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    “一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的重要意義

    2021-10-13 21:35:43李輝
    人民論壇 2021年27期
    關(guān)鍵詞:黨內(nèi)監(jiān)督一把手制度化

    李輝

    【關(guān)鍵詞】一把手 黨內(nèi)監(jiān)督 制度化 【中圖分類號(hào)】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    2021年6月1日,新華社全文公布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟肥俏覀凕h制定的首個(gè)專門針對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要文件,其核心要義是加強(qiáng)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。這來自于對(duì)“新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo),提高黨的建設(shè)質(zhì)量,推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的必然要求”①,以及“對(duì)‘一把手監(jiān)督仍是薄弱環(huán)節(jié),完善黨內(nèi)監(jiān)督體系、落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的任務(wù)依然十分緊迫”②的現(xiàn)實(shí)狀況?!兑庖姟返某雠_(tái),既是對(duì)“一把手”監(jiān)督很好的階段性總結(jié)和集成,也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么,“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的意義究竟何在?

    “一把手”監(jiān)督制度是中國特色黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系的重要組成部分

    在黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中,第十四條為:“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督?!逼渲械谝徊糠志褪恰敖∪h和國家監(jiān)督制度”,具體要求如下:“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系,落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任,保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度,破解對(duì)‘一把手監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題。強(qiáng)化政治監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查,完善巡視巡察整改、督察落實(shí)情況報(bào)告制度。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo),推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制。推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接,健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度,發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo),推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)?!?/p>

    根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)的要求,完善黨和國家監(jiān)督體系,首要的是健全黨和國家監(jiān)督制度,而健全黨和國家監(jiān)督制度,重點(diǎn)就是對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督,同時(shí)還包括政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、派駐監(jiān)督、各類監(jiān)督的協(xié)同配合幾個(gè)部分。因此,完善黨和國家監(jiān)督體系是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,而加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督又是完善黨和國家監(jiān)督體系的重點(diǎn),因此從邏輯上來說,破解“一把手”監(jiān)督的難題、完善對(duì)“一把手”用權(quán)的監(jiān)督,是中國特色權(quán)力監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分,是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)。因此,我們要從黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度體系化建構(gòu)的角度來理解“一把手”監(jiān)督的重要意義。

    “一把手”雖然對(duì)于中國的發(fā)展尤為重要,但也不能搞特殊化,“要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督,認(rèn)真執(zhí)行民主集中制,健全施政行為公開制度,保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”③。不能在黨和國家監(jiān)督體系之外另辟蹊徑,單獨(dú)為“一把手”的權(quán)力監(jiān)督搞一套體系。要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,就要落實(shí)對(duì)黨和國家權(quán)力監(jiān)督制度的體系化建構(gòu),也就是說我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監(jiān)督制度,而是一套完整嚴(yán)密的監(jiān)督體系,是各種監(jiān)督制度通過相互關(guān)聯(lián)、相互配合、協(xié)同貫通而形成的一套有機(jī)的系統(tǒng)。毫無疑問,“一把手”監(jiān)督是這套體系的重要組成部分,這部分監(jiān)督制度的缺失,將導(dǎo)致黨和國家權(quán)力監(jiān)督無法真正形成嚴(yán)密的體系,換言之,“一把手”權(quán)力監(jiān)督的構(gòu)建在一定程度上決定了我們黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系的成敗。

    “一把手”權(quán)力監(jiān)督的制度化,展現(xiàn)了黨和國家完善權(quán)力監(jiān)督體系的堅(jiān)強(qiáng)政治決心

    要贏得公眾對(duì)反腐敗的信任,就要向公眾展現(xiàn)反腐敗的政治決心,政治決心是許多政治主體成功治理腐敗的重要因素?!耙话咽帧北O(jiān)督在中國的政治框架下,毫無疑問是權(quán)力監(jiān)督中最難啃的硬骨頭,專門針對(duì)其制定制度化的監(jiān)督方案,是黨和國家反腐敗決心的最佳展現(xiàn)。

    在黨的十九屆四中和五中全會(huì)公報(bào)中,關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的文本表述,如果我們更加咬文嚼字一點(diǎn)的話,關(guān)于政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和各類監(jiān)督的協(xié)同貫通都有比較明確的措施性的要求,但是關(guān)于“一把手”監(jiān)督使用的卻是“破解”。言下之意,目前關(guān)于“一把手”的權(quán)力監(jiān)督還沒有完全破題。我們黨一向重視對(duì)“一把手”的監(jiān)督,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條明確指出:“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部?!钡俏覀儽仨毘姓J(rèn),“一把手”監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié),有研究表明:黨的十八大以來,倒在反腐利劍下的中管干部中,黨政“一把手”占到相當(dāng)比例,不是“一把手”的,違紀(jì)違法問題也有很多發(fā)生在擔(dān)任“一把手”期間。④筆者曾經(jīng)在一項(xiàng)基于司法裁判文書的數(shù)據(jù)分析中也發(fā)現(xiàn)了類似的規(guī)律,在黨的十八大以來的7000多個(gè)樣本中,無論是貪污罪還是受賄罪,擔(dān)任“一把手”的占比都是最高的。⑤有一項(xiàng)研究指出,“一把手”監(jiān)督存在六類難題,包括:決策監(jiān)督、用人監(jiān)督、暗箱操作、生活作風(fēng)、貪污受賄、使用資源。⑥

    《意見》的出臺(tái)表明,在建構(gòu)黨和國家監(jiān)督體系的過程中,我們沒有避重就輕,沒有回避主要矛盾,而是迎難而上,下決心破解“一把手”監(jiān)督的難題。每當(dāng)談及針對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督,社會(huì)公眾的普遍反映都是:“真的能監(jiān)督‘一把手的權(quán)力嗎?”“‘一把手的權(quán)力那么大,該怎么監(jiān)督???”面對(duì)這些懷疑的態(tài)度和聲音,最需要的就是要展示反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心,以提高公眾對(duì)反腐敗斗爭的信心,并獲得老百姓的支持。

    國際上反腐敗的成功案例告訴我們,反腐敗斗爭要取得勝利,離不開政治決心。從理論上來說,反腐敗的政治決心一般可以體現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是對(duì)反腐敗的投入,包括人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等,這些可以說是反腐敗的“基礎(chǔ)設(shè)施”;二是對(duì)反腐敗的制度設(shè)計(jì),即是否專門針對(duì)反腐敗在組織、機(jī)構(gòu)和制度方面有計(jì)劃地長期建設(shè),這些可以說是反腐敗的上層建筑;三是針對(duì)關(guān)鍵政治行為體的反腐敗措施,即是否對(duì)基層和高層的腐敗一起抓,是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打??梢哉f,《意見》的出臺(tái)同時(shí)在三個(gè)方面展現(xiàn)了黨和國家反腐敗的政治決心?!耙话咽帧弊鳛闄?quán)力監(jiān)督的對(duì)象,可以說是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”,黨和國家把他們作為監(jiān)督的重中之重,并且提出強(qiáng)化監(jiān)督檢查、自覺接受監(jiān)督、黨組織自上而下監(jiān)督、落實(shí)第一責(zé)任人職責(zé)、完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)巡視巡察工作、建立健全述責(zé)述廉制度七個(gè)層面的措施,專門破解在這個(gè)領(lǐng)域中的監(jiān)督難題。

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