基于內(nèi)部控制的高校預(yù)算管理改進研究

孫逸昊 王國銀 盧建貌

摘 要：預(yù)算管理是高校內(nèi)部控制的主要環(huán)節(jié)，高校應(yīng)發(fā)揮預(yù)算管理對高校建設(shè)的作用，提升治理效果，增強風(fēng)險抵御能力。隨著高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動日益增加，其財務(wù)預(yù)算日漸復(fù)雜化。以COSO內(nèi)控五要素為界定標(biāo)準(zhǔn)，高校在各內(nèi)部控制環(huán)節(jié)存在不少問題。因此，解決預(yù)算管理問題迫在眉睫。通過優(yōu)化整體校內(nèi)控制環(huán)境、完善預(yù)算編制與審核、提升預(yù)算執(zhí)行效率、加強預(yù)算調(diào)整過程控制與改進預(yù)算管理與績效評價，可以有效提升高校預(yù)算活動的效率與效益，推進高校內(nèi)部控制建設(shè)的進程。

關(guān)鍵詞：高等院校;內(nèi)部控制;預(yù)算管理

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0100-03

引言

隨著我國教育體制的不斷深化改革，財政投入不斷增加，高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)和資金來源也日漸多元化。高等教育的迅速發(fā)展，對學(xué)校來說既是機遇又是挑戰(zhàn)，強化高校的內(nèi)部控制就顯得更為重要，有效實施預(yù)算內(nèi)部控制更是成為了亟須解決的問題。

近年來，財政部頻頻出臺政府會計制度的相關(guān)政策，一系列積極的舉措對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制給予了深化和推進，提供了全面且專業(yè)的指導(dǎo)。從總體上看，我國高校內(nèi)部控制體制在不斷地發(fā)展完善，但現(xiàn)有的高校預(yù)算管理情況仍然滯后于辦學(xué)水平，不僅在預(yù)算管理理念上存在著較為落后的問題，預(yù)算編制與審核不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行力度不夠的問題也始終存在。因此，高等院校迫切需要在其管理體系中改進預(yù)算控制機制，進一步完善預(yù)算調(diào)整與預(yù)算績效評價，以適應(yīng)當(dāng)前的管理發(fā)展需要。

并且，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)融合不斷，高校信息化建設(shè)水平的不斷提升，給預(yù)算內(nèi)部控制增加了新的風(fēng)險點與要求。因此，研究高校預(yù)算內(nèi)部控制的問題、產(chǎn)生原因及對應(yīng)措施，對高校各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的開展及提升總體管理水平具有重要的意義。

一、文獻綜述

1992年，COSO委員會發(fā)布了報告，表明內(nèi)部控制由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五要素組成。Chow et al.（1988）認(rèn)為，預(yù)算活動往往具有預(yù)算松弛與預(yù)算剛性兩種分類，前者不考慮資金節(jié)流的問題，盡可能地花完經(jīng)審批的預(yù)算，預(yù)算松弛的情況在編制與執(zhí)行過程中均存在，是預(yù)算管理活動中的利己活動[1]。Camelia（2015）研究表明，強化內(nèi)部審計監(jiān)督流程有利于提高公共機構(gòu)的管理水平[2]。

國內(nèi)諸多學(xué)者對高等院校預(yù)算管理的流程與環(huán)節(jié)進行了深入的研究。趙紅衛(wèi)（2015）從內(nèi)部控制四維范疇出發(fā)，認(rèn)為總體觀念是內(nèi)部控制的核心基礎(chǔ)，信息化則是可以作為內(nèi)部控制有效運行的保障，高等學(xué)校內(nèi)部控制活動的運行更是離不開切合學(xué)校實際的內(nèi)部控制體系[3]。劉罡（2018）從預(yù)算審批、審核、執(zhí)行、評價等多角度出發(fā)，采用內(nèi)部控制流程的視角，重新審視各個預(yù)算流程的風(fēng)險點和關(guān)注點并提出了應(yīng)對措施，從內(nèi)部控制視角解決高校內(nèi)部預(yù)算管理問題非常具有針對性[4]。劉永澤和唐大鵬（2013）揭示了內(nèi)部控制環(huán)境對于事業(yè)單位的重要性，干部作風(fēng)與廉政建設(shè)是基石，管理層人員與普通員工應(yīng)當(dāng)共同參與單位的業(yè)務(wù)活動，相互協(xié)調(diào)，提升總體辦事效率，對單位的管理問題齊抓共管[5]。

也有學(xué)者采用研究理論與分析方法對預(yù)算管理活動進行剖析，奚桂前（2018）引用PDCA循環(huán)理論，結(jié)合高校內(nèi)部控制預(yù)算問題，對預(yù)算活動各個階段節(jié)點進行了優(yōu)化，證實了PDCA理論運用于提升預(yù)算管理的實用性[6]。唐大鵬與吳佳美（2019）用運用層次分析法對D高校進行探析，結(jié)果表明，預(yù)算編制部門應(yīng)單獨設(shè)立，并且該部門應(yīng)具有清晰合規(guī)的編制程序，對于預(yù)算所需材料可以通過信息化系統(tǒng)進行采集，績效評價應(yīng)公開透明等[7]。

綜上所述，國外的研究一般以企業(yè)內(nèi)控為準(zhǔn)，較少介入行政事業(yè)單位。而國內(nèi)的研究一般從內(nèi)部控制流程的角度，采用先進的研究方法對高校預(yù)算控制活動的問題與風(fēng)險進行分階段、分層次探討，并提出相應(yīng)的解決方式，提高高校運營效率和管理水平。將內(nèi)部控制要素與預(yù)算管理活動步驟相結(jié)合，有利于提升高校預(yù)算管理水平。

二、高校預(yù)算管理存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境繁雜，管理機構(gòu)不健全

預(yù)算工作貫穿于整個學(xué)校業(yè)務(wù)活動工作的始終。完整的預(yù)算活動包括編制審核、執(zhí)行分析、監(jiān)督調(diào)整、績效管理等，多數(shù)高校的預(yù)算管理機構(gòu)并不完整，并缺乏統(tǒng)籌管理機制，加之學(xué)院沒有參與編制預(yù)算的積極性，導(dǎo)致編制的預(yù)算報告的可行性不足，無法為日常業(yè)務(wù)活動提供有效保障，降低了預(yù)算活動的成效，造成惡性循環(huán)。此外，高校管理層面的預(yù)算分析與監(jiān)督機構(gòu)往往流于形式，沒有科學(xué)的工作流程，對預(yù)算調(diào)整“只增不減”，并沒有實質(zhì)參與決策活動，更無法將預(yù)算校內(nèi)控制環(huán)境提升到日?；乃剑漕A(yù)算調(diào)整過程更是缺乏實質(zhì)改進，降低了學(xué)校預(yù)算管理的成效。

（二）預(yù)算風(fēng)險意識淡薄，風(fēng)險評估流于形式

多數(shù)高校在進行業(yè)務(wù)活動時缺乏應(yīng)有的風(fēng)險意識，在預(yù)算活動各大職能的管理與分工上出現(xiàn)不分離與不制衡的情況，不關(guān)心在預(yù)算活動的運營過程中如何降低各項業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險，對預(yù)算活動缺乏積極性，將其認(rèn)作為數(shù)字游戲?；谙麡O的預(yù)算管理態(tài)度，學(xué)校無法保障在最大的范圍內(nèi)識別出其戰(zhàn)略規(guī)劃和日常業(yè)務(wù)的風(fēng)險，進而導(dǎo)致編制的預(yù)算無法完成或?qū)W(xué)校造成實質(zhì)損失。預(yù)算風(fēng)險評估停留在人腦意識當(dāng)中，并沒有發(fā)揮出事前控制的有效性。

（三）預(yù)算執(zhí)行效果欠佳，控制活動不規(guī)范

在預(yù)算審批之后，學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行與控制效果不佳。首先，預(yù)算下達時間與經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動脫節(jié)，存在活動已發(fā)生款項未達的情況，導(dǎo)致資金使用的混亂，事后控制預(yù)算降低了預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性。其次，調(diào)整預(yù)算控制程序籠統(tǒng)，沒有詳細(xì)的、不同情況下的調(diào)整程序，標(biāo)準(zhǔn)不清晰，或是自行討論確定，沒有經(jīng)過管理層會議進行集體決策。且學(xué)校對產(chǎn)生的差異往往沒有進行原因分析，傾向于走過場式地對資金或項目進行調(diào)整。這種形式下的預(yù)算執(zhí)行與控制往往會導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，監(jiān)管主體存在多頭等現(xiàn)象。最后，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏對預(yù)留經(jīng)費的約束力，對年末剩余的資金規(guī)劃不足，可能會滋生貪污腐敗現(xiàn)象。

（四）學(xué)院與部門間信息溝通不暢通、不透明

學(xué)校缺乏健全的預(yù)算信息傳遞系統(tǒng)，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行發(fā)生問題時，預(yù)算執(zhí)行不能在最短時間內(nèi)有效地與財務(wù)部門進行溝通調(diào)整并及時糾正預(yù)算偏差，學(xué)院與部門、部門與部門之間溝通效率較低。此外，信息溝通受阻，傳遞時間過長，可能導(dǎo)致信息失真，學(xué)校管理層難以掌握真實情況并對新情況做出反饋，極易造成各預(yù)算執(zhí)行部門之間的工作摩擦和推諉扯皮，使得預(yù)算信息披露的及時性與透明性得不到良好體現(xiàn)。溝通在整個預(yù)算過程中起著承上啟下的作用，溝通的缺失不利于預(yù)算執(zhí)行、控制與監(jiān)督工作的開展。

（五）缺乏預(yù)算監(jiān)管評價體系與激勵機制

對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏有效的評價標(biāo)準(zhǔn)，也不能激勵預(yù)算執(zhí)行單位對來年經(jīng)費做更好的規(guī)劃。第一，現(xiàn)行評價標(biāo)準(zhǔn)往往注重結(jié)果，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行部門過分看中預(yù)算執(zhí)行率而忽視預(yù)算執(zhí)行效率。評價的結(jié)果只涉及預(yù)算完成百分比而不關(guān)注預(yù)算本身的合理性與執(zhí)行過程的管理效率。第二，由于預(yù)算評價未能對經(jīng)費使用情況做出效益評估，不能真實評價各預(yù)算執(zhí)行部門的綜合完成情況，難以形成約束激勵機制，弱化了預(yù)算監(jiān)管評價的效果。久而久之，學(xué)校的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動受預(yù)算活動影響也難以高效開展。

三、改進高校預(yù)算管理的途徑

（一）優(yōu)化整體校內(nèi)控制環(huán)境

預(yù)算活動是一項系統(tǒng)性的管理工作，環(huán)境對活動的影響潛移默化，高校應(yīng)該加大宣傳落實預(yù)算的重要性，樹立起大家參與、全員監(jiān)督的觀念，讓各位教職工親身體會到融入學(xué)校發(fā)展建設(shè)及日常業(yè)務(wù)中來的自豪感與榮譽感，鼓勵他們奉獻自身的力量。

1.強化校領(lǐng)導(dǎo)與教職工的內(nèi)控意識。強化各位領(lǐng)導(dǎo)及教職工的內(nèi)部控制意識是提升預(yù)算控制水平的必經(jīng)之路，也是一種強有力的手段。學(xué)校管理層應(yīng)提升對預(yù)算內(nèi)部控制的重視程度，印發(fā)學(xué)校預(yù)算內(nèi)部控制手冊，讓各位教職工應(yīng)知盡知學(xué)校預(yù)算管理現(xiàn)狀，統(tǒng)領(lǐng)部署學(xué)校的預(yù)算工作。學(xué)院和部門都要在上級的指示下開展，在上級的帶領(lǐng)下相互配合能夠提高預(yù)算執(zhí)行效率，加強對預(yù)算管理的重視，形成全員參與預(yù)算管理的格局。

2.加強培訓(xùn)，提升專業(yè)人員水平。預(yù)算管理人員的專業(yè)性對學(xué)校預(yù)算活動有著直接的影響，對于校內(nèi)各部門參加預(yù)算編制、執(zhí)行與調(diào)整的人員，學(xué)校應(yīng)組織培訓(xùn)會議進行有針對性、分模塊的培訓(xùn)，讓參與預(yù)算活動的人員能夠及時掌握最新的預(yù)算知識和法律規(guī)定，培養(yǎng)一批能夠為學(xué)校提升效率、規(guī)避風(fēng)險的專業(yè)人員。此外，在擴大培訓(xùn)范圍的同時，根據(jù)學(xué)校實際情況，適當(dāng)增加培訓(xùn)的深度，可邀請外部內(nèi)控專家做規(guī)范理論培訓(xùn)與案例分析，提高預(yù)算實戰(zhàn)水平，進一步將被動的培訓(xùn)提升為主動的興趣。

3.加快校內(nèi)信息化建設(shè)。信息化水平的建設(shè)不僅可以有效減少人為因素的失誤，還可以提升預(yù)算行動管理效率。及時的信息溝通可以降低預(yù)算活動的反應(yīng)時間，加強預(yù)算信息的溝通，進而使得預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整更加準(zhǔn)確。此外，信息技術(shù)可以讓各學(xué)院與部門更為靈活地獲取預(yù)算信息，更加充分準(zhǔn)確地利用預(yù)算信息，規(guī)避人為操作漏洞，夯實學(xué)?？傮w預(yù)算管理水平。教職工的管理能力也得到進一步提升，有利于教職工的發(fā)展。

（二）完善預(yù)算編制及審核

各二級學(xué)院、部門安排專人負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，根據(jù)歷年經(jīng)費支出需求，結(jié)合各二級學(xué)院、部門工作規(guī)劃，測算年度收支預(yù)算，并由各二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)審核后提交財務(wù)處。在編審過程中，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》以及省財政廳有關(guān)政策要求和預(yù)算管理規(guī)定，科學(xué)地編制預(yù)算報告。

1.完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)，加強部門間溝通協(xié)調(diào)。將預(yù)算編制相關(guān)政策、定額定員標(biāo)準(zhǔn)、“三公”經(jīng)費限額標(biāo)準(zhǔn)和各二級學(xué)院的基本信息及歷史數(shù)據(jù)等嵌入信息系統(tǒng)，為預(yù)算編制提供政策依據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。財務(wù)處利用微信群、財務(wù)內(nèi)控軟件等現(xiàn)代信息工具加強與各二級學(xué)院的溝通協(xié)調(diào)，確保預(yù)算編制部門及時取得和有效運用與預(yù)算編制相關(guān)的信息，根據(jù)工作計劃細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

2.強化審核責(zé)任，加強監(jiān)督。由歸口管理部門對各類事項的目的、方案的可行性、計劃的科學(xué)性及金額的合理性進行綜合立項評審，并成立評審小組組織評審，有必要的還可委托外部專家或機構(gòu)等第三方進行評審。審計室根據(jù)控制目標(biāo)與風(fēng)險點，進行定期或不定期的監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查具體內(nèi)容有：是否落實預(yù)算編制責(zé)任;是否按有關(guān)政策要求和預(yù)算管理規(guī)定科學(xué)編制預(yù)算;是否落實各項審批、批復(fù)制度;預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購等經(jīng)濟活動是否脫節(jié)。

（三）提升預(yù)算執(zhí)行效率

人員經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行進度，由人事處與財務(wù)處根據(jù)預(yù)算批復(fù)和每月實有人數(shù)及有關(guān)工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)共同落實;公用經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行進度由財務(wù)處和各二級學(xué)院根據(jù)預(yù)算批復(fù)以及各二級學(xué)院、部門需求共同落實;項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行進度由財務(wù)處和項目實施單位根據(jù)預(yù)算批復(fù)及工作進展情況具體落實。

1.采用有效方法確保預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、科學(xué)性。申請執(zhí)行業(yè)務(wù)事項，各二級學(xué)院、部門必須在確定的預(yù)算額度下提出執(zhí)行申請。對預(yù)算執(zhí)行申請額度超過執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)的，各二級學(xué)院、部門應(yīng)當(dāng)先申請預(yù)算調(diào)整，增加可執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)后，再提出預(yù)算執(zhí)行申請，按合規(guī)合理的流程進行預(yù)算活動，對經(jīng)費進行核算。財務(wù)處和各二級學(xué)院、部門應(yīng)加強溝通，運用財務(wù)信息和其他相關(guān)資料對各二級學(xué)院預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差。

2.建立預(yù)算執(zhí)行分析機制。財務(wù)處應(yīng)定期通報各二級學(xué)院、部門的預(yù)算執(zhí)行情況，分析預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提出改進措施，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。審計處根據(jù)控制目標(biāo)與風(fēng)險點，進行定期或不定期的監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查具體內(nèi)容有：是否落實預(yù)算執(zhí)行責(zé)任;是否嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行進度使用各項經(jīng)費，是否年底突擊花錢;是否建立預(yù)算執(zhí)行的分析和溝通機制。

（四）加強預(yù)算調(diào)整過程控制

在編制年度預(yù)算前，應(yīng)該對全年工作進行充分預(yù)測和詳細(xì)規(guī)劃，明確項目名稱和預(yù)算經(jīng)濟指標(biāo)列支內(nèi)容。年中開展的新增工作或新設(shè)立的項目，在預(yù)算調(diào)整前需結(jié)合年初預(yù)算，再研究預(yù)算調(diào)整方案，盡可能多地將調(diào)整方案細(xì)化到具體會計科目與財政項目中去。針對不同二級學(xué)院、部門的預(yù)算執(zhí)行事項特性分類進行科學(xué)的預(yù)算調(diào)整。

各二級單位提出項目預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)與財務(wù)處加強溝通，財務(wù)處應(yīng)在年度預(yù)算內(nèi)通盤考慮，對不同預(yù)算項目采用不同的程序，對有限預(yù)算資金范圍內(nèi)對項目的輕重緩急進行劃分，以便于做出更好的總體調(diào)整與規(guī)劃。如對于人員數(shù)量變動引起的預(yù)算可按國家規(guī)定計算人員經(jīng)費，公務(wù)用車專項經(jīng)費不得超支預(yù)算。對于新的預(yù)算調(diào)整項目，由預(yù)算執(zhí)行部門提出，由所在部門負(fù)責(zé)人審批再上報學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體決策通過。審計處根據(jù)控制目標(biāo)與風(fēng)險點，進行定期或不定期監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查具體內(nèi)容有：是否落實預(yù)算調(diào)整責(zé)任;預(yù)算調(diào)整是否合法合規(guī);預(yù)算調(diào)整的審批程序是否符合規(guī)定。

（五）改進決算管理與績效評價

對于決算管理，財務(wù)處應(yīng)合理設(shè)置決算報表的編制崗位、審核崗位和分析崗位，落實崗位責(zé)任制。學(xué)校建立決算工作培訓(xùn)機制，確保相關(guān)工作人員及時掌握決算報表的編制要求。要建立健全決算報表編制、審核和分析的工作制度，規(guī)范工作程序，提高決算工作質(zhì)量。監(jiān)督檢查各預(yù)算執(zhí)行部門的決算具體內(nèi)容有：是否按規(guī)定編報決算報表;決算報表是否經(jīng)規(guī)定的審批權(quán)限審批;是否進行決算分析工作，決算分析結(jié)果是否得到有效運用，單位預(yù)算與決算是否相互脫節(jié)等。通過加強決算分析管理工作，分析預(yù)算執(zhí)行情況、資金和實物資產(chǎn)的使用情況，針對存在的問題提出改進建議，建立決算與預(yù)算有效銜接、相互反映、相互促進的機制，進一步提升內(nèi)部管理水平，增大財政資金使用效益。

對于績效考評，可以采用自主測評與其他部門外評相結(jié)合的方式進行，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等多個過程的合理性、及時性、科學(xué)性進行評價。根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃與具體預(yù)算條目，將各項預(yù)算責(zé)任落實到具體人員，多部門聯(lián)動，增強評價民主性，避免僅僅自評走形式，讓績效評價成為激勵機制。對于預(yù)算執(zhí)行較好的部門人員，在職級職稱與薪酬提升上給予更多的優(yōu)先權(quán)，而對于預(yù)算執(zhí)行較差的部門，給予通報批評等各種懲罰措施，這樣的賞罰制度可以提高預(yù)算的嚴(yán)肅性，提升各預(yù)算執(zhí)行部門的預(yù)算價值觀。

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