論檔案治理的法治化建設(shè)

趙春莊

摘 要：檔案治理作為一種新的檔案管理理念，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。檔案治理法治化建設(shè)是實現(xiàn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本途徑。新《檔案法》體現(xiàn)了檔案治理的理念和思想，對實現(xiàn)檔案治理法治化和現(xiàn)代化具有重要的價值和意義。在新《檔案法》實施背景下，檔案治理法治化建設(shè)的重點包括完善檔案法律法規(guī)體系、強化《檔案法》宣傳工作、提升檔案執(zhí)法能力、推進檔案法治現(xiàn)代化等方面。

關(guān)鍵詞：國家治理；檔案治理；檔案法治

分類號：D922.16

On the Legalization Construction of Archives Governance

——With the New "Archives Law" as the Background

Zhao Chunzhuang

（Archives of Henan Polytechnic University， Jiaozuo，Henan 454003）

Abstract：Archives governance as a new concept of archives management， is the important support of modernization of the national governance system and governance capacity. the construction of the rule of law for archives governance is the basic way to modernize the archives governance system and governance capabilities. The new "Archives Law" embodies many concepts and thoughts of archives governance， and has important value and significance for realizing the legalization and modernization of archives governance. In the context of the implementation of the new "Archives Law"， the focus of the construction of the legalization of archives governance includes improving the system of archives laws and regulations， strengthening the publicity of the archives law， improving the ability of archives law enforcement， advancing the modernization of the rule of law in archives， etc.

Keywords：National Governance； Archives Governance； Archives Rule of Law

2020年6月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》），自 2021 年 1 月 1日起施行。新《檔案法》對檔案事業(yè)的管理體系、治理主體、治理機制、檔案信息化、執(zhí)法監(jiān)督和開放利用等方面進行了修訂、調(diào)整和補充完善，強調(diào)了檔案治理主體的多元參與，并對檔案領(lǐng)域相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)進行了重新劃分和配置，適應(yīng)了檔案事業(yè)發(fā)展的時代需求，體現(xiàn)了新的立法思想、立法原則和立法理念，有利于推動實現(xiàn)檔案治理的法治化。

1 檔案治理的法治化研究現(xiàn)狀

1.1 檔案治理的法治化含義解析

近幾年，學(xué)界圍繞檔案治理的基本概念展開了大量討論，但是截至目前還未達(dá)成統(tǒng)一共識。縱觀已有關(guān)于檔案治理概念的論述，學(xué)者們主要是從檔案治理的目的、主體、功能和模式等視角來解釋檔案治理的概念。筆者認(rèn)為，檔案治理是指根據(jù)檔案事業(yè)發(fā)展的需要，通過改革檔案管理體制、機制，維護檔案制度體系的科學(xué)性、民主性、規(guī)范性和現(xiàn)代性，確保檔案的安全和方便利用，使檔案治理主體善于運用法治思維、法治方法、法律制度治理國家檔案事業(yè)，實現(xiàn)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

檔案法治是指運用法治思維、法治理念、法治手段治理國家檔案事業(yè)?！皺n案法治包括形式法治和實質(zhì)法治，形式法治強調(diào)法律至上、唯法是從，不考慮法律條款是否合乎正義、合乎道德。實質(zhì)法治是形式正義與實質(zhì)正義的結(jié)合，既追求法律的規(guī)范性，又追求法律的良善性?！盵1]檔案治理的法治化必須克服形式法治的缺陷，堅定不移走實質(zhì)法治的道路。

檔案治理的法治化含義是指用法治的手段和思維處理檔案事業(yè)發(fā)展中的各種矛盾、問題和事務(wù)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，實現(xiàn)依法治檔。檔案治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及檔案治理的主體、客體、手段等內(nèi)容，法治化則是貫穿檔案治理的主線。

1.2 研究現(xiàn)狀

以“檔案治理法治化”為檢索詞，在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫進行主題檢索（檢索時間為2021年5月4日），共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)7篇。如劉東斌在《論國家治理現(xiàn)代化下的檔案法規(guī)建設(shè)》一文中提出：“要實現(xiàn)檔案治理法治化的目標(biāo)，首先要從修改檔案法律、完善檔案法規(guī)體系、建立健全相關(guān)各項規(guī)章制度等三個方面加快檔案法規(guī)建設(shè)。”[2] 李興平在《加大〈檔案法〉貫徹實施力度提升檔案治理法治化水平》一文中表示：“《中華人民共和國檔案法》的頒布實施，是國家檔案法治建設(shè)的重要措施，對于完善檔案法規(guī)體系、加強檔案管理、有效地保護和利用檔案、促進檔案事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了積極作用?！盵3]姚蔚迅在《加強檔案行政執(zhí)法檢查 提升檔案治理法治化水平》中指出：“應(yīng)從加強普法宣傳、強化法治意識、完善檔案法規(guī)體系、推進檔案治理能力現(xiàn)代化、加強檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)等方面提升檔案治理法治化水平。”[4]劉舒妍在《以法治化促進檔案治理現(xiàn)代化》中表示：“新《檔案法》集中體現(xiàn)了促進權(quán)利保護、規(guī)范權(quán)力運行、注重利益平衡的法治理念。其內(nèi)容既涉及領(lǐng)導(dǎo)、管理體制的調(diào)整完善，也涉及治理主體塑造、治理機制的健全完善，更涉及檔案管理利用領(lǐng)域相關(guān)主體權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的重新劃分和配置。”[5]

綜上所述，以“檔案治理法治化”為主題的研究成果較少，研究內(nèi)容主要涉及檔案治理現(xiàn)代化背景下的檔案法規(guī)建設(shè)、檔案執(zhí)法、檔案行政監(jiān)督等方面。關(guān)于新《檔案法》究竟體現(xiàn)了哪些檔案治理的理念和思想，對檔案治理法治化具有哪些價值和意義，如何以新《檔案法》的實施推進檔案治理的法治化建設(shè)等問題的研究，目前還相對缺乏。因此，本文結(jié)合新《檔案法》相關(guān)內(nèi)容，對上述問題作進一步分析研究。

2 新《檔案法》實施的意義

新《檔案法》完善了檔案執(zhí)法與監(jiān)督機制，明確了各參與主體的權(quán)利和法律救濟渠道，確定了電子檔案的法律憑證價值，回應(yīng)了政治、社會、科學(xué)、文化等領(lǐng)域的時代需求，維護了公民利用檔案的權(quán)利，注重與相關(guān)法律的銜接，有利于實現(xiàn)檔案領(lǐng)域的公平正義，實現(xiàn)檔案法律的價值。新《檔案法》完善了公眾參與制度和檔案事業(yè)“多元共治”的治理體系，以“權(quán)力清單”為檔案事業(yè)的多元共治提供了法理依據(jù)，為檔案事業(yè)走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化提供了法制保障。

檔案法治是檔案治理的基本載體和基本方式。檔案管理體制的改革、檔案法制的建設(shè)、社會參與機制的構(gòu)建、檔案價值實現(xiàn)機制的確立，都需要以檔案法治為前提?？梢哉f，檔案法治是實現(xiàn)檔案治理的核心和保障。新《檔案法》充分體現(xiàn)了檔案治理的理念和思想，比如主張多主體參與、強調(diào)權(quán)利和義務(wù)等，是新時代推進檔案治理法治化的重要基礎(chǔ)和法制保障，也是不斷完善檔案法規(guī)體系，促進依法治檔的前提條件，對實現(xiàn)檔案治理的法治化具有重要意義。

3 檔案治理法治化建設(shè)的重點

3.1 完善檔案法律法規(guī)體系

完善檔案法律法規(guī)體系是檔案治理法治化建設(shè)的基礎(chǔ)。任何檔案立法理念的形成都是社會政治、經(jīng)濟、文化等方面思想的體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上形成具體的檔案法律條文，通過法律的實施實現(xiàn)相應(yīng)的立法理念，從而不斷推進檔案法治化建設(shè)。新《檔案法》符合憲法精神，體現(xiàn)了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的整體定位，注重與相關(guān)法律的銜接，完善了公眾參與制度和多元化治理體系，規(guī)定了檔案事業(yè)發(fā)展新的權(quán)力運行機制，同時也增加了“檔案信息化建設(shè)”和“監(jiān)督檢查”兩章。這些新的內(nèi)容使得檔案法治思維盡顯其中，并體現(xiàn)了《檔案法》的時代特征。毫無疑問，新《檔案法》蘊含的多元共治、權(quán)利保護、執(zhí)法監(jiān)督等立法理念、立法原則、立法精神也應(yīng)在相關(guān)配套的法律法規(guī)中得到體現(xiàn)?？梢哉f，新《檔案法》的實施為我國相關(guān)檔案法律、法規(guī)、規(guī)章、制度、標(biāo)準(zhǔn)的修訂、補充和完善指明了方向。

3.2 強化《檔案法》宣傳工作

加強新《檔案法》宣傳工作是檔案法治化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)?！?020年6月24日，中央檔案館館長、國家檔案局局長陸國強在《人民日報》第10版發(fā)表署名文章——《為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治保障》，詳細(xì)介紹了檔案法修訂的意義、精神實質(zhì)和貫徹實施?！盵6]該文為新《檔案法》的宣傳貫徹工作提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)。當(dāng)前全國各地檔案主管部門、檔案館、檔案研究機構(gòu)普遍開展了關(guān)于解讀新《檔案法》的系列普法宣傳活動，但是在宣傳廣度和深度方面還有待深化。具體而言，新《檔案法》宣傳工作應(yīng)明確宣傳主體及內(nèi)容，擴大宣傳范圍，改進宣傳形式。第一，明確新《檔案法》的宣傳主體。新《檔案法》的宣傳主體主要包括檔案主管部門、各級各類檔案館、司法機關(guān)以及高校檔案研究機構(gòu)等，由于檔案主管部門對檔案工作具有指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力，因此，新《檔案法》的宣傳工作應(yīng)形成以檔案主管部門為主導(dǎo)，其他單位和組織為輔的《檔案法》宣傳工作機制。第二，明確新《檔案法》的宣傳內(nèi)容。新《檔案法》宣傳內(nèi)容應(yīng)以檔案法律條文及其解讀為重點，同時，加強對檔案執(zhí)法程序和執(zhí)法內(nèi)容的宣傳，深化全社會對檔案執(zhí)法程序及內(nèi)容的認(rèn)知，實現(xiàn)檔案立法的根本價值追求。第三，擴大新《檔案法》的宣傳范圍。長期以來，《檔案法》宣傳多集中于檔案行業(yè)內(nèi)部，很難引起公眾關(guān)注，部分單位檔案法律意識極其淡薄。因此，新《檔案法》的宣傳對象應(yīng)由檔案行業(yè)逐漸擴展至整個社會，以提高整個社會的檔案法治意識。第四，改進新《檔案法》的宣傳形式。新《檔案法》宣傳除了應(yīng)利用傳統(tǒng)媒體外，還可以利用新媒體技術(shù)和平臺，如微博、微信、移動客戶端等，運用文字、圖表、音視頻等多種形式展示和解讀《檔案法》內(nèi)容，宣傳檔案執(zhí)法案例，營造知法、懂法、守法、用法的良好社會環(huán)境，從而推進檔案治理的法治化建設(shè)。

3.3 提升檔案執(zhí)法能力

檔案執(zhí)法是實現(xiàn)檔案治理法治化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新《檔案法》專門增加了第六章“監(jiān)督檢查”，對檔案執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序、執(zhí)法權(quán)力運行進行了規(guī)定，極大促進了檔案執(zhí)法的制度化、規(guī)范化和程序化。同時，新《檔案法》也增加了檔案權(quán)利的法律救濟途徑，其第二十八條規(guī)定：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人。”[7]此外新《檔案法》第七章“法律責(zé)任”亦對檔案違法行為規(guī)定了具體的懲戒措施，為公民檔案權(quán)利的實現(xiàn)和檔案法治化建設(shè)提供了法律保障。

檔案執(zhí)法是將法律條款轉(zhuǎn)化為具體的法律行動，首先，檔案治理主體要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效的檔案行政執(zhí)法體制，杜絕執(zhí)法缺位、執(zhí)法過度、執(zhí)法違法等問題。其次，檔案執(zhí)法部門也可以充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，建立并強化同司法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制，開展多種形式的合作與交流，借助司法機關(guān)的執(zhí)法力量，提升檔案執(zhí)法能力。最后，要加強檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)。檔案執(zhí)法隊伍是檔案法律法規(guī)的具體執(zhí)行者，組建一支高素質(zhì)的檔案執(zhí)法隊伍是檔案治理法治化建設(shè)的內(nèi)在要求和基本條件。新《檔案法》第十一條規(guī)定，“國家加強檔案工作人才培養(yǎng)和隊伍建設(shè)，提高檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)?！盵8]這為檔案執(zhí)法隊伍建設(shè)提供了法律依據(jù)。2019年全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國檔案執(zhí)法隊伍普遍存在年齡結(jié)構(gòu)不合理、檔案專業(yè)程度低、高素質(zhì)檔案專業(yè)人才匱乏等現(xiàn)實問題。因此，培養(yǎng)和提高檔案執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，組建一支政治過硬、業(yè)務(wù)能力強、法治意識高的檔案執(zhí)法隊伍，已成為我國檔案法治化建設(shè)的緊迫任務(wù)。第一，必須加強檔案執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，聘請司法機關(guān)和相關(guān)部門對檔案執(zhí)法人員開展定期和不定期的執(zhí)法培訓(xùn)和交流，使檔案執(zhí)法人員及時掌握執(zhí)法技巧，熟悉執(zhí)法流程，提高檔案執(zhí)法人員執(zhí)法的能力和素質(zhì)。第二，建立考核激勵制度，加強對檔案執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員的監(jiān)督考核，并將考核結(jié)果作為評先、評優(yōu)和各項獎勵的重要依據(jù)，激發(fā)檔案執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)和工作熱情。第三，擴大檔案執(zhí)法隊伍規(guī)模，采取多種方式，努力擴充檔案執(zhí)法隊伍，比如從各級綜合檔案館中抽調(diào)政治過硬、法治意識強的干部，組成檔案執(zhí)法輔助性隊伍。

3.4 推進檔案法治現(xiàn)代化

“所謂現(xiàn)代化只是一個相對概念，其中即包括空間維度上的不同國家的比較，也包括時間維度上的不同發(fā)展階段的對照?！盵9]也就是說現(xiàn)代化只有起點，沒有終點，是伴隨社會的進步而不斷發(fā)展的過程，任何現(xiàn)代化都僅是當(dāng)時之“是”。檔案法治現(xiàn)代化要求檔案法律制度緊跟時代的步伐，適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展需要，根據(jù)檔案工作實際，不斷增加、修訂、廢除相關(guān)檔案法律及條款，不斷調(diào)整、完善和修訂檔案法律法規(guī)體系及內(nèi)容。新《檔案法》完善了檔案執(zhí)法與監(jiān)督機制，明確了各參與主體的權(quán)利、義務(wù)和法律救濟渠道，確定了電子檔案的法律憑證價值，回應(yīng)了政治、社會、科學(xué)、文化等領(lǐng)域的時代需求，完善了公眾參與制度和檔案事業(yè)“多元共治”的治理體系，反映了時代特點和檔案事業(yè)的發(fā)展需要，能夠有力推動檔案治理的法治化建設(shè)。 *

本文系2020年度國家檔案局科技項目“機構(gòu)改革后我國檔案職業(yè)發(fā)展研究”（項目編號：2020-R-012 ）階段性研究成果。

注釋與參考文獻(xiàn)

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[4]姚蔚迅.加強檔案行政執(zhí)法檢查提升檔案治理法治化水平[J].山東檔案，2019（03）：49+51.

[5]劉舒妍.以法治化促進檔案治理現(xiàn)代化[N].中國檔案報，2020-12-10（003）.

[6]陸國強.為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治保障[EB/OL].[2021-04-09].http：//www.saacedu.org. cn/war/xiangxi.html id=220.

[7][8]國家檔案局.中華人民共和國檔案法[EB/OL].[2021-04-09]. https：//www.saac.gov.cn/daj/falv/20200 6/79ca4f151fde470c996bec0d50601505. shtml.

[9]江必新，程琥.國家治理現(xiàn)代化與公正司法[M].北京：中國法制出版社，2016：1.