美國(guó)《高等教育法》修訂原則與特征述評(píng)

李樂(lè)平

摘 ? 要：20世紀(jì)60年代起，在逐漸興起的高等教育大眾化和市場(chǎng)化浪潮中，美國(guó)的高校學(xué)生資助和高等教育機(jī)構(gòu)資助成為聯(lián)邦高等教育立法界經(jīng)久不衰的議題。1965年，林登·約翰遜總統(tǒng)簽署美國(guó)歷史上第一部《高等教育法》（The Higher Education Act of 1965，HEA），確立了聯(lián)邦對(duì)高校學(xué)生進(jìn)行普遍范圍資助的法律依據(jù)，并引領(lǐng)此后美國(guó)高等教育財(cái)政資助的整體方向。2019年10月30日，眾議院教育與勞動(dòng)力委員會(huì)通過(guò)了《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》（The College Affordability Act）提案，該提案是對(duì)《高等教育法》的第九次重新授權(quán)和修訂，是聯(lián)邦促進(jìn)高等教育公平、提升高等教育質(zhì)量和問(wèn)責(zé)制度的深化和調(diào)整。

關(guān)鍵詞：《高等教育法》修訂 《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案 聯(lián)邦教育撥款 教育公平 教育問(wèn)責(zé)

一、背景和歷程

作為對(duì)《高等教育法》重新授權(quán)和修訂的法案，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案是對(duì)聯(lián)邦高等教育資助的適應(yīng)性調(diào)整和細(xì)化。回溯歷史，聯(lián)邦對(duì)于高等教育資助的全面介入可追溯至肯尼迪政府時(shí)期。20世紀(jì)60年代，在社會(huì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲和冷戰(zhàn)局勢(shì)緩和之下，民主黨總統(tǒng)肯尼迪入主白宮，一反共和黨的保守主義政策，將聯(lián)邦政策的重心從國(guó)際轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，掀起一股社會(huì)改革浪潮，教育民主自然成為政府高等教育政策改革的關(guān)鍵理念?？夏岬显谄涠虝旱娜纹谥校噲D將聯(lián)邦的高等教育資助從具有軍事導(dǎo)向的《國(guó)防教育法》轉(zhuǎn)向普遍的高等教育立法。雖然這一政策主張并未在國(guó)會(huì)達(dá)成共識(shí)，但為下一任同為民主黨的林登·約翰遜總統(tǒng)的教育民主化政策奠定了基礎(chǔ)。1963年起，在約翰遜總統(tǒng)“偉大社會(huì)”（Great Society）的旗幟下，向所有美國(guó)人提供平等的教育機(jī)會(huì)成為教育民主化的核心要義，推動(dòng)了1965年《高等教育法》的順利出臺(tái)。該法以“強(qiáng)化學(xué)院和大學(xué)的教育條件，并為接受高等教育的貧困學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)資助”為宗旨，對(duì)大學(xué)進(jìn)行聯(lián)邦撥款、為學(xué)生提供助學(xué)金和低息貸款并成立了國(guó)家教師團(tuán)。圍繞學(xué)生資助問(wèn)題，《高等教育法》創(chuàng)建了教育機(jī)會(huì)助學(xué)金（Educational Opportunity Grants）和擔(dān)保學(xué)生貸款（Guaranteed Student Loan）兩種資助模式，奠定了聯(lián)邦高等教育學(xué)生資助的基礎(chǔ)。此后，美國(guó)所實(shí)行的佩爾助學(xué)金、聯(lián)邦直接貸款項(xiàng)目、帕金斯貸款項(xiàng)目等眾多學(xué)生資助項(xiàng)目，都是在《高等教育法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行重新授權(quán)而逐漸形成的。整體而言，《高等教育法》的頒布是聯(lián)邦在高等教育領(lǐng)域教育機(jī)會(huì)平等方面所取得的重大勝利。

與其他聯(lián)邦法律不同的是，《高等教育法》是一部聯(lián)邦在高等教育政策領(lǐng)域的周期性法律，定期進(jìn)行修改補(bǔ)充以重新授權(quán)（通常是每隔4～6年進(jìn)行一次重修）?！陡叩冉逃ā奉C布至今已有56年，聯(lián)邦于1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年和2008年分別對(duì)其進(jìn)行了不同程度的修訂和重新授權(quán)（見(jiàn)表 1）[1]?；仡櫬?lián)邦對(duì)《高等教育法》重新授權(quán)的數(shù)次調(diào)整，修改總趨勢(shì)是將學(xué)生資助的重心從聯(lián)邦助學(xué)轉(zhuǎn)向聯(lián)邦貸款、擴(kuò)大高等教育資助的群體、加強(qiáng)教育資助體系下的高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)和保障體制等。透過(guò)《高等教育法》的修訂，美國(guó)高等教育政策的轉(zhuǎn)變與聯(lián)邦的執(zhí)政理念和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)具有不可分割的關(guān)系。首先，高等教育資助從政府主導(dǎo)逐漸走向“簡(jiǎn)政放權(quán)”的市場(chǎng)化道路。冷戰(zhàn)前期，聯(lián)邦秉持羅斯福新政下的凱恩斯主義“大政府”路線，通過(guò)教育立法大力投資高等教育以服務(wù)于太空競(jìng)賽。隨著20世紀(jì)80年代后冷戰(zhàn)局勢(shì)的緩和，里根政府在新自由主義理念影響下轉(zhuǎn)向高等教育市場(chǎng)化，聯(lián)邦對(duì)于學(xué)生的高等教育資助從基于需求（Need-Based Aid）轉(zhuǎn)向基于績(jī)效（Merit-Based Aid）。其次，在20世紀(jì)中期的《退伍軍人權(quán)利法案》（GI Bill）和社會(huì)民權(quán)運(yùn)動(dòng)影響下，聯(lián)邦為來(lái)自不同群體和階層的美國(guó)人提供教育機(jī)會(huì)，進(jìn)入大學(xué)校園接受高等教育的人數(shù)驟增。隨著《高等教育法》的不斷完善和細(xì)化，社會(huì)弱勢(shì)群體的教育機(jī)會(huì)亦被納入聯(lián)邦教育資助的范圍。最后，在高等教育大眾化和民主化進(jìn)程下，美國(guó)高等教育的辦學(xué)體系愈發(fā)復(fù)雜多元，不同層次類型的院校接收擁有聯(lián)邦資助的學(xué)生群體，如何保障高等教育質(zhì)量和學(xué)生權(quán)益便成為政策調(diào)整的重心。

二、《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案的關(guān)鍵內(nèi)容

2008年，聯(lián)邦重新授權(quán)的《高等教育機(jī)會(huì)法》將《高等教育法》的資金撥款授權(quán)延長(zhǎng)至2014財(cái)年，此后頒布的《普通教育預(yù)備法》（General Education Provisions Act，GEPA）則將該授權(quán)延長(zhǎng)至2015財(cái)年。然而，由于國(guó)會(huì)將注意力轉(zhuǎn)移到諸如醫(yī)療保健、稅制改革、《初等和中等教育法》（ESEA）的改革及債務(wù)上限等其他緊迫問(wèn)題上，第九次重新授權(quán)的《高等教育法》法案被擱置。直到在2019年116屆國(guó)會(huì)期間，眾議院勞工委員會(huì)正式提交《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》提案，重點(diǎn)圍繞1965年《高等教育法》第四部分的學(xué)生資助進(jìn)行進(jìn)一步的修繕和調(diào)整，以促進(jìn)聯(lián)邦高等教育資助政策的發(fā)展。具體而言，整部提案可從降低學(xué)生入學(xué)成本和貸款難度、提升學(xué)校教育質(zhì)量和問(wèn)責(zé)制度、關(guān)注弱勢(shì)群體以提升教育公平三個(gè)維度進(jìn)行解析。

（一）降低入學(xué)成本，緩解貸款壓力

20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)的頹勢(shì)。70年代末，伊朗油價(jià)驟增引發(fā)的全球能源危機(jī)導(dǎo)致通貨膨脹，美國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持續(xù)疲軟勢(shì)態(tài)。90年代，投機(jī)性互聯(lián)網(wǎng)泡沫進(jìn)一步加劇政府財(cái)政困難，長(zhǎng)期累積的貨幣政策失誤導(dǎo)致2008年次貸危機(jī)的爆發(fā)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期徹底陷入泥潭。面對(duì)持續(xù)低迷的經(jīng)濟(jì)，聯(lián)邦和州政府的高等教育撥款雙雙面臨困境。在巨大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)面前，眾多大學(xué)紛紛通過(guò)提高學(xué)費(fèi)來(lái)維持運(yùn)營(yíng)，越來(lái)越多的低收入和中產(chǎn)家庭難以將其子女送入理想的大學(xué)。另外，學(xué)費(fèi)的上漲催生更多家庭選擇助學(xué)貸款，目前超過(guò)4400萬(wàn)美國(guó)人背負(fù)超過(guò)1.5萬(wàn)億美元的學(xué)生貸款債務(wù)[3]。其中，聯(lián)邦擔(dān)保了92%的學(xué)生債務(wù)（總計(jì)1.44萬(wàn)億美元），且有1/5的聯(lián)邦學(xué)生貸款存在嚴(yán)重拖欠或違約，導(dǎo)致學(xué)生在畢業(yè)后面臨貸款余額不斷上漲的危機(jī)[4]。由此，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案分別就降低入學(xué)成本和緩解貸款壓力的政策做出相應(yīng)調(diào)整，以確保每個(gè)學(xué)生獲得高質(zhì)量的高等教育。

1.建立聯(lián)邦—州伙伴關(guān)系，提供免費(fèi)社區(qū)大學(xué)教育

《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案授權(quán)開(kāi)創(chuàng)性的贈(zèng)款計(jì)劃——美國(guó)“大學(xué)承諾”（Americas College Promise）計(jì)劃，該計(jì)劃通過(guò)創(chuàng)建聯(lián)邦與州之間的伙伴關(guān)系提供持續(xù)的公共投資，激勵(lì)各州對(duì)高等教育進(jìn)行再投資，以削減學(xué)生和家庭的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，并減緩大學(xué)成本的增長(zhǎng)，從而使學(xué)生更有可能負(fù)擔(dān)得起未來(lái)的高等教育。除此之外，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案規(guī)定社區(qū)大學(xué)免學(xué)費(fèi)的州可擁有930億美元的聯(lián)邦強(qiáng)制性資金，以及5億美元的可申請(qǐng)資金[5]。在該合作伙伴關(guān)系下，聯(lián)邦資金將流向各州，這些州為所有學(xué)生免收社區(qū)大學(xué)學(xué)費(fèi)，并承諾持續(xù)投資其公立大學(xué)和學(xué)院。資金將通過(guò)公式分配給各州，每個(gè)參與州將有資格按每名合格學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)獲得至少等于全國(guó)社區(qū)大學(xué)平均學(xué)雜費(fèi)的75%的金額。47個(gè)州在每名合格學(xué)生的基礎(chǔ)上提供非聯(lián)邦份額，該份額等于全國(guó)社區(qū)大學(xué)平均學(xué)雜費(fèi)的25%。

2.提高佩爾助學(xué)金，擴(kuò)展申請(qǐng)資格

在《高等教育機(jī)會(huì)法》的基礎(chǔ)上，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案進(jìn)一步增加佩爾補(bǔ)助金總額，將佩爾助學(xué)金額度上限提高了500美元，并擴(kuò)大符合條件的學(xué)生人數(shù)和教育項(xiàng)目。佩爾助學(xué)金是基于學(xué)生需求的本科生聯(lián)邦助學(xué)項(xiàng)目，每個(gè)學(xué)生基于其家庭預(yù)計(jì)支付額度獲取金額不等的聯(lián)邦資助。助學(xué)金的最高總額是強(qiáng)制性獎(jiǎng)勵(lì)金額和自由獎(jiǎng)勵(lì)金額的總和，2020—2021年全日制學(xué)生每個(gè)學(xué)年最多可獲得佩爾助學(xué)金6345美元。《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將強(qiáng)制性獎(jiǎng)勵(lì)金額從1060美元增至1685美元。這就意味著如果自由獎(jiǎng)勵(lì)與現(xiàn)行一致的話，佩爾助學(xué)金在下一階段的最高額度將達(dá)到6970美元。另外，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案通過(guò)將佩爾助學(xué)金的申請(qǐng)資格延長(zhǎng)到14個(gè)學(xué)期，以更好地滿足學(xué)生需求。同時(shí)，佩爾助學(xué)金首次覆蓋因毒品而定罪的學(xué)生、研究生群體等，擴(kuò)展了學(xué)生的申請(qǐng)范圍和權(quán)限。整體而言，增加佩爾助學(xué)金總額將產(chǎn)生兩個(gè)主要影響：目前符合條件的學(xué)生將有資格獲得更大的補(bǔ)助金額度;因預(yù)計(jì)支付額度太高而無(wú)法獲得助學(xué)金資格的學(xué)生將重新獲得資格。

3.簡(jiǎn)化貸款流程，減輕還款負(fù)擔(dān)

在助學(xué)貸款方面，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將創(chuàng)立全新的帕金斯直接貸款計(jì)劃（Direct Perkins Loan Program），聯(lián)邦將直接向?qū)W生提供貸款，并給予特殊資助需求的學(xué)生優(yōu)先權(quán)。自2021年起，該項(xiàng)目每年將獲得聯(lián)邦約24億美元的年度貸款授權(quán)。通過(guò)帕金斯直接貸款計(jì)劃，本科生每年最高可借貸5500美元，總計(jì)27500美元;研究生每年最高可借款8000美元，總計(jì)可借款6萬(wàn)美元。針對(duì)繁瑣的學(xué)生貸款流程對(duì)入學(xué)機(jī)會(huì)的影響，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案創(chuàng)建了一次性免費(fèi)申請(qǐng)聯(lián)邦學(xué)生資助（FAFSA），允許符合佩爾助學(xué)金資格的學(xué)生一次性免費(fèi)申請(qǐng)聯(lián)邦學(xué)生資助，簡(jiǎn)化了繁瑣的學(xué)生貸款申請(qǐng)。同時(shí)，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將學(xué)生還貸類型簡(jiǎn)化為基于收入的還款計(jì)劃（IBR）和固定還款計(jì)劃。根據(jù)基于收入的還款計(jì)劃，學(xué)生的貸款免除年限從25年縮短至20年，學(xué)生每月還貸金額將降低，調(diào)整后為總收入的10%;固定還款計(jì)劃則根據(jù)學(xué)生所欠余額將還款期限設(shè)置為10年～25年。為了緩解學(xué)生的還貸壓力并推動(dòng)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案擴(kuò)展了公共服務(wù)貸款減免（PSLF）計(jì)劃。該計(jì)劃的直接借款人須在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)全職受雇10年以上，方可獲得免除其貸款本金和利息的資格。修訂后的公共服務(wù)貸款減免計(jì)劃不僅要求聯(lián)邦教育部制定上訴程序幫助借款人對(duì)被拒絕的公共服務(wù)貸款減免計(jì)劃申請(qǐng)?zhí)岢霎愖h，而且擴(kuò)大了申請(qǐng)對(duì)象的范圍。

（二）加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度，提升教育質(zhì)量

馬丁·特羅認(rèn)為，問(wèn)責(zé)是一種向其他主體報(bào)告的義務(wù)，去解釋、證明和回答資源使用和效果的問(wèn)題。由此，問(wèn)責(zé)可分為財(cái)政問(wèn)責(zé)和教育問(wèn)責(zé)。財(cái)政問(wèn)責(zé)是大學(xué)通過(guò)內(nèi)部和外部的審計(jì)報(bào)告資源使用情況;教育問(wèn)責(zé)則是大學(xué)報(bào)告在改進(jìn)教學(xué)和公共服務(wù)方面的行動(dòng)和效果[6]。美國(guó)高等教育的問(wèn)責(zé)意識(shí)始于“二戰(zhàn)”后，高等教育從精英階段步入大眾化階段，大學(xué)從社會(huì)的邊緣逐步走向中心，日益卷入多樣的社會(huì)事務(wù)中，成為政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的擴(kuò)張、類型的多樣化和高等教育成本的急劇變化，諸如教育質(zhì)量參差不齊、畢業(yè)生就業(yè)困難、大學(xué)內(nèi)部管理混亂、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算驟增、大學(xué)與其他社會(huì)公共機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)資金和資源等眾多高等教育管理問(wèn)題與危機(jī)浮出水面，社會(huì)與大學(xué)的關(guān)系日益緊張。公眾開(kāi)始質(zhì)疑大學(xué)高額的公共支出、低效的教育產(chǎn)出且無(wú)法滿足社會(huì)的需求和期待，大學(xué)逐漸淪為政府與社會(huì)問(wèn)責(zé)的目標(biāo)。尤其是，20世紀(jì)70年代國(guó)家經(jīng)濟(jì)壓力之下，聯(lián)邦與州的公共教育經(jīng)費(fèi)萎縮，高等教育的效率日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。由此，聯(lián)邦倡導(dǎo)去管制化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、績(jī)效驅(qū)動(dòng)等新公共管理方法與技術(shù)向高等教育領(lǐng)域擴(kuò)散。在20世紀(jì)80年代后，政府和公眾開(kāi)始將教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)納入問(wèn)責(zé)范圍，高等教育的績(jī)效考核亦成為問(wèn)責(zé)的重點(diǎn)。

在聯(lián)邦立法層面，1972年的《教育法修正案》把資助高等教育的負(fù)擔(dān)從納稅人身上轉(zhuǎn)移到學(xué)生和家長(zhǎng)身上，政府通過(guò)創(chuàng)立佩爾助學(xué)金將聯(lián)邦資助從高校和州轉(zhuǎn)向直接的學(xué)生資助，并授權(quán)私人建立學(xué)生貸款的二級(jí)市場(chǎng)，放寬了學(xué)生使用聯(lián)邦助學(xué)貸款的范圍，從而滋生了一些營(yíng)利性大學(xué)的興起，導(dǎo)致高等教育質(zhì)量參差不齊。雖然立法的目的是擴(kuò)大學(xué)生自主選擇、自主支配聯(lián)邦資助的權(quán)利，卻加劇了美國(guó)高等教育信貸市場(chǎng)的混亂，諸如學(xué)生貸款機(jī)構(gòu)利用法律漏洞獲取巨額貸款補(bǔ)貼、營(yíng)利性大學(xué)誘騙學(xué)生的聯(lián)邦資助等，從而引發(fā)聯(lián)邦對(duì)學(xué)生貸款領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)。對(duì)此，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案加強(qiáng)了高等教育機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)制度，以確保聯(lián)邦學(xué)生資助的質(zhì)量。

1.教育問(wèn)責(zé)

教育問(wèn)責(zé)涉及確保高等教育機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量教育計(jì)劃，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案以多種方式加強(qiáng)教育問(wèn)責(zé)制。在機(jī)構(gòu)認(rèn)證方面，參與聯(lián)邦學(xué)生資助計(jì)劃的高等教育機(jī)構(gòu)必須獲得聯(lián)邦教育部的教育質(zhì)量認(rèn)可?！洞髮W(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將規(guī)范各類高等教育機(jī)構(gòu)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并提高認(rèn)證程序的透明度。首先，該法案要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)評(píng)估學(xué)生兩方面的成果：課程完成情況和勞動(dòng)參與度。其次，該法案授權(quán)聯(lián)邦教育部駁回其認(rèn)為認(rèn)證機(jī)構(gòu)設(shè)定的過(guò)低的標(biāo)準(zhǔn)，并要求披露信息，使認(rèn)證過(guò)程和機(jī)構(gòu)的認(rèn)證狀態(tài)更加透明。最后，該法案對(duì)聯(lián)邦教育部認(rèn)可機(jī)構(gòu)的認(rèn)可程序進(jìn)行一些調(diào)整，包括要求認(rèn)可機(jī)構(gòu)公開(kāi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可申請(qǐng)，以及向國(guó)會(huì)提交與聯(lián)邦教育部認(rèn)可機(jī)構(gòu)決定有關(guān)的信息。在教育問(wèn)責(zé)制度的制定和修改方面，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將建立新的第 IV類（Title IV）②機(jī)構(gòu)參與問(wèn)責(zé)制指標(biāo)。一種是衡量學(xué)生準(zhǔn)時(shí)還款率，即認(rèn)證機(jī)構(gòu)中償還90%以上貸款的學(xué)生的比例。根據(jù)現(xiàn)行法律，如果高校學(xué)生的違約率在一年中達(dá)到40%或更高，則該校會(huì)失去直接貸款項(xiàng)目資格;如果高校學(xué)生的違約率連續(xù)三年達(dá)到30%或更高，則該校失去直接貸款項(xiàng)目和佩爾助學(xué)項(xiàng)目資格。另一種是衡量教學(xué)支出，即高等教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)支出相對(duì)于來(lái)自學(xué)雜費(fèi)的收入，即每年的教學(xué)支出是否不低于學(xué)雜費(fèi)收入的1/3。

2.財(cái)政問(wèn)責(zé)

財(cái)政問(wèn)責(zé)與機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)健康以及高等教育機(jī)構(gòu)是否能良好管理聯(lián)邦學(xué)生援助資金相關(guān)?！洞髮W(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將維護(hù)奧巴馬時(shí)代的學(xué)生保護(hù)措施，用立法防止劣質(zhì)營(yíng)利性學(xué)校通過(guò)誘騙學(xué)生貸款而獲得納稅人資金的手段。首先，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案修改了高等教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)財(cái)務(wù)的條件， 即高等教育機(jī)構(gòu)需向教育部出示信用證才能繼續(xù)參與第四類聯(lián)邦學(xué)生資助項(xiàng)目。其次，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案要求教育部重新審查私人非營(yíng)利性高等教育組織和私立高等教育組織是否承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任，它包括高等教育機(jī)構(gòu)需要支付因司法、行政或司法程序而產(chǎn)生的債務(wù)，以及高等教育機(jī)構(gòu)涉及與產(chǎn)生直接貸款相關(guān)的財(cái)務(wù)救濟(jì)訴訟。再次，在教育部收到大量借貸人在州評(píng)定的未滿足州教育要求或存在高輟學(xué)率的教育機(jī)構(gòu)就學(xué)而拒絕還款辯護(hù)時(shí)，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案要求教育部重新審查包括公立高等教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的高等教育機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任。最后，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案修正了“90/10規(guī)則”。“90/10規(guī)則”即營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)至少有10%的收益來(lái)自于第四類聯(lián)邦學(xué)生資助項(xiàng)目，否則兩年后將自動(dòng)失去項(xiàng)目參與資格?！洞髮W(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將“ 90/10規(guī)則”的比例更改為“ 85/15”，即營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)至少有15%的收益來(lái)自于聯(lián)邦其他的教育資助，這些資金包括但不限于第四類聯(lián)邦學(xué)生資助項(xiàng)目和《9/11后退伍軍人教育援助法案》（Post-9/11 GI Bill）③資助，這意味著以牟利為目的騙取聯(lián)邦學(xué)生資助的私立教育機(jī)構(gòu)將面臨更加嚴(yán)格的聯(lián)邦財(cái)務(wù)審查。

（三）關(guān)注弱勢(shì)群體，促進(jìn)教育公平

1965年的《高等教育法》在學(xué)生資助上體現(xiàn)了以促進(jìn)教育公平為核心的教育資助理念，即強(qiáng)調(diào)來(lái)自不同收入背景的學(xué)生之間入學(xué)機(jī)會(huì)的均等化，旨在為學(xué)業(yè)合格但因經(jīng)濟(jì)困難而無(wú)法接受高等教育的學(xué)生提供入學(xué)機(jī)會(huì)。這一理念在歷次重新授權(quán)的法案中亦有不同程度的體現(xiàn)，然而高等教育機(jī)會(huì)的不均等仍舊存在且有加劇的趨勢(shì)。阻礙實(shí)現(xiàn)教育入學(xué)公平和結(jié)果公平的原因是多方面的，主要集中在學(xué)生財(cái)政障礙、缺乏職業(yè)準(zhǔn)備、學(xué)校層次差異等方面。因而，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案在如何確保弱勢(shì)群體的教育公平方面進(jìn)行了財(cái)政和規(guī)則上的重新界定。

1.擴(kuò)大針對(duì)特定學(xué)生群體的資助

除了為學(xué)生提供直接的財(cái)務(wù)資助（如支付出勤費(fèi)用）的聯(lián)邦助學(xué)金之外，《高等教育法》還為特定學(xué)生群體提供額外的學(xué)術(shù)和個(gè)人支持，這些支持通常通過(guò)授予高等教育機(jī)構(gòu)或其他符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)贈(zèng)款來(lái)管理?！洞髮W(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案創(chuàng)建許多新項(xiàng)目來(lái)支持學(xué)生，并擴(kuò)展已有的項(xiàng)目。

在新建立的項(xiàng)目方面，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案分別成立了學(xué)生成功基金（Student Success Fund）、補(bǔ)習(xí)教育助學(xué)金（Remedial Education Grants）、為寄養(yǎng)或流浪青年提供高等教育助學(xué)金、快速啟動(dòng)大學(xué)項(xiàng)目（Jumpstart to College）等。學(xué)生成功基金是向各州或印第安部落提供贈(zèng)款的新計(jì)劃，以促進(jìn)基于提高學(xué)生成績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革和創(chuàng)新活動(dòng)。補(bǔ)習(xí)教育面向的是在進(jìn)入大學(xué)前未達(dá)到接受相應(yīng)學(xué)科課程要求而必須參加輔導(dǎo)課程的學(xué)生，這與學(xué)生的高中階段教育和學(xué)生群體有一定關(guān)系。根據(jù)大學(xué)入學(xué)統(tǒng)計(jì)，許多學(xué)生對(duì)大學(xué)入學(xué)工作準(zhǔn)備不足。研究表明，約40%～60%的美國(guó)大學(xué)入學(xué)新生需接受補(bǔ)習(xí)教育，這一問(wèn)題對(duì)于低收入家庭學(xué)生和有色學(xué)生而言更為嚴(yán)重。2013—2014年，補(bǔ)習(xí)教育給美國(guó)學(xué)生及其家庭帶來(lái)了約13億美元的自費(fèi)開(kāi)支[7]。《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案的補(bǔ)習(xí)教育補(bǔ)助將使高等教育機(jī)構(gòu)或其他符合資格的機(jī)構(gòu)獲得資金，以改善高等教育階段的補(bǔ)習(xí)教育。2021—2026年，每年約1.625億美元的自由支配金額將投入補(bǔ)習(xí)教育補(bǔ)助領(lǐng)域。為寄養(yǎng)或流浪青年提供高等教育助學(xué)金，通過(guò)向各州公共和私立非營(yíng)利性高等教育機(jī)構(gòu)提供每年約1.5億美元的補(bǔ)助金，要求各院校在學(xué)期之間提供住房選擇，指定一個(gè)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)以幫助寄養(yǎng)和無(wú)家可歸的青年，并在必要時(shí)與教育部合作，簡(jiǎn)化此類學(xué)生的經(jīng)濟(jì)援助流程?？焖賳?dòng)大學(xué)項(xiàng)目通過(guò)為公立高等教育機(jī)構(gòu)和私立非營(yíng)利性高等教育機(jī)構(gòu)提供每年2.5億美元的自由支配基金，建立早期大學(xué)入學(xué)計(jì)劃或雙學(xué)分課程（Dual Enrollment）④，以提高學(xué)生被大學(xué)錄取的幾率，63%的大學(xué)報(bào)告顯示在高中階段完成雙學(xué)分課程的學(xué)生被大學(xué)錄取的可能性更高。[8]

此外，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案對(duì)已有的聯(lián)邦資助項(xiàng)目進(jìn)行資金擴(kuò)展。其中，TRIO項(xiàng)目通過(guò)向高等教育機(jī)構(gòu)及其他符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)提供每年約11.2億美元的自由支配資金，以為處境不利的學(xué)生提供學(xué)術(shù)支持。另一個(gè)資金增長(zhǎng)顯著的項(xiàng)目是“父母在校的托兒服務(wù)”（CCAMPIS）項(xiàng)目，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案計(jì)劃在2021及隨后的五個(gè)財(cái)政年中每年批準(zhǔn)2億美元，以提供托兒服務(wù)來(lái)促進(jìn)低收入家長(zhǎng)參與中學(xué)后教育，而這一項(xiàng)目資金在2019年僅為5000萬(wàn)美元。

2.為學(xué)生的職業(yè)做準(zhǔn)備

在當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，每三份工作中有兩份要求求職者具備高中以上學(xué)歷，但年齡在25歲～34歲的美國(guó)人中，只有不到一半的人擁有高等教育學(xué)歷。根據(jù)聯(lián)邦勞工部的數(shù)據(jù)，截至2019年1月，美國(guó)有760萬(wàn)個(gè)未填補(bǔ)的工作崗位，但只有650萬(wàn)求職者滿足學(xué)歷要求，這意味著美國(guó)面臨著前所未有的技術(shù)工人短缺問(wèn)題[9]。尤其伴隨高等教育大眾化的潮流，來(lái)自社會(huì)中下階層的學(xué)生寄希望于通過(guò)高等教育獲得穩(wěn)定職業(yè)的需求尤為迫切。因而，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案通過(guò)在職業(yè)教育領(lǐng)域的資金支持和加強(qiáng)監(jiān)管，更好地調(diào)整職業(yè)教育體系以滿足現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的需求，為學(xué)生的就業(yè)做準(zhǔn)備。

《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將佩爾助學(xué)金的資格擴(kuò)展到非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的短期課程，設(shè)立了“在職培訓(xùn)的聯(lián)邦佩爾助學(xué)金（Job Training Federal Pell Grants），為總時(shí)長(zhǎng)在150～600小時(shí)和8～15周的短期課程學(xué)習(xí)者提供資助。在許多情況下，職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的短期性質(zhì)可能會(huì)導(dǎo)致其佩爾助學(xué)金的金額少于全日制學(xué)生的最高總獎(jiǎng)勵(lì)金額。職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目的金額最高可達(dá)1035美元，僅為佩爾助學(xué)金項(xiàng)目中最高總獎(jiǎng)勵(lì)金額的17%。該項(xiàng)目課程需要滿足以下三點(diǎn)要求。第一，課程目標(biāo)面向高技能、高工資職業(yè)且滿足雇主的需求。第二，課程為學(xué)生在高等教育機(jī)構(gòu)獲得相關(guān)證書(shū)提供學(xué)分準(zhǔn)備。第三，課程由滿足《勞動(dòng)力創(chuàng)新與機(jī)會(huì)法》資質(zhì)的公共或私人非營(yíng)利性高等教育機(jī)構(gòu)提供。此外，為了使學(xué)生在全球就業(yè)市場(chǎng)中更具競(jìng)爭(zhēng)力，“有酬就業(yè)”（Gainful Employment）被正式納入《高等教育法》，“有酬就業(yè)”旨在通過(guò)建立參數(shù)來(lái)確保實(shí)施負(fù)責(zé)任的職業(yè)教育計(jì)劃，以保護(hù)學(xué)生免受掠奪性計(jì)劃的侵害，確保表現(xiàn)不佳的機(jī)構(gòu)將對(duì)其學(xué)生的收入結(jié)果負(fù)責(zé)并維護(hù)聯(lián)邦財(cái)政援助資金的完整性。

3.投資非裔傳統(tǒng)黑人學(xué)院、部落學(xué)院和少數(shù)族裔服務(wù)機(jī)構(gòu)

《高等教育法》第三章規(guī)定向?yàn)榇罅康褪杖爰彝W(xué)生和有色學(xué)生提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)提供直接的聯(lián)邦援助，以幫助這類機(jī)構(gòu)提高學(xué)術(shù)質(zhì)量，機(jī)構(gòu)管理和財(cái)政穩(wěn)定性。《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改，以使受助機(jī)構(gòu)能夠更靈活地開(kāi)發(fā)捐贈(zèng)基金，并允許機(jī)構(gòu)使用捐贈(zèng)基金的收入作為學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金。具體而言，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將創(chuàng)建三個(gè)新計(jì)劃，分別向傳統(tǒng)黑人學(xué)院和大學(xué)（HBCU）、部落學(xué)院和大學(xué)（TCCU）以及少數(shù)族裔服務(wù)機(jī)構(gòu)（MSI）提供贈(zèng)款，以免除或大幅減少符合條件的學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，每種類型的四年制機(jī)構(gòu)均可獲得助學(xué)金，機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助金等于該機(jī)構(gòu)的實(shí)際學(xué)雜費(fèi)乘以該機(jī)構(gòu)注冊(cè)的合格學(xué)生人數(shù)。2021年起，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將提供永久性強(qiáng)制性資金，資金水平將從2021年的6325萬(wàn)美元逐步增加到2030年的162604萬(wàn)億美元。

在HBCU的投資上，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案允許提供給HBCU的贈(zèng)款用于支持定制的教學(xué)課程（如補(bǔ)習(xí)教育和技術(shù)獲?。?，它還可以用于除傳統(tǒng)教師預(yù)備項(xiàng)目外的替代性教師培訓(xùn)計(jì)劃的建立。此外，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案還授權(quán)包括HBCU在內(nèi)的受助機(jī)構(gòu)創(chuàng)建或改善遠(yuǎn)程教育項(xiàng)目、建立或改善支持黑人男性教育成果的計(jì)劃、向STEM領(lǐng)域的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)援助以及建立或改善辦公室，維爾京群島大學(xué)醫(yī)學(xué)院（The Virgin Islands School of Medicine）亦被納入HBCU受助合格機(jī)構(gòu)。在TCCU的投資上，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案取消了《高等教育法》規(guī)定的部落學(xué)院和大學(xué)必須招收一定數(shù)量的貧困學(xué)生的門檻。在MSI的投資上，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案將少數(shù)族裔服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦強(qiáng)制性撥款從2019財(cái)年的2.39億美元調(diào)至3億美元，并計(jì)劃在2026財(cái)年前擴(kuò)大對(duì)每個(gè)MSI計(jì)劃的全權(quán)撥款授權(quán)。而且，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案直接向參加MSI的低收入學(xué)生提供助學(xué)金，從而使從社區(qū)大學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)到MSI的學(xué)生在支付較少學(xué)費(fèi)甚至學(xué)費(fèi)減免的情況下獲得學(xué)士學(xué)位。

三、總結(jié)與展望

整體而言，《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案在1965年的《高等教育法》修正案為所有美國(guó)人提供高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)偉大愿景的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注近幾十年來(lái)由于持續(xù)上漲的高等教育入學(xué)費(fèi)用和下降的高等教育質(zhì)量等問(wèn)題引發(fā)的政策調(diào)整?！洞髮W(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案在改善聯(lián)邦學(xué)生資助以增強(qiáng)學(xué)生大學(xué)費(fèi)用的可負(fù)擔(dān)性、加強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)以保證教育質(zhì)量、關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的高等教育以促進(jìn)教育公平等政策方面取得重大進(jìn)展，進(jìn)一步完善和適應(yīng)聯(lián)邦在高等教育資助領(lǐng)域的角色。

針對(duì)《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案的提出，美國(guó)社會(huì)各界給出不同的評(píng)價(jià)。在贊成和支持聲音中，以美國(guó)社區(qū)學(xué)院協(xié)會(huì)（AACC）為代表的高校組織贊揚(yáng)《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案通過(guò)提高佩爾助學(xué)金額度和擴(kuò)大申請(qǐng)時(shí)間及范圍來(lái)幫助緩解百萬(wàn)低收入學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);美國(guó)青年協(xié)會(huì)（Association of Young Americans）則肯定《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案在簡(jiǎn)化學(xué)生貸款流程和債務(wù)管理上的政策調(diào)整;美國(guó)進(jìn)步中心（Center for American Progress）認(rèn)為《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案在建立聯(lián)邦—州伙伴關(guān)系以刺激州對(duì)高等教育的關(guān)注和投資和問(wèn)責(zé)上顯示出美國(guó)對(duì)于高等教育最大調(diào)整的回應(yīng);法律和社會(huì)政策中心（CLASP）表示《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案幫助在美國(guó)高等教育體系和就業(yè)歷史上被忽視的低收入家庭的學(xué)生和工人重新獲得中學(xué)后教育的機(jī)會(huì)，幫助他們?cè)谏鐣?huì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和公民生活中爭(zhēng)取必要的技能;黑人聯(lián)合大學(xué)基金會(huì)（UNCF）贊揚(yáng)《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案通過(guò)資金支持HBCU和低收入少數(shù)群體，并認(rèn)為這是聯(lián)邦推動(dòng)教育公平的第一步[10]。與此同時(shí)，針對(duì)《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案，亦有質(zhì)疑和擔(dān)憂之聲。第一，法案反映了一種日益增長(zhǎng)的觀念，即增加聯(lián)邦在高等教育方面的支出將解決美國(guó)大學(xué)系統(tǒng)面臨的許多問(wèn)題，而增加聯(lián)邦支出并不能解決如何直接降低大學(xué)學(xué)費(fèi)這一關(guān)鍵的問(wèn)題，反而會(huì)使目前的情況更加糟糕。更有甚者，聯(lián)邦與州之間的伙伴關(guān)系可能只會(huì)助長(zhǎng)學(xué)費(fèi)的增長(zhǎng)以及美國(guó)高校的設(shè)施競(jìng)賽，而無(wú)助于降低學(xué)費(fèi)。第二，美國(guó)公立大學(xué)協(xié)會(huì)（APLU）認(rèn)為，即便《大學(xué)負(fù)擔(dān)能力法》法案的聯(lián)邦—州伙伴關(guān)系的確立將有助于確保免費(fèi)社區(qū)大學(xué)，但它卻忽略了為眾多學(xué)生提供同樣重要教育和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的四年制公立大學(xué)。隨著各州對(duì)法案中的資金激勵(lì)措施作出回應(yīng)并相應(yīng)轉(zhuǎn)移新的投資，四年制公立大學(xué)的學(xué)生可能會(huì)受到負(fù)面影響。[11]

注釋：

①TRIO項(xiàng)目是一組由聯(lián)邦資助的大學(xué)機(jī)會(huì)計(jì)劃，共包括八個(gè)項(xiàng)目，旨在為低收入學(xué)生、第一代大學(xué)生和殘障人士提供服務(wù)和協(xié)助，以幫助他們從中學(xué)階段過(guò)渡至大學(xué)階段。

②Title IV是指《高等教育法》中第四章關(guān)于授權(quán)向?qū)W生提供經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃的條款內(nèi)容，通過(guò)Title IV幫助學(xué)生在公立、私立非營(yíng)利高等教育機(jī)構(gòu)和專有機(jī)構(gòu)獲得高等教育。

③《9/11后退伍軍人教育援助法案》是《2008年補(bǔ)充撥款法案》（The Supplemental Appropriations Act of 2008）的第五章，該法案擴(kuò)展了自2001年9月11日起服役的退伍軍人的教育福利，又稱為《9/11后GI法案》《21世紀(jì)GI權(quán)利法案》或《新GI法案》，區(qū)別于《GI法案》。

④雙學(xué)分課程（Dual Enrollment）是指美國(guó)高中生就讀期間學(xué)習(xí)大學(xué)的課程，并且在通過(guò)學(xué)習(xí)和考核后獲得大學(xué)所承認(rèn)的學(xué)分。這些課程計(jì)入高中和大學(xué)學(xué)分，完成雙學(xué)分課程的高中生通常在大學(xué)里上更少的課，從而節(jié)省大學(xué)學(xué)費(fèi)。

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編輯 呂伊雯 ? 校對(duì) 娜迪拉·阿不拉江