。國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村土地適量流轉(zhuǎn)真正目的是帶動(dòng)村民致富，若因土地流轉(zhuǎn)后導(dǎo)致部分家庭生活更加困難，那只會(huì)適得其反。針對(duì)農(nóng)村土地耕種及流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境，國(guó)家應(yīng)積極推薦農(nóng)村土地有償收回政策，目前土地有償收回政策分為長(zhǎng)期退出土地承包權(quán)和永久退出土地承包權(quán)。不論是存在落葉歸根的思想，不愿意永久退出土地承包權(quán)的村民，又或是沒(méi)有合適承包方、流轉(zhuǎn)問(wèn)題突出難以達(dá)成共識(shí)且自己又無(wú)法親力親為進(jìn)行種植的地區(qū)的人，推行相應(yīng)土地有償收回政策，國(guó)家根據(jù)土地類型、土地標(biāo)準(zhǔn)給予一定的補(bǔ)償，鼓勵(lì)村民自愿有償退出土地承包權(quán)，并對(duì)土地進(jìn)行重新規(guī)劃，保證農(nóng)村土地資源充分合理利用，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)雙贏的良方。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地資源是村民重要財(cái)產(chǎn)之一，是農(nóng)民賴以生存的根本保障；農(nóng)村基層穩(wěn)定關(guān)乎著國(guó)家的穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)能幫助村集體獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，提高村民生活水平。但激進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)行為又易引發(fā)巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，有序推進(jìn)，確保矛盾最小化，資源配置更合理化，切實(shí)發(fā)揮土地價(jià)值，保證村民的根本利益。同時(shí)對(duì)于流轉(zhuǎn)率低的地區(qū)，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貧夂驐l件及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，適度推行有機(jī)蔬菜、特色農(nóng)副產(chǎn)品種植等經(jīng)濟(jì)附加值較高的產(chǎn)品，以保證農(nóng)民增收，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。