從消除絕對貧困到緩解相對貧困：農(nóng)村貧困治理主要矛盾與對策

摘要：2020年我國已消除絕對貧困，但是在現(xiàn)有標準下貧困人口全部脫貧并不意味著農(nóng)村貧困的終結(jié)。隨著長期困擾我國農(nóng)村原發(fā)性絕對貧困的消失，農(nóng)村貧困將會進入一個以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段，屆時轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將會成為持貧工作新的目標群體，并呈現(xiàn)新的特征。為此，我們需要主動適應扶貧對象、扶貧方式、扶貧格局的變，將現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排。

關(guān)鍵詞：貧困治理 相對貧困 思路對策

*基金項目：湖南省黨校行政學院系統(tǒng)2021年度社會科學規(guī)劃課題《新發(fā)展階段解決相對貧困的長效機制研究》，項目編號：2021DX116。

2020年，我國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，困擾了我國幾千年之久的絕對貧困問題已經(jīng)得到消除。但是隨著以后扶貧力度的減小、扶貧工作隊的撤離，扶貧政策的逐步退出，貧困地區(qū)及貧困人口能不能實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧？會不會出現(xiàn)大量返貧？從消除絕對貧困到解決相對貧困有什么困難與矛盾？帶著這些問題，湖南省郴州市委黨校課題組于2021年4-5月選取了我國十八個連片特困區(qū)之一的羅霄山特困區(qū)郴州片區(qū)宜章、安仁兩個省級扶貧縣作樣本進行重點調(diào)研，探究扶貧轉(zhuǎn)軌期農(nóng)村貧困治理存在的主要問題及原因，并提出相應的對策建議。以期為推動新時期鞏固脫貧成效、緩解相對貧困、推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接提供借鑒與參考。

一、調(diào)研地基本情況

宜章縣位于湖南省郴州市南面，與廣東韶關(guān)接壤，總面積2117平方千米，轄14鎮(zhèn)5鄉(xiāng)246個行政村19個社區(qū)（居委會），總?cè)丝?5.48萬人。2011年被列入羅霄山連片特困區(qū)扶貧攻堅重點幫扶縣，全縣共有貧困村80個，貧困人口20325戶75779人。2019年3月實現(xiàn)脫貧摘帽。

安仁縣位于湖南省郴州市最北端，與株洲接鄰，總面積1462平方千米，轄5鎮(zhèn)8鄉(xiāng)54個行政村8個社區(qū)（居委會），總?cè)丝?6.7萬。全縣共有貧困村63個，貧困人口17371戶65307人，貧困發(fā)生率17.1%。2018年底實現(xiàn)脫貧摘帽。

二、從絕對貧困到相對貧困治理存在的主要困難與矛盾

從兩縣的調(diào)研情況來看，脫貧質(zhì)量較高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改善較大，貧困人口收入穩(wěn)步提高、但要實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧、有效緩解相對貧困，還存在著以下幾個方面的主要問題與矛盾。

（一）優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)大而不強與帶貧主體小而不優(yōu)的矛盾

以宜章縣為例，脫貧攻堅以來，全縣通過扶貧政策資金撬動社會資金，進一步發(fā)展壯大了臍橙、油茶、茶葉、烤煙、生豬等五大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，扶持了大批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，全縣組建990家專業(yè)合作社，聯(lián)結(jié)帶動貧困戶創(chuàng)業(yè)、增收。但總體而言，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)還是大而不強，如臍橙種植面積雖然突破了26萬畝，但標準化程度不高，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，主要以中熟品種為主，存在成熟期過于集中、單產(chǎn)低等問題。如茶葉產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、標準化不夠，營銷體系不健全，競爭力不強，綠茶、紅茶都有滯銷現(xiàn)象。再如，生豬產(chǎn)業(yè)小而散，受“非洲豬瘟”影響至今出欄率還未恢復如常。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有先天弱勢，投資大、收益慢、風險高，受此影響，農(nóng)村經(jīng)濟實體、農(nóng)村專業(yè)合作社等帶貧主體發(fā)展緩慢，抗風險能力差，部分經(jīng)濟實體發(fā)展全靠政府“輸血”，一旦“斷供”則難以為繼。全縣990家農(nóng)村專業(yè)合作社真正能夠帶領(lǐng)群眾脫貧致富的只有少部分，大部分都是勉強維持，甚至不少合作社長年未產(chǎn)生效益，變成“僵尸社”“空殼社”，已完全喪失帶貧能力。

（二）脫貧后續(xù)政策延續(xù)與部分農(nóng)戶“等、靠、要”思想的矛盾

貧困人口的脫貧標準是“一超過、兩不愁、三保障”，精準扶貧以來通過各級各部門的努力，宜章縣所有貧困人口實現(xiàn)了脫貧，客觀來說，大部分人的脫貧都是各種扶貧政策疊加、累加的結(jié)果。脫貧攻堅期內(nèi)，相關(guān)政策對于鞏固提升脫貧成果，有效防止新的致貧、返貧起了相當大的作用。例如，健康扶貧政策，從全縣貧困人口致貧原因來說，因病致貧占所有貧困人口的20%左右，近年返貧的18戶貧困戶中，因病返貧的11戶，占6%，其他7戶是因殘致貧。因病致貧、返貧是今后新的貧困群體產(chǎn)生的主要原因。通過“三個一批”等健康扶貧政策的實施，貧困群眾用于醫(yī)療費用的開支在可控范圍之內(nèi)。但脫貧攻堅后，健康扶貧政策的報銷比例提高10%，起付線降低50%，政府代繳50%參保費用，扶貧特惠保、大病保險等政策如果不延續(xù)，將會增加貧困群體的醫(yī)療費用。特別是貧困群眾的參合率難以保證，參保費用逐年提升，已成為農(nóng)村家庭一項大的開支，很多群眾如果沒有政策支持不愿意再參保，一旦患大病、重病，將直接導致返貧。個別群眾甚至有即使我不交、政府也會幫的消極思想，在一定程度上滋長了一些群眾的“等、靠、要”思想。

（三）內(nèi)生動力激發(fā)與貧困群眾“慣性思維”的矛盾

從經(jīng)濟學、社會學來講，貧困是一種社會現(xiàn)象，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都廣泛存在。貧困是一種綜合性現(xiàn)象，不僅包含物質(zhì)上的匱乏，還包含精神方面的匱乏，究其原因，有人力資本不足、社會保障無力、社會歧視、機會剝奪等方面。長期處于貧困中的人，其身心健康都會受到損害，還會帶來一些社會問題和道德問題，他們很容易自暴自棄，缺乏責任感，無法正常教育子女，帶來貧困代際傳遞與社會問題的惡性循環(huán)。目前來看，有的貧困戶脫貧只是物質(zhì)上的脫貧，精神上還沒有脫貧，一些貧困戶受教育、技術(shù)、資金，特別是思維的影響，安于現(xiàn)狀、甘于平庸，缺乏敢想、敢闖、敢拼的勁頭，怕失敗、怕挑戰(zhàn)、怕新生事物，生內(nèi)動力難以激發(fā)。就產(chǎn)業(yè)扶貧來說，大部分貧困戶還是通過委托幫扶的形式參與，把幾萬元扶貧小額信貸投入到經(jīng)濟實體中，每年拿分紅，把土地流轉(zhuǎn)給合作社，每年拿點租金。真正通過政策扶持及資金支持自主創(chuàng)業(yè)的貧困戶還是在少數(shù)。一旦小額信貸到期了，分紅就沒了，收入就減少了。

（四）扶貧工作隊撤隊后，基層黨組織能力與推進鄉(xiāng)村振興難以匹配的矛盾

精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一脈相承，鄉(xiāng)村振興是鞏固提升脫貧成效、緩解相對貧困的重要舉措，是更高質(zhì)量的脫貧。一定意義上說，鄉(xiāng)村振興更系統(tǒng)、更廣泛、更全面，涉及到農(nóng)村的方方面面，涉及到每個農(nóng)戶。脫貧攻堅期內(nèi)，按照要求各貧困村及100人以上貧困人口的非貧困村都派駐了工作隊，比如宜章派駐了工作隊237支，隊員729人，并選派結(jié)對幫扶責任人7420人。工作隊隊長兼任村黨組織第一書記，發(fā)揮了“領(lǐng)頭雁”的作用，通過整合部門資源、政策資源及社會資源，爭取各類資金加大了農(nóng)村水、電、路、網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以湖南省中煙公司結(jié)對宜章縣新堂村、東村為例，近幾年投入兩村的資金累計達1700萬元，撬動社會資金1.6億元，極大地改善了村容村貌，發(fā)展了村級產(chǎn)業(yè)，并建立健全了村規(guī)民約、民主管理等制度。一旦工作隊撤隊，以當前村級黨組織的綜合能力、整體水平必然會受到一定影響，特別是面對更加系統(tǒng)、更加復雜的鄉(xiāng)村振興工作，在思維上、視野上、能力上能否適應新要求、新形勢還有待證明。就當下而言，如何鞏固脫貧成效，提升脫貧質(zhì)量是擺在當前基層黨組織面前的一大考題。

（五）相對貧困的界定、幫扶與防范致貧、返貧的矛盾

2020年后，農(nóng)村貧困的總體形式將由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，由連片貧困轉(zhuǎn)向散點貧困，由常態(tài)貧困轉(zhuǎn)向偶發(fā)貧困。相對貧困群體如何認定？就全國來說，目前只有廣東省率先建立動態(tài)調(diào)整的相對貧困認定標準，建立精準識別工作機制，根據(jù)核查情況、人口變動、返貧和新產(chǎn)生貧困情況，及時納入動態(tài)調(diào)整范圍。但就國家層面而言，相對貧困的界定目前仍沒有明確的規(guī)定和界線。即使界定了，怎么幫、如何幫也是一個問題，力度小了可能幫扶不到位，力度大了可能導致其他一般農(nóng)戶產(chǎn)生“攀比”心理，進而又導致一些群眾“爭當貧困戶”?？陀^說，相對貧困的解決不可能再有脫貧攻堅那樣的力度，不可能再有這樣全面的政策，從哪些方面扶持、怎么扶持才能使相對貧困不轉(zhuǎn)為絕對貧困，才能不發(fā)生新的致貧、返貧，怎么進、怎么退，如何去實現(xiàn)動態(tài)精準管理，也是全社會面臨的一個重大課題。

三、相對貧困治理視域下鞏固提升貧困人口脫貧質(zhì)量的思路與對策

（一）建立產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定壯大的良好機制

1.要做深做細特色產(chǎn)業(yè)。優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)要著力推進標準化、規(guī)范化、品牌化。龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)要實現(xiàn)粗加工向精加工轉(zhuǎn)變，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值。特別要加強農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的培育、管理、指導，充分發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的輻射作用及農(nóng)村經(jīng)濟能人的帶動作用，讓真正懂農(nóng)村、懂農(nóng)村經(jīng)濟的人帶領(lǐng)廣大群眾參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，提升廣大群眾自主發(fā)展的能力和意識。

2.推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多層次發(fā)展。要避免全村人口都做一個產(chǎn)業(yè)、一種產(chǎn)品，細化產(chǎn)業(yè)分類與層次，形成生產(chǎn)、加工，包裝、銷售于一體的產(chǎn)業(yè)鏈條，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.要完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障措施。在扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，要建立完善的保障機制，農(nóng)業(yè)作為先天弱勢產(chǎn)業(yè)相比其他產(chǎn)業(yè)風險更大、短板更多，這也是群眾不愿意發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一個根本原因。因此，要從技術(shù)指導上、市場銷售上、災損保障上建立更完備的保障機制，引進、拓展商業(yè)保險、政策保障的范圍及力度，提高保障資金，消除農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的顧慮及不利因素。

（二）加快推進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)

1.要發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。旗幟鮮明加強黨對農(nóng)村各項事業(yè)的領(lǐng)導，加強村“兩委”班子的引領(lǐng)帶頭作用，努力培養(yǎng)一批思路開闊、懂得經(jīng)營、有奉獻精神的班子和帶頭人，組織農(nóng)民群眾發(fā)展經(jīng)濟，提高收入。積極引導一批愛農(nóng)村、懂農(nóng)業(yè)、有才能、有聲望、有德行的“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)積極參與鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理中的橋染、模范作用，促進鄉(xiāng)村共同繁榮的新局面。

2.要深化農(nóng)村改革。做實做深農(nóng)村政策“放活”文章，全面深化農(nóng)村“三權(quán)”改革，激活農(nóng)村活力。消除社會資本進入農(nóng)村的制度障礙，建立健全用地保障機制，探索實施農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”等改革，“喚醒”長期處于“休眠”狀態(tài)的農(nóng)村資產(chǎn)資源，壯大村級集體經(jīng)濟，擴寬農(nóng)民增收渠道。

3.要完善鄉(xiāng)村治理的“三治”機制。構(gòu)建“以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為土壤、以村民利益為出發(fā)點、以農(nóng)村民主為依托”鄉(xiāng)村治理機制。重大事項要先征求村民意見，聽取村民意見，不做違背村民民意的事，要發(fā)揮村民的主體作用，讓村民具有參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。加強鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)，加強鄉(xiāng)村法治宣傳，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的法治體系，加大對村規(guī)家訓的宣傳教育力度，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村洽理的作用。強化鄉(xiāng)村治理的德治規(guī)范，以道德建設(shè)為著力點，發(fā)揮道德教化的效能，實施鄉(xiāng)村德治工程，強化“以德治村”導向，注重“德行”在鄉(xiāng)村治理中的作用，切實做到以德化人、以德服人。

（三）適度調(diào)整、延續(xù)、優(yōu)化扶貧政策

脫貧攻堅戰(zhàn)勝利后，扶貧工作重心將由消除絕對貧困轉(zhuǎn)向緩解相對貧困，這是一個長期性的工作，不可能畢其功于一役。因此，在扶貧政策上要十分注重接續(xù)、銜接問題，既要避免攻堅期間全方面、大規(guī)模政策輸出滋生政策“養(yǎng)懶汊”的現(xiàn)象，又要避免政策銳減導致“斷崖”效應，幫扶政策要更具精準性、導向性，要更合理化。

1.健康扶貧政策應分層次，要更聚焦大病、重病家庭。就目前而言，普遍性的實施貧困戶報賬比例提高10%、起付線降低50%的“平均主義”政策補貼資金，實際占用了那些真正患大病、重病患者的資助資金。往往那些動輒花費十幾萬、數(shù)十萬醫(yī)療費的群眾、貧困戶，特別是在赴外省就醫(yī)的貧困患者，即使充分享受了健康扶貧政策，其家庭仍需花費大量的資金。因此，建立分層次的健康扶貧政策很有必要，把更多的資金集中用于扶持大病、重病患者，而一些小病痛患者即使降低報銷比例，對其家庭產(chǎn)生的影響也是很小的。

2.教育扶貧政策要分層次。義務(wù)教育階段“普發(fā)性”資助建議取消，把資金用于改善教育設(shè)施設(shè)備、師資建設(shè)上，特別是農(nóng)村教育教學質(zhì)量要花大力氣提升。目前，城鄉(xiāng)教育差異化越來越大，城鎮(zhèn)學位異常緊張，而農(nóng)村學校學生卻異常少，極不利于農(nóng)村人才的培養(yǎng)，也容易導致貧困代際傳遞。但對高、中職及以上教育階段的貧困學生要繼續(xù)延續(xù)資助政策，讓真正貧困的學生上得起學上得好學。

3.兜底保障政策要進一步延續(xù)。這是防返貧、致貧的最后一重保障，應著力提高保障水平，繼續(xù)強化動態(tài)管理，真正實現(xiàn)“應納盡納、應兜盡兜”。同時，要加大社會扶貧力量，引導更多的企業(yè)、愛心人士參與，引入商業(yè)保險機構(gòu)參與。對參與社會扶貧的企業(yè)、人士要出臺激勵政策，例如減免稅費、獎補機制、綜合服務(wù)等方面應有具體的政策支持，不能僅僅停留在“口頭表揚”上。

（四）完善相對貧困界定、管理機制

1.科學合理界定相對貧困標準。當前，我國的絕對貧困標準是以2011年不變價計算的人均純收入2300元，隨著絕對貧困的消除，相對貧困標準不宜全國統(tǒng)一。一方面，全國應根據(jù)各地情況不同，設(shè)定一個人均收入比例，低于當?shù)厝司杖氲囊欢ū壤梢暈橄鄬ω毨丝?，比如歐盟將低于人均收入60%以下的人口視為相對貧困人口。

2.在體制機制上實行歸口管理。脫貧攻堅期間，為了實現(xiàn)2020年如期脫貧，國家采取了超常規(guī)的力度，建立了行業(yè)扶貧、社會扶貧、專項扶貧等多位一體的大扶貧格局，這種扶貧方式取得良好的效果。但是2020年后相對貧困治理不可能再采取同樣的力度與規(guī)格，這種分散的、碎片化教育部門管教育扶貧、衛(wèi)生部門管醫(yī)療、交通部門管理道路的扶貧任務(wù)，從長期來看不利于鞏固脫貧成效、穩(wěn)定脫貧。而應發(fā)揮扶貧部門的聯(lián)系溝通作用，由扶貧部門歸口管理。將扶貧開發(fā)、醫(yī)療保障、社會救助、住房道路等一起綜合考慮，才能更利于長久地、穩(wěn)定地解決貧困問題。

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（作者單位：湖南省郴州市委黨校）

責任編輯：欣文