我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度70年的回顧與展望
——基于“提供-籌資-規(guī)制”的框架分析

梁 譽，董 靜

(南京財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210023)

一、研究緣起

我國自2000年步入老齡化社會以來，人口老齡化速度持續(xù)加快。據(jù)2021年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國60歲及以上老年人口達(dá)到2.64億，占人口總數(shù)的18.7%(1)《第七次全國人口普查公報》(第五號)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817698.html。。20年間老年人口比例增長了8.4個百分點(2)《第七次全國人口普查公報解讀》，《經(jīng)濟日報》2021年5月12日。，人口老齡化問題日趨嚴(yán)重。為有效解決這一問題，黨的十九屆五中全會將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，其中健全養(yǎng)老服務(wù)制度成為關(guān)鍵一環(huán)。就目前而言，我國解決養(yǎng)老問題的關(guān)鍵和重心在農(nóng)村，突破口也在農(nóng)村(3)杜鵬：《中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展方向》，《中國社會工作》2018年第26期。。近年來，農(nóng)村人口老齡化進程逐漸加速，程度不斷加深，呈現(xiàn)出老齡化速度快于城鎮(zhèn)、家庭日趨小型化和空巢化等鮮明特征(4)陸杰華、沙迪：《新時代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的突出問題、主要矛盾與戰(zhàn)略路徑》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第2期。，使得農(nóng)村老人照顧危機、照顧赤字日益凸顯，養(yǎng)老壓力愈加嚴(yán)峻。提升養(yǎng)老服務(wù)(5)本文所謂的“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”是指在農(nóng)村地區(qū)，由政府、社會組織、企業(yè)等社會性力量為老年人提供的供養(yǎng)、照料和精神慰藉等服務(wù)。的供給能力，滿足廣大老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，已成為當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中迫切需要解決的議題。

經(jīng)過70多年的建設(shè)與發(fā)展，特別是在五保供養(yǎng)制度、福利服務(wù)社會化、弱勢老年人保障服務(wù)等相關(guān)政策的建立與推動下，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度從無到有，養(yǎng)老服務(wù)體系也初步構(gòu)建起來，在保障農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求方面發(fā)揮了重要作用。然而，受歷史因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在發(fā)展過程中存在嚴(yán)重的“欠賬”問題，在供給力量、技術(shù)要素、服務(wù)觀念等方面都明顯滯后于城市地區(qū)(6)杜鵬、王永梅：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的機遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對》，《河北學(xué)刊》2019年第4期。，對滿足當(dāng)前農(nóng)村老人不斷提升的對美好養(yǎng)老服務(wù)需求的向往帶來了較大挑戰(zhàn)。因此，亟需全面、系統(tǒng)地梳理70多年來農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度變遷的基本路徑，破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的主要困難，為新時代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的優(yōu)化改革提供方向。

二、研究回顧與分析框架

隨著我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不斷推進以及改革實踐的日益深化，從歷史的角度探究養(yǎng)老服務(wù)制度的演變路徑與發(fā)展邏輯，逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)研究的一個重要領(lǐng)域，引起了許多學(xué)者的關(guān)注。如郭林和張亞飛以參與主體為對象，對民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的歷程進行了三階段的分析(7)郭林、張亞飛：《中國民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的變遷與評析》，《學(xué)術(shù)論壇》2014年第4期。；陳景亮聚焦于機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，回顧了我國從古至今機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的變遷(8)陳景亮：《中國機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程》，《中國老年學(xué)雜志》2014年第13期。；韓艷基于政策文本，梳理了1949—2014年我國養(yǎng)老服務(wù)供給政策演進的階段與特點，以及不足與發(fā)展方向(9)韓艷：《中國養(yǎng)老服務(wù)政策的演進路徑和發(fā)展方向——基于1949—2014年國家層面政策文本的研究》，《東南學(xué)術(shù)》2015年第4期。；伍芷蕾和郁俊莉則以政策網(wǎng)絡(luò)為視角，分析了社會養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的特征(10)伍芷蕾、郁俊莉：《中國社會養(yǎng)老服務(wù)政策變遷分析：基于政策網(wǎng)絡(luò)視角》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。?？傮w而言，目前學(xué)者們大都圍繞參與主體、政策建設(shè)、服務(wù)模式等方面，探究了養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展的歷史路徑，剖析了其中形成的經(jīng)驗與問題。這種研究路徑雖然對各自關(guān)注的內(nèi)容給予了比較深入地剖析，但卻容易陷入一種生產(chǎn)或提供傾向的局限。尤其是在我國養(yǎng)老服務(wù)主體多元化的背景下，僅通過單一維度的關(guān)注，很難對養(yǎng)老服務(wù)制度的結(jié)構(gòu)進行整體性的呈現(xiàn)與精確性的分析。

在福利制度的研究中，對于福利服務(wù)供給的認(rèn)知維度實際上存在一個縱向擴展的過程(11)丁學(xué)娜、李鳳琴：《福利多元主義的發(fā)展研究——基于理論范式視角》，《中南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第6期。。最初，對福利服務(wù)制度的分析傾向于關(guān)注福利的“提供”；之后，為了更好地揭示福利國家市場化與私有化后政府與其他供給主體之間的關(guān)系，以及福利供給形式的多樣性(如使用者付費、合同外包、憑單制等)，“籌資”的維度開始從提供中區(qū)分出來(12)Pinker R，“Making Sense of the Mixed Economy of Welfare”，Social Policy and Administration，Vol.26，No.4，1992，pp.273-284.(13)Spicker，P，Social Policy：Theory and Practice，Bristol：Policy Press，2014，pp.256-257.；后來，許多學(xué)者認(rèn)為，通過法規(guī)措施干預(yù)分配的方式也是福利供給的一項重要機制，卻往往被忽視，故“規(guī)制”逐漸被納入到福利制度的分析之中(14)Le Grand，Julian，“Knights，Knaves or Pawns? Human Behavior and Social Policy”，Journal of Social Policy，Vol.26，No.2，1997，pp.149-169.。這使得福利服務(wù)制度的研究逐漸形成了一個“提供-籌資-規(guī)制”的三維分析框架(15)Martin Seeleib-Kaiser，Welfare State Transformations in Comparative Perspective，New York：Palgrave Macmillan，2008，p.12.(16)[英]馬丁·鮑威爾：《理解福利混合經(jīng)濟》，鐘曉慧、岳經(jīng)綸譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第15頁。，協(xié)調(diào)政府、市場、志愿部門等供給主體，將其不同功能、服務(wù)范圍、資金來源、籌資方式、市場規(guī)制等機制整合起來。

為了更為系統(tǒng)地探究我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的發(fā)展，本文將基于這一福利服務(wù)制度的“三維”框架進行路徑分析：首先，在服務(wù)提供維度上，主要剖析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)各供給主體的作用、服務(wù)對象的選擇以及服務(wù)項目的內(nèi)容。即服務(wù)的提供者是誰？向誰提供服務(wù)？提供什么樣的服務(wù)？其次，在服務(wù)籌資維度上，主要分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的資金來源。即服務(wù)的籌資出于政府、社會、市場還是個人？是通過政府補貼、服務(wù)收費、社會捐助還是其他方式進行籌集？最后，在服務(wù)規(guī)制維度上，主要分析政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理的范圍及其對其他主體的控制程度。即管理涉及的領(lǐng)域有哪些？在市場準(zhǔn)入、價格控制、服務(wù)質(zhì)量評估等方面，政府的管控力度是強是弱？(如圖1所示)

圖1 我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展路徑的“三維”分析框架

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展的基本路徑

由于我國各個發(fā)展階段的經(jīng)濟與社會背景不同，社會政策的具體體制機制和運行方式隨之呈現(xiàn)出差異化的發(fā)展態(tài)勢(17)關(guān)信平：《我國社會政策70年發(fā)展歷程與寶貴經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)報》2019年8月27日。。同樣，從農(nóng)村孤寡老人的救濟與供養(yǎng)到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建立，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度在不同時期也經(jīng)歷了不同程度的發(fā)展與改革。

(一)服務(wù)的提供：從集體救濟到社會化保障

中華人民共和國成立之初，各級政府就十分重視農(nóng)村鰥寡孤獨群體的生活問題，并將其當(dāng)作社會緊急救濟的重點對象。土地改革基本完成后，雖然國家由于資金短缺及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施，使得農(nóng)村的一系列社會問題相對擱置，但農(nóng)業(yè)合作化思路的提出卻在很大程度上解決了多數(shù)困難農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，同時也為妥善安排、照顧鰥寡孤獨和殘疾人的基本生活創(chuàng)造了條件。1956年頒布的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》與《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》均有規(guī)定，對于生活無依無靠、無勞動能力、無經(jīng)濟來源的孤寡老人和殘疾人及孤殘兒童，農(nóng)村集體組織要給予“保吃、保穿、保住、保醫(yī)以及保葬”，即“五?！惫B(yǎng)(18)后文出現(xiàn)的“五?！币辉~均指此意，不再另作解釋。。人民公社體制確立后，一些地方開始試辦敬老院，對五保對象實行集中供養(yǎng)。1958年12月，《關(guān)于人民公社若干問題的決議》規(guī)定：“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人(?五保戶?)提供一個較好的生活場所?！?19)《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1958年第36期。此后，全國各地立足“一鄉(xiāng)一院”的目標(biāo)，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟，紛紛創(chuàng)建敬老院，力圖解決五保老人的照顧問題。截至1958年底，全國敬老院總數(shù)超過15萬家，收養(yǎng)的五保對象300余萬人(20)崔乃夫等：《當(dāng)代中國的民政》(下)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年，第106-107頁。。

改革開放之后，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社體制的解體，農(nóng)村集體福利事業(yè)一度因農(nóng)村集體經(jīng)濟的迅速萎縮而陷入供給不足的境地，但農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在一定程度上卻得以維系。20世紀(jì)80年代中期，社會福利社會化改革推動了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給社會化的萌芽，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建設(shè)的資金渠道不斷拓寬，個人、社會和市場的力量逐步參與其中。如一些先富裕起來的農(nóng)民自籌資金個人開辦敬老院，義務(wù)供養(yǎng)五保老人(21)1988年7月，民政部發(fā)出《關(guān)于支持和表彰個人辦敬老院的決定》，在會議和《決定》的推動下，個人辦院得到了較快的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，到20世紀(jì)80年代末，個體辦的敬老院已發(fā)展到40多所。見崔乃夫：《當(dāng)代中國的民政》(下)，北京：當(dāng)代中國出版社，1994年，第120頁。。1997年，《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》規(guī)定：“敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位。敬老院以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主，五保對象較多的村也可以興辦。提倡企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、個人興辦和資助敬老院?！?22)《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，http：//www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143926.htm。由此，農(nóng)村敬老院開始從救濟型向福利型轉(zhuǎn)變，其接受對象也開始從單純的五保老人逐步向社會老人擴展。

進入21世紀(jì)以來，為了解決農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的經(jīng)費挪用、標(biāo)準(zhǔn)降低、應(yīng)保未保等問題，國務(wù)院于2006年修訂了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，開始強化地方政府和中央政府對于五保供養(yǎng)的財政責(zé)任，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)責(zé)任由農(nóng)村集體向國家轉(zhuǎn)移。此外，為了更好地應(yīng)對人口老齡化快速發(fā)展對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的沖擊，2006年，國務(wù)院還出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，明確規(guī)定：“發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系?！?23)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》(國辦發(fā)〔2006〕6號)，http：//www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2879022.htm。這促使更多的社會和市場主體參與到農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中，一些新型的養(yǎng)老服務(wù)模式如社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等開始向農(nóng)村地區(qū)延伸。

“十二五”和“十三五”時期，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》等一系列文件的出臺，進一步深化了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化的供給結(jié)構(gòu)；《關(guān)于加強農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》等政策的實施，使得農(nóng)村地區(qū)建立起經(jīng)濟困難老人補貼制度與留守老人關(guān)愛服務(wù)體系。高齡、空巢、失能等老年群體被納入到養(yǎng)老服務(wù)保障范圍內(nèi)，可以無償或低償?shù)孬@得托養(yǎng)、互助養(yǎng)老、健康管理、長期護理等服務(wù)?！敖刂沟?019年底，農(nóng)村地區(qū)已建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)15932個，機構(gòu)床位數(shù)達(dá)164.5萬張，接受入住老人涵蓋特困、自費和優(yōu)撫人員達(dá)87.7萬多人。并且，農(nóng)村擁有社區(qū)養(yǎng)老照料機構(gòu)和設(shè)施數(shù)33805個、社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施也建有90276個”(24)《中國民政統(tǒng)計年鑒2020》，北京：中國社會出版社，2020年。。

(二)服務(wù)的籌資：從村社支持到多渠道籌資

人民公社時期，人民公社的分配原則在公社內(nèi)部具體化為工分制。集體提留的公益金作為這一分配制度的重要內(nèi)容，構(gòu)成五保供養(yǎng)最重要和最基本的經(jīng)濟來源(25)肖林生：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度變遷研究：制度嵌入性的視角》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第3期。。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，集體經(jīng)濟逐步衰敗，五保制度因此一度遭遇籌資困難。在工業(yè)相對發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為農(nóng)村公益事業(yè)提供一定的經(jīng)費支持，而在工業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”幾乎是五保供養(yǎng)的唯一經(jīng)費來源(26)顧昕、降薇：《稅費改革與農(nóng)村五保戶供養(yǎng)融資體系的制度化》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第3期。。1991年，《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定：“村提留包括公積金、公益金和管理費……公益金用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)……鄉(xiāng)統(tǒng)籌費可以用于五保戶供養(yǎng)。五保戶供養(yǎng)從鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支的，不得在村提留中重復(fù)列支?！?27)《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1991年第41期。1994年以后，隨著分稅制的實施，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機普遍出現(xiàn)。另外，從1997年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步走向低谷，縣鄉(xiāng)財政和農(nóng)村集體出現(xiàn)經(jīng)濟拮據(jù)(28)陳錫文：《中國縣鄉(xiāng)財政與農(nóng)民增收問題研究》，太原：山西經(jīng)濟出版社，2003年，第16-25頁。。農(nóng)村集體福利事業(yè)只能通過農(nóng)村集體向農(nóng)民進行收費和攤派加以維持(29)貢森、王列軍、佘宇：《農(nóng)村五保供養(yǎng)的體制性問題和對策——以山東省為例》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第3期。。與此同時，為了減輕集體和國家的負(fù)擔(dān)，20世紀(jì)80年代中后期以后，許多農(nóng)村敬老院都發(fā)展起了院辦經(jīng)濟，如自營農(nóng)副生產(chǎn)、敬老院辦廠等，走上了“以副補院”的道路。并且，在農(nóng)村敬老院，可以多種方式開展生產(chǎn)經(jīng)營性活動，如接收社會老人自費入院等；個人或組織也可以通過慈善捐贈的方式支援農(nóng)村敬老院建設(shè)?？傮w來說，社會資金的引入客觀上為農(nóng)村五保供養(yǎng)制度籌資問題的解決提供了一條新的路徑。

進入21世紀(jì)以來，農(nóng)村稅費改革為農(nóng)村五保制度的籌資帶來了新轉(zhuǎn)機。農(nóng)村公益事業(yè)的經(jīng)費逐步改變列支方式，由“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加稅。2006年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定：“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預(yù)算中安排……中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補助”(30)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，http：//www.gov.cn/zwgk/2006-01/26/content_172438.htm。。這一規(guī)定標(biāo)志著國家開始承擔(dān)五保供養(yǎng)的財政責(zé)任。為了加快推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的整體性發(fā)展，近年來，伴隨著《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)的通知》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》等支持性政策的出臺，農(nóng)村居民收入水平的提高，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的籌資渠道不斷擴展，政府補貼、社會注資、經(jīng)營性收入，甚至一些私人捐助等，逐漸成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資的主要渠道。至此，包括國家、社會、市場、個人在內(nèi)的多元化的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資格局逐漸形成。

(三)服務(wù)的規(guī)制：從集體管理到政府規(guī)制

自中華人民共和國成立到改革開放初期，我國對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的制度安排，主要散見于一些與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、集體建設(shè)相關(guān)的文件中(如表1所示)，且在內(nèi)容上只對供給主體、救濟對象、籌資及補助方式等做出了簡單的規(guī)定，沒有形成獨立的規(guī)制體系。這一時期，國家對于農(nóng)村敬老院這種養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的行政管理，常常伴隨著社會政治運動而施行各種整頓、調(diào)整(31)張再云：《從管控到規(guī)制：新中國成立以來我國養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的歷史脈絡(luò)》，《老齡科學(xué)研究》2015年第1期。。因此，對養(yǎng)老資源與各類服務(wù)的分配基本上是由農(nóng)村集體進行自我管理，規(guī)范化水平相對較低。

表1 中華人民共和國成立早期農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策文件

資料來源：由作者自行整理而得。

改革開放以后，為了改進五保供養(yǎng)工作，民政部于1982年開展了第一次五保普查，推動了五保相關(guān)規(guī)章制度的建立。與此同時，河北、云南等省和許多縣也相繼頒發(fā)了五保工作地方性法規(guī)，對五保工作做了相對明確的規(guī)定。1994年，國務(wù)院頒布了第一部關(guān)于五保供養(yǎng)的專門性法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，它與1997年出臺的《農(nóng)村敬老院暫行管理辦法》，加強了對五保供養(yǎng)的對象、內(nèi)容、形式，以及農(nóng)村敬老院院務(wù)、財產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營等方面的管理，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走向規(guī)范化。隨后，全國各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，制定了一系列關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)細(xì)則和敬老院管理辦法，逐漸形成自上而下相對協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理制度體系。

2000年，民政部制定《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》；同年，財政部發(fā)布《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》；2002年，人力資源和社會保障部頒布《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》。這些文件對包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的所有社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、護理標(biāo)準(zhǔn)、機構(gòu)管理、人員配置等方面，都做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。2006年，《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》重新修訂，針對農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)，更是提出了審批、管理、建設(shè)、財稅方面的要求，并進一步明確了各級政府部門監(jiān)督管理的職責(zé)，建立了社會公告監(jiān)督制度，增設(shè)了相應(yīng)的法律責(zé)任。這些規(guī)章制度的集中出臺，體現(xiàn)了國家層面及各級政府對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制的提升。2013年之后，國家又加強了對于養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)領(lǐng)域的改革，更加注重服務(wù)的高質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。例如，2017年3月，民政部等六部門開始了為期四年的“養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)”專項行動，對全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量進行大檢查、大整治。2017年以來，國家又陸續(xù)發(fā)布了《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)，完善了養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

(四)從一體化到多元化：農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變

總體而言，經(jīng)過70多年的建設(shè)與改革，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度在結(jié)構(gòu)上走出了一條從“一體化”到“多元化”供給的道路。中華人民共和國成立之初，尤其是1956年之后，我國的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度被框定在五保供養(yǎng)制度之內(nèi)，服務(wù)的主體僅僅是村社組織，服務(wù)的對象是五保老人，服務(wù)的內(nèi)容較為基礎(chǔ)，主要是生活救濟，服務(wù)的資金主要依靠集體經(jīng)濟，服務(wù)的供給規(guī)范化程度比較低。

改革開放以來，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的逐步瓦解以及人口老齡化問題的日益凸顯，計劃經(jīng)濟時代傳統(tǒng)村社一體化的養(yǎng)老服務(wù)制度，在結(jié)構(gòu)上開始發(fā)生多元化的改變，并在范圍上逐漸突破集體福利的性質(zhì)，擴展到社會福利的范疇。首先，在提供領(lǐng)域，一些社會力量通過興辦敬老院的方式進入到服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一部分原有的農(nóng)村敬老院逐步走上民營化的道路，向社會開放。這種“由外向內(nèi)”與“由內(nèi)向外”所形成的雙向社會化運動，實現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體與對象、內(nèi)容與類型的多樣化發(fā)展。其次，在籌資領(lǐng)域，20世紀(jì)80年代中后期，院辦經(jīng)濟以及自費收養(yǎng)等經(jīng)營管理方式的引入，為敬老院的發(fā)展注入了新的資金來源。2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的修訂，公共財政成為五保制度的籌資主體，加上近年來政府陸續(xù)出臺的一系列推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的激勵性政策，都促使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)朝向多渠道的籌資格局轉(zhuǎn)變。最后，在規(guī)制領(lǐng)域，伴隨著相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)供給規(guī)章制度的建立以及監(jiān)管行為的實施，國家加強了對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供主體、覆蓋對象、服務(wù)內(nèi)容、生產(chǎn)形式等方面的管理，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制進入到規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的新階段(如表2所示)。

表2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變

四、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要問題

經(jīng)過70多年的建設(shè)，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度歷經(jīng)從無到有，在結(jié)構(gòu)上走出了一條從“一體化”到“多元化”供給的道路。然而，近年來伴隨著農(nóng)村老年人生活水平的不斷提高，尤其是對高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)需求的日益提升，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)制度在供給過程中顯露出一系列的發(fā)展問題。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給能力不足

從目前的主體結(jié)構(gòu)來看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級集體提供的。例如，到2017年底，江蘇城鄉(xiāng)已建成養(yǎng)老機構(gòu)2463家，其中農(nóng)村敬老院1135家，占比達(dá)到農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的絕對多數(shù)(32)唐悅：《江蘇2463家養(yǎng)老機構(gòu)接受史上最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)化大檢查》，《新華日報》2018年5月31日。。雖然，我國近年來不斷鼓勵并支持社會組織、企事業(yè)單位、個人等社會力量進入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供領(lǐng)域，但受農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場環(huán)境不足的影響，社會力量提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的熱情和參與度依然不高，甚至不愿進入。供給主體結(jié)構(gòu)的失衡，在很大程度上阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)普惠化和多樣化的進程。一是社會化提供力量的不足，使得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋范圍仍然以少數(shù)困難和弱勢的老年群體為主，那些有養(yǎng)老服務(wù)需求的一般老人，哪怕是自費老人，可能會因資格性和可及性的限制而無法充分獲得相應(yīng)的服務(wù)(如表3所示)。二是市場化生產(chǎn)機制的欠缺，造成服務(wù)提供者對服務(wù)需求的敏感性和技術(shù)性偏低，即服務(wù)生產(chǎn)的內(nèi)容更多側(cè)重于較為單一的和基本的生活類照顧以及休閑類服務(wù)，而在滿足老年人醫(yī)療保健、康復(fù)護理、精神慰藉等多樣化和專業(yè)化服務(wù)需求上存在明顯的短板，如設(shè)備、人員、技能短缺，進而影響了服務(wù)的供給質(zhì)量。

表3 2015—2017年城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)對象比較情況

資料來源：根據(jù)2016年至2018年的《中國民政統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)資料整理所得。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的籌資渠道不暢

財政資金是當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資的主要來源之一，其主要體現(xiàn)在國家對五保供養(yǎng)、經(jīng)濟困難的高齡和失能老人提供養(yǎng)老服務(wù)補貼，以及為社會力量舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供資金支持，但總體來看，我國目前對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的投入仍存在資金短缺的問題。一是受自身財政壓力限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于農(nóng)村敬老院的資金支持不足，致使許多敬老院在日常運轉(zhuǎn)和管理上存在困難。二是各級政府對市場化養(yǎng)老服務(wù)的財政補貼力度較小，尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府用于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金存在投入稀少、擠占挪用、執(zhí)行不力等問題，很難保障農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和運營。三是我國農(nóng)村“未富先老”的特點格外突出，尤其是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金偏低。盡管近幾年中央及地方不斷提高標(biāo)準(zhǔn)，但農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金人均水平到2020年底也僅有170元/月(33)新華網(wǎng)客戶端：《未來五年，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金還會漲嗎？》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1694394085305943861&wfr=spider&for=pc。。加之“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，使得農(nóng)村老年人的服務(wù)消費意識比較保守，個人與家庭的消費性資金對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的拉動效用并不明顯。另外，在現(xiàn)階段，社會對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)捐贈意識仍較薄弱，加上金融市場對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)貸款融資的壁壘等因素，都進一步加劇了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資的困難。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制安排不善

雖然農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)實現(xiàn)了從集體規(guī)制到政府規(guī)制的轉(zhuǎn)變，但就現(xiàn)行的規(guī)制情況而言，其在制度設(shè)計與實施上仍存在一些問題。一是在規(guī)制層級方面，目前養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制的層級主要停留在行政法規(guī)和規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)層面，雖然具有一定的規(guī)范性作用，但其終究不屬于法律的范疇，影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)管理、監(jiān)督、懲治的效力。二是在監(jiān)管方式方面，過度依賴政府監(jiān)管的現(xiàn)象普遍存在，第三方監(jiān)督與評估機制的引入率和成熟度還比較低。在操作環(huán)節(jié)上，對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管缺乏精細(xì)化的措施與標(biāo)準(zhǔn)，并且大多數(shù)規(guī)則的設(shè)置多關(guān)注服務(wù)準(zhǔn)入與主體監(jiān)管，而對服務(wù)的輸出如質(zhì)量與價格的控制等則涉及較少，在很大程度上降低了服務(wù)監(jiān)管的專業(yè)性、科學(xué)性與效率性。三是在獎懲機制方面，現(xiàn)有的支持性政策偏重于符合資質(zhì)的非營利性機構(gòu)，疏忽了對其他如企業(yè)和私人性質(zhì)且作出貢獻的機構(gòu)的優(yōu)惠與獎勵。而現(xiàn)有懲治性政策的處罰力度又不強，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)提供者的違規(guī)成本較低，不利于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場規(guī)范有序的發(fā)展。

五、我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的優(yōu)化方向

不同于一般的產(chǎn)品，養(yǎng)老服務(wù)是一類可能會由個人偏好缺陷而導(dǎo)致消費者消費量低于社會希望的消費量的產(chǎn)品，屬于“有益品”(Merit Goods)的范疇(34)Jansson J O.“The Myth of the Service Economy—An Update”，F(xiàn)utures，Vol.41，No.3，2009，pp.182-189.。為了釋放它所具備的外部效益(35)[美]鮑德威、威迪遜：《公共部門經(jīng)濟學(xué)》，鄧力平譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2000年，第44頁。，避免人們對其消費和使用的無知與不足，此類產(chǎn)品應(yīng)在國家干預(yù)下完成供給(36)劉虹：《有益品的性質(zhì)與公共利益的識別》，《當(dāng)代財經(jīng)》2007年第8期。，即國家要在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)70多年的發(fā)展歷程分析發(fā)現(xiàn)，無論是計劃經(jīng)濟時期的集體供給，還是近年來相關(guān)的政策輸出與資金投入，國家對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任的承擔(dān)與功能的發(fā)揮均處于缺位與不足的狀態(tài)，這也是造成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給在社會化、多渠道、規(guī)范性等方面不充分的根本原因。為此，未來促進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度更好發(fā)展的治本之策，便在于強化國家的供給責(zé)任。當(dāng)然，這種責(zé)任的強化并不是“全環(huán)節(jié)”或是“統(tǒng)包式”的增強，關(guān)鍵是各級政府如何在漸已成型的多元結(jié)構(gòu)中，通過自身供給角色的最優(yōu)化扮演，實現(xiàn)各參與主體供給功能的最大化發(fā)揮。

(一)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，構(gòu)建現(xiàn)代型的服務(wù)提供體系

一般而言，市場在提高福利服務(wù)的生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量、需求回應(yīng)上比政府更為靈活多樣。因此，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供環(huán)節(jié)，政府要做好促進者的角色，更多地引入市場機制，提升與擴大服務(wù)的生產(chǎn)能力。具體而言，一是政府要從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域逐步退出，大力推廣農(nóng)村敬老院民營化改革(如公辦/建民營)，利用存量資源擴大社會老人的服務(wù)受益范圍；二是政府要為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會化發(fā)展創(chuàng)造更為有利的政策條件，如制定更為優(yōu)惠的稅費減免政策，嚴(yán)格各項支持性政策的執(zhí)行，開發(fā)更多的公私合作項目，維護公平的市場環(huán)境等，以吸引和培育社會組織、企事業(yè)單位等社會力量更為廣泛與深入地參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，提供更加專業(yè)化、多樣化以及貼近民眾需求的養(yǎng)老服務(wù)。政府還要做好安排者的角色。從未來趨勢看，相關(guān)部門要更多從農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)俗與現(xiàn)實需求出發(fā)，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)更多地投向居家與社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域，重點圍繞多層次服務(wù)體系(尤其是醫(yī)療保健、康復(fù)護理、精神慰藉等服務(wù))，以及基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)，構(gòu)建現(xiàn)代型的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供體系。

(二)發(fā)揮政府的多重籌資功能，拓展多樣的資金渠道

養(yǎng)老服務(wù)的有效提供，離不開充足的資金保障(37)林閩鋼、梁譽：《準(zhǔn)市場視角下社會養(yǎng)老服務(wù)多元化籌資研究》，《中國行政管理》2016年第7期。，因此，建立一個制度化、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)籌資機制尤為關(guān)鍵。一是要充分發(fā)揮政府的直接籌資功能，加大財政資金對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持力度，如以單獨設(shè)項的方式將養(yǎng)老服務(wù)支出納入到各級財政預(yù)算體系，增加福彩公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的支出比例，以及嚴(yán)格落實各項資金支持政策的發(fā)布與執(zhí)行等，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。二是要強化政府的間接籌資功能，激發(fā)更多的社會資金注入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。如政府要進一步提高農(nóng)村居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇以及困難老人的服務(wù)補貼水平，以增強農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)消費能力；政府還要制定更具激勵性的慈善政策，激發(fā)全社會對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的捐贈意識和行為，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展拓展更多的籌資渠道。

(三)加強法制建設(shè)與生產(chǎn)監(jiān)管，建立強效的規(guī)制制度

構(gòu)建起強有力的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制制度，須從多個方面入手。一是強化法制保障，要彌補現(xiàn)有法律方面的缺失。盡快制定《老年人社會福利法》這一養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“基本法”，并在此基礎(chǔ)上配套出臺《養(yǎng)老服務(wù)管理條例》，對養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃建設(shè)、責(zé)任范圍、內(nèi)容形式、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面進行統(tǒng)一規(guī)范，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的各項規(guī)制行為有法可依。二是加快養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，要將規(guī)制改革的重點聚焦于養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與評估。健全涵蓋建筑設(shè)施、環(huán)境安全、服務(wù)提供、人員管理、機構(gòu)運營等養(yǎng)老服務(wù)供給各要素的結(jié)構(gòu)完整、標(biāo)準(zhǔn)明確、操作性強的體系。三是建立多元監(jiān)督與評估機制，要更多地引入第三方監(jiān)督與評估的方式。在強化政府部門對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管之外，將專業(yè)的服務(wù)交由專業(yè)機構(gòu)與專業(yè)人員進行評估；開辟專門渠道將養(yǎng)老服務(wù)使用者和社會大眾的反饋充分納入進來，從而為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的管理與獎懲提供專業(yè)化和科學(xué)化的評判依據(jù)。