易地搬遷后農(nóng)戶原居住地“三塊地”問題研究

文耀榮 賴慶奎 許忠俊 殷小成 顏霖弘

摘要：目前，如何盤活農(nóng)村“三塊地”高效實現(xiàn)貧困搬遷群眾穩(wěn)定脫貧和后續(xù)發(fā)展已成為社會關(guān)注的研究熱點。本文以云南7個典型易地扶貧搬遷安置社區(qū)為例，通過實地調(diào)研的方式深入探究農(nóng)戶原居住地的“三塊地”真實狀態(tài)與現(xiàn)實問題。在此基礎(chǔ)上，從土地流轉(zhuǎn)、市場調(diào)節(jié)、公共財政、規(guī)劃布局等途徑提出對策建議，以期為云南推進(jìn)“三塊地”改革試點工作提供一定的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：“三塊地”土地復(fù)原 問卷調(diào)查法 參與式調(diào)查評估 云南

*基金項目：民革云南省委2020年重點調(diào)研課題。

黨的十九大報告明確提出要積極深化農(nóng)村土地制度改革，此舉表明厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)定位、凸顯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、強(qiáng)化農(nóng)村土地利用質(zhì)量、保障收益分配公平合理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本路徑。本文以農(nóng)戶易地搬遷后其原有宅基地、耕作、林地（下文統(tǒng)稱“三塊地”）的利用與復(fù)耕、產(chǎn)權(quán)變更、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)修復(fù)等情況為研究切入點，深入探究農(nóng)戶原“三塊地”的發(fā)展現(xiàn)狀，以期為政府有序推進(jìn)農(nóng)戶原居住地的復(fù)原工作提供理論參考。

一、研究區(qū)概況

現(xiàn)階段，“十三五”易地扶貧搬遷任務(wù)已全面完成，960多萬建檔立卡貧困群眾全部喬遷新居。在此期間，云南省建檔立卡貧困人口搬遷總規(guī)模達(dá)99.6萬余人，占全國搬遷總規(guī)模的10%，位居全國第三位?；诖耍恼逻x取云南昭通市發(fā)界、紅路、靖安、卯家灣、維拉壩、福貢縣指揮田、保山市辛街鄉(xiāng)等7個典型安置社區(qū)展開調(diào)查研究，其中靖安和卯家灣社區(qū)作為全國易地扶貧搬遷規(guī)模排名第一和第二大的安置點，其二者非常具備典型性研究價值。

二、調(diào)研區(qū)域農(nóng)戶遷出地“三塊地”存在的問題

（一）耕地現(xiàn)種植經(jīng)濟(jì)作物現(xiàn)象普遍存在

通過與一位中年婦女搬遷農(nóng)戶代表交流得知，大多數(shù)農(nóng)戶一致認(rèn)為現(xiàn)在搬遷下來，衣、食、住、行樣樣都需要錢，現(xiàn)已有部分農(nóng)戶家中老人返遷回去照料農(nóng)作物以換取為數(shù)不多的生活費緩解生活壓力。通過實地走訪搬遷農(nóng)戶原居住地發(fā)現(xiàn)，個別農(nóng)戶以簡易木材搭建臨時小木屋居住，時刻照料玉米、洋芋、花椒等經(jīng)濟(jì)作物。這一現(xiàn)象直接表明調(diào)研結(jié)果與實際情況相符，間接反映在易地搬遷安置過程中存在老人遷回原居住地從事種植經(jīng)濟(jì)作物情況。

（二）農(nóng)戶原“三塊地”土地流轉(zhuǎn)難度大

經(jīng)實地走訪原居住地發(fā)現(xiàn)個別農(nóng)戶尚未搬遷的情況。通過與一位未搬遷的農(nóng)戶了解其中緣由，他說：“因為家里飼養(yǎng)豬牛年入10萬元，不符合易地搬遷中的貧困標(biāo)準(zhǔn)。若要搬遷只能列入隨遷戶并按照相關(guān)要求需補(bǔ)繳搬遷費用，遂不搬遷”。不僅如此，在實地走訪過程中仍發(fā)現(xiàn)部分搬遷戶并非整組（村）搬遷，其中大部分遷出地的土地屬于資源承載力嚴(yán)重不足、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)易發(fā)、公共服務(wù)嚴(yán)重滯后且建設(shè)成本過高等地區(qū)。需注意的是，此類土地的地表土層薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)異常困難，以致實現(xiàn)整片土地流轉(zhuǎn)的難度增大。

（三）農(nóng)戶閑置宅基地未能開發(fā)及利用

遵循國家政策要求，遷出農(nóng)戶的宅基地必須拆除及復(fù)耕，對原有耕地、林地、草地等土地類型尚無明確規(guī)定。在易地搬遷座談會過程中有部分村干部指出：“在實施房屋拆除過程中發(fā)現(xiàn)部分宅基地建設(shè)質(zhì)量佳，希望通過其他途徑轉(zhuǎn)換農(nóng)戶原宅基地用途，便于其在后續(xù)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮顯著綜合效益，若直接拆除令人感到可惜”。經(jīng)實地調(diào)研得知宅基地處理方式為土地閑置或流轉(zhuǎn)的方式遠(yuǎn)高于繼續(xù)耕種方式，說明宅基地并未得到較好的開發(fā)與利用。具體而言，大多數(shù)的宅基地僅限于原地拆除后便閑置。經(jīng)與農(nóng)戶和基層工作人員核實相關(guān)情況得知形成這一現(xiàn)象原因主要有三：一是政府將根據(jù)土地所處的地形特征、資源稟賦、土壤酸堿度等問題統(tǒng)一制定土地總體利用規(guī)劃，如種植板栗、香椿、核桃、草果等經(jīng)濟(jì)作物。二是中小型挖掘機(jī)受部分農(nóng)戶宅基地所處地形限制，無法對房屋進(jìn)行徹底拆除。三是基層政府實施鼓勵農(nóng)戶自行拆除房屋并給予相應(yīng)獎勵的措施，但部分農(nóng)戶因“戀房”情結(jié)多敷衍了事。綜上所述，當(dāng)前農(nóng)戶遷出地的宅基地基本處于閑置或撂荒狀態(tài)。

（四）林地綜合利用率不足，農(nóng)民經(jīng)營性收益低

經(jīng)實地訪談已知林地處理方式為土地閑置或流轉(zhuǎn)方式與繼續(xù)耕種方式基本持平，說明林地在一定程度上得到有效開發(fā)。通過與不同地區(qū)搬遷農(nóng)戶核實相關(guān)情況得知：一方面，少部分農(nóng)戶已和當(dāng)?shù)刂行⌒推髽I(yè)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，其中存在極少部分農(nóng)戶已與中大型公司簽訂“訂單型”農(nóng)業(yè)合同，公司在合同中明確要求農(nóng)戶種植竹子、玉米或指定的其他經(jīng)濟(jì)作物。另一方面，已遷出的農(nóng)戶基于現(xiàn)實利益考量將為數(shù)不多的林地轉(zhuǎn)移給親朋好友和鄰居幫忙照料，以避免日后產(chǎn)生權(quán)屬糾紛問題。期間，大多數(shù)遷出農(nóng)戶受環(huán)境、交通、資金等因素影響而不能及時采取有效手段對林地加以管護(hù)，以至于多數(shù)林地均處于閑置狀態(tài)。由此可知，林地綜合利用率不足。

（五）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃種植的經(jīng)濟(jì)作物收益低廉

通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府對農(nóng)戶土地未來的規(guī)劃種植主要是竹子、花椒、板栗、香椿、核桃、洋芋、草果、玉米等經(jīng)濟(jì)作物。結(jié)合當(dāng)前這些經(jīng)濟(jì)作物的市場價后發(fā)現(xiàn)，上述經(jīng)濟(jì)作物除草果作物的經(jīng)濟(jì)效益稍微較強(qiáng)，其余經(jīng)濟(jì)作物的收益效果均偏低。由于受重大公共衛(wèi)生安全事件影響，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入驟減。換言之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性不足，農(nóng)戶收入逐步下降，最終陷入種糧成本持續(xù)增加且收入不斷減少的發(fā)展困境。

（六）“三塊地”缺乏相應(yīng)政策資金扶持

通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶遷出地“三塊地”的交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，專業(yè)技術(shù)性人才嚴(yán)重不足。一位農(nóng)戶說：“這附近交通設(shè)施本身就不方便，上下山需要2.5小時，自從他們（特指已搬遷的農(nóng)戶）離開后，出入（老人不會駕駛摩托車）就更加困難”。通過上述對話可知農(nóng)戶原居住地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)薄弱。隨后與當(dāng)?shù)鼗鶎迂?fù)責(zé)人交流后也再次證實農(nóng)戶消息的準(zhǔn)確及可靠性，他說：“由于缺乏資金扶持，這邊的公共服務(wù)發(fā)展水平確實滯后”。簡而言之，農(nóng)戶遷出地“三塊地”缺乏相應(yīng)政策及必要的資金扶持。

（七）農(nóng)戶原居住地土地復(fù)原宣傳力度不強(qiáng)

據(jù)調(diào)研問卷統(tǒng)計分析側(cè)面反映出土地復(fù)原工作在宣傳層面存在一定的不足之處。如調(diào)研問卷分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶不了解土地復(fù)原政策與農(nóng)戶了解土地復(fù)原政策間的比例差距相對較小，表明土地復(fù)原宣傳工作有待進(jìn)一步改進(jìn)。產(chǎn)生上述這一現(xiàn)象大致推測為負(fù)責(zé)土地復(fù)原政策宣傳的工作人員在開展相關(guān)政策宣傳時未能運用農(nóng)戶喜聞樂見的方式做好宣傳宣講，故出現(xiàn)土地復(fù)原宣傳活動效果不顯著的情況。

三、推進(jìn)調(diào)研區(qū)域農(nóng)戶遷出地“三塊地”的對策建議

（一）因地施策將農(nóng)戶原宅基地轉(zhuǎn)建生產(chǎn)建設(shè)用房

基層政府一方面應(yīng)根據(jù)農(nóng)作物生產(chǎn)周期的實際情況，將農(nóng)戶原先部分質(zhì)量較佳的宅基地向上級政府申請轉(zhuǎn)設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用房，并按照生產(chǎn)建設(shè)用房標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)戶宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整改，在一定程度上緩解部分農(nóng)戶的抵觸心理。另一方面，根據(jù)農(nóng)戶自身實際情況在安置社區(qū)方圓1-3公里內(nèi)建設(shè)種植園生產(chǎn)基地，不僅為具備就業(yè)能力且有就業(yè)意愿的老人提供工作崗位以保障他們的日常開銷，還可有效遏制老人返遷情況。

（二）加快農(nóng)戶遷出地“三塊地”集中整理流轉(zhuǎn)

在實際走訪農(nóng)戶得知某一區(qū)域的土地已準(zhǔn)備集中流轉(zhuǎn)，但因個別農(nóng)戶不愿配合導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)工作停滯不前。對此，首先可采取“以地?fù)Q地”方式與他們進(jìn)行置換，盡快發(fā)揮遷出地“三塊地”紅利效應(yīng)。其次，設(shè)立“三塊地”專項基金著力改善“三塊地”和周邊地區(qū)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地及農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為日后大中型企業(yè)入駐奠定良好的發(fā)展基礎(chǔ)。再者，以“流轉(zhuǎn)、整理、再流轉(zhuǎn)”發(fā)展模式為突破點，建設(shè)農(nóng)村“三塊地”集中整理與集中流轉(zhuǎn)試點，探索實施農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革。最后，對無法實現(xiàn)高效利用的土地可采取增減掛鉤、土地入市、占補(bǔ)平衡等手段加以解決。

（三）探索閑置宅基地與農(nóng)業(yè)旅游融合發(fā)展模式

雖然國家政策要求宅基地復(fù)耕方式須為拆除及復(fù)耕，但現(xiàn)實情況卻可因地制宜。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)少部分農(nóng)戶的宅基地裝潢靚麗，房屋所處視野相對廣寬且空氣清新。當(dāng)下國內(nèi)處于全域旅游發(fā)展新格局，若將該部分的農(nóng)戶宅基地改建成農(nóng)業(yè)旅游的臨時住宿點或網(wǎng)紅打卡點，必將推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。至此，建議探索房地適度分離、豐富宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)方式，提高宅基地的綜合利用效率，激活農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)權(quán)益，增加農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。

（四）多措并舉盤活閑置林地資源

通過座談會已知悉省內(nèi)對林地的工作要求是以農(nóng)戶為主，即尊重農(nóng)戶自身意愿。在實際調(diào)查獲悉林地的利用及管理面臨布局散亂且粗放低效等現(xiàn)實問題，亟需規(guī)?；?、高效化經(jīng)營。對此，首先要積極實施天然林保護(hù)和防護(hù)林體系建設(shè)重點生態(tài)工程。其次創(chuàng)新合作模式并充分發(fā)揮專業(yè)合作社效能，通過“合作社+村集體+農(nóng)戶”方式對林地進(jìn)行統(tǒng)一管理經(jīng)營，搬遷農(nóng)戶根據(jù)相關(guān)協(xié)議獲取分紅收益。再者開展一對一精準(zhǔn)式的職業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化農(nóng)戶如銷售、編織、家政等非農(nóng)技能。最后鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶一起打造鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)、電商物流等文旅項目，提高林地綜合利用效率，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（五）構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品市場精準(zhǔn)監(jiān)測調(diào)控機(jī)制

國內(nèi)以“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”等為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展，政府應(yīng)把握這一發(fā)展契機(jī)加快構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)控信息平臺。一方面通過信息平臺預(yù)測豬肉、花椒、蔬菜等重點農(nóng)產(chǎn)品的市場價格及供需趨勢，提升供需平衡分析專業(yè)能力，實現(xiàn)信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化二者深度融合。另一方面根據(jù)平臺信息反饋精準(zhǔn)預(yù)判未來市場需求，適時調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或?qū)ふ覍诘貐^(qū)展開農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接，增強(qiáng)農(nóng)戶經(jīng)營性收入。

（六）將遷出地“三塊地”開發(fā)納入“十四五”規(guī)劃

農(nóng)戶遷出地“三塊地”的保護(hù)與開發(fā)是一項投入大、見效慢、成本高的系統(tǒng)性工程，需省級部門專業(yè)人士制定相關(guān)科學(xué)決策規(guī)劃，并及時出臺具體專項資金扶持方案。鑒于此，建議考慮拓展“三塊地”的農(nóng)業(yè)多功能性?！稗r(nóng)業(yè)+旅游”“農(nóng)業(yè)+會展”“農(nóng)業(yè)+文創(chuàng)”是當(dāng)今全球最大規(guī)模的民間貿(mào)易活動，政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況申請農(nóng)業(yè)公共服務(wù)專項資金，鼓勵時裝秀龍頭企業(yè)將時裝秀活動的舉辦地點擬定在農(nóng)田藝術(shù)景觀、農(nóng)業(yè)主題公園、農(nóng)業(yè)節(jié)慶現(xiàn)場等場景，讓田園風(fēng)和時裝風(fēng)二者交融且相互碰撞從而呈現(xiàn)別具一格的時裝風(fēng)格。

（七）提高農(nóng)戶對土地復(fù)原政策的知曉率與參與度

宣傳工作具有即時性、全民化、互動性、移動性等特征，應(yīng)從三個方面著手開展宣傳工作。第一，負(fù)責(zé)土地復(fù)原政策宣傳的工作人員需提前將官方話語運用農(nóng)戶喜聞樂見的形式進(jìn)行講解。第二，以電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)、抖音、板報、海報、標(biāo)語、宣傳欄、宣傳冊等多種渠道為媒介，創(chuàng)新開展豐富多樣的土地復(fù)原政策法規(guī)宣傳活動。第三，有效且合理運用宣傳資源，如將土地復(fù)原政策知識通過小品方式融入社區(qū)特色文化文藝會演中，甚至在游戲競猜環(huán)節(jié)中以提問對答的方式詢問農(nóng)戶關(guān)于土地復(fù)原政策宣傳冊的知識，甚者還可以在現(xiàn)場讓農(nóng)戶談?wù)勛陨韺ν恋貜?fù)原政策的相關(guān)認(rèn)知。

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A Study on the "Three Plots of Land" in the Original Residence of Farmers after Relocation

Wen Yaorong Lai Qingkui Xu Zhongjun Yin Xiaocheng Yan Linhong

Abstract： At present， how to revitalize the“three areas”of rural areas and efficiently realize the stable poverty alleviation and subsequent development of the poor people who have migrated has become a research hotspot of social concern. Based on this， this paper takes seven typical relocation and resettlement communities in Yunnan as an example， and explores the real state and practical problems of the three places of the original residence of farmers through field research. The results of field investigation show that ： The land transfer of three areas is difficult， the idle homestead of farmers has not been developed and utilized， and the planning and utilization of three areas of farmers relocation have not undergone fundamental changes；The income of economic crops planted in industrial planning is low， the three land lacks corresponding policy and financial support， and farmers cannot obtain income from the three land . On this basis， according to the research results， countermeasures and suggestions are put forward from the aspects of land transfer， market regulation， public finance， planning and layout， so as to provide a theoretical basis for Yunnan to promote the pilot work of“three plots”reform.

Key words： Three land Land restoration Questionnaire survey method Participatory survey assessment Yunnan

（作者單位：西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：李政