“一把手”眼里的依法治國(guó)

別人盯上了你的權(quán)力怎么辦

“作為領(lǐng)導(dǎo)干部，不是說(shuō)一定要對(duì)哪部法律有很精的研究，關(guān)鍵是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思維?！?/p>

如果審判的程序公正性能夠呈現(xiàn)出來(lái)，“越來(lái)越多的人會(huì)覺(jué)得沒(méi)有必要打招呼”。

有些地方依法信訪的工作越做越糟，動(dòng)不動(dòng)就是書記、市長(zhǎng)接訪，現(xiàn)場(chǎng)辦公。

南方周末記者 錢昊平 劉昊

發(fā)自北京

2015年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、重慶巴南區(qū)委書記李建春一口氣提了5份帶“法”字的建議：盡快制定個(gè)人信息保護(hù)法、修改社會(huì)矯正法、完善未成年人保護(hù)法……

受十八屆四中全會(huì)啟發(fā)，李建春把自己的兩會(huì)關(guān)鍵詞從去年的“民生”轉(zhuǎn)為了今年的“依法治國(guó)”。就在春節(jié)前，他所在的巴南區(qū)剛完成“依法治區(qū)”的部署。去年，巴南區(qū)區(qū)長(zhǎng)陳剛也成為重慶主城區(qū)第一位出庭應(yīng)訴“民告官”案件的區(qū)政府“一把手”，他出庭還有一個(gè)目的，“想扭轉(zhuǎn)近年來(lái)群眾‘信訪不信法的尷尬局面”。

“依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)。”習(xí)近平總書記在十八屆四中全會(huì)上講的這句話，給李建春留下了很深印象，此后這句話也成為不少官員的作文題。

去年11月到今年3月，全國(guó)人大、內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)馬永勝，全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)委員、中央黨校副校長(zhǎng)張伯里，全國(guó)人大代表、四川省委書記王東明等人相繼發(fā)文闡述這一命題，文中亦直接列舉當(dāng)?shù)亍耙话咽帧甭漶R的案例。

今年是全面推進(jìn)依法治國(guó)的開(kāi)局之年，具體到每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，乃至更小的行政區(qū)域，“法治”如何真切地落地生根？?jī)蓵?huì)期間，南方周末記者走訪了多位全國(guó)人大代表中的地方黨政“一把手”，記錄他們對(duì)法治的理解和實(shí)踐。

“學(xué)法更多 還是在實(shí)踐中”

“你向醫(yī)生普及經(jīng)濟(jì)法有什么用？”

2015年3月7日晚，在重慶代表團(tuán)的駐地北京金臺(tái)飯店，一身休閑裝的李建春說(shuō)，今年重慶巴南區(qū)將依法治區(qū)的終極目標(biāo)定位于“大善巴南”，“黨委、政府要澤善天下，普通百姓要從善如流，法治和道德都不可或缺”。李建春認(rèn)為目前在推進(jìn)依法治國(guó)時(shí)的主要問(wèn)題不是無(wú)法可依，而是很多人目無(wú)法紀(jì)、有法不依，這是諸多矛盾中的主要矛盾。

海南省東方市市委書記吉明江也認(rèn)為，目前我國(guó)法律從數(shù)量上看已比較完備，但執(zhí)法不嚴(yán)不到位、知法守法做得還不夠好。

“自古就有‘沒(méi)有規(guī)矩不成方圓的樸素說(shuō)法。但隨著社會(huì)向多元發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)今階段，需要一個(gè)法器了，就是‘依法治國(guó)?！备＝垘r市委書記梁建勇說(shuō)，“十八大后，中央查處了這么多腐敗案件，說(shuō)明了依法治國(guó)的緊急和迫切。”

黨委“一把手”們接受南方周末記者采訪時(shí)均提到，落實(shí)依法治國(guó)，首先要堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，“這絲毫不能動(dòng)搖?！闭憬_(tái)州市委書記吳蔚榮說(shuō)，“黨委要在法治建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。”“依法治市必須要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推進(jìn)，才會(huì)有好的部署?！焙Ｄ蠔|方市委書記吉明江說(shuō)。

吉明江說(shuō)，除此之外，還要通過(guò)學(xué)校、行政院校進(jìn)行宣傳，并把普法教育納入政府培訓(xùn)。多名“一把手”認(rèn)可從政府機(jī)關(guān)入手，發(fā)揮好行政部門的帶頭作用。而黨校學(xué)習(xí)、黨委理論中心組學(xué)習(xí)和自學(xué)，是黨政“一把手”提高自己法律素養(yǎng)的主要途徑。

“我個(gè)人學(xué)法更多的還是在實(shí)踐中，以問(wèn)題為導(dǎo)向?！崩罱ù赫f(shuō)，實(shí)踐遇到什么問(wèn)題，跟什么樣的法律有關(guān)，就去學(xué)習(xí)什么法律?！暗鳛轭I(lǐng)導(dǎo)干部，不是說(shuō)一定要對(duì)哪部法律有很精的研究，關(guān)鍵是要有遵守、崇尚法律的精神，有法治思維?！?/p>

普法也是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法的途徑。列席全國(guó)兩會(huì)的貴州省高院院長(zhǎng)孫潮相信，對(duì)案件的判決可以在公眾普法方面發(fā)揮作用，“每一個(gè)案子都判得比較公平、公正，然后大家就知道，這個(gè)世界不怕?tīng)?zhēng)議，怕的是沒(méi)有解決爭(zhēng)議的好機(jī)制。如果解決爭(zhēng)議的方法是恰當(dāng)?shù)?，人們就?huì)建立起對(duì)法律的信心?！?/p>

不過(guò)李建春認(rèn)為，過(guò)去傳統(tǒng)的普法方式“太被動(dòng)”。首先是沒(méi)明確普法主體，例如公安、工商、衛(wèi)生等部門都有執(zhí)法權(quán)，但很少按照“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”的理念去執(zhí)行，一般都是司法局去普法，“貼點(diǎn)標(biāo)語(yǔ)、背背條文，法律沒(méi)有深入人心，對(duì)涉事當(dāng)事人起不到教育作用”。另外，這種普法方式也缺乏針對(duì)性，“你向醫(yī)生普及經(jīng)濟(jì)法有什么用？”

“書記也是人”

“有時(shí)不能斷然拒絕，只能婉拒。”

法治與人情，是“一把手”們無(wú)法回避的糾葛。

浙江臺(tái)州市委書記吳蔚榮說(shuō)，法和情是不能混淆的，作為領(lǐng)導(dǎo)干部，如果別人找他辦事，首先自己要有強(qiáng)烈的“不能謀私”的意識(shí)，要學(xué)會(huì)拒絕，要知曉為官做事的尺度。海南東方市委書記吉明江眼中的這條“尺度”是，“合法的就辦，不合法的就不辦”。

“我們說(shuō)法治，但中國(guó)是個(gè)人情社會(huì)，托關(guān)系辦事是客觀存在的?！眱?nèi)蒙古烏海市市委書記侯鳳岐說(shuō)，“一把手”有很大權(quán)力，但他有自己的底線，“那就是不能違反黨規(guī)和法律，不能違反道德良知”。

但他也坦言，具體處理起來(lái)確實(shí)很難，“有時(shí)不能斷然拒絕，只能婉拒，畢竟是人情社會(huì)，不得得罪太狠”。

“親戚朋友知道我的脾氣，一般都不愿意找我。”福建三明市委書記鄧本元說(shuō)自己“基本不干‘批條子的活”，如果在職責(zé)范圍內(nèi)，不管是本地人還是外地人，不管是大企業(yè)家是小老板，“都按一樣的規(guī)則給予關(guān)心”。而如果別人的要求過(guò)分，就要把不能辦的原因說(shuō)在明處，否則對(duì)方還要找人，最后還要轉(zhuǎn)到他那里去。

“書記也是人?！敝貞c巴南區(qū)委書記李建春不諱言，如果有同學(xué)、朋友找他辦事，他的處理方式是：告訴對(duì)方有什么機(jī)會(huì)，找什么人、走什么程序更便捷，但不會(huì)去打招呼，“這樣既不顯得自己六親不認(rèn)，也不會(huì)因權(quán)力為他們謀私利”。

書記們都表示不打招呼，但如果遇到更大的領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”，“一把手”該如何應(yīng)對(duì)？貴州黔南州州長(zhǎng)向瓊紅表示，“上級(jí)也沒(méi)有誰(shuí)直接跟我說(shuō)，這個(gè)項(xiàng)目非要拿給張三做或者李四做，幾乎沒(méi)有，頂多就是說(shuō)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)很有實(shí)力，能不能參與公平競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)是可以的。”

“一般不會(huì)?！备＝垘r市委書記梁建勇說(shuō)，即使有打招呼的一般也是符合辦理?xiàng)l件的，且大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目上。梁建勇認(rèn)為，從招商引資角度看，有人給推薦項(xiàng)目也是好事，但前提是“符合條件”。

梁建勇還會(huì)對(duì)請(qǐng)托人聲明，如果是在當(dāng)?shù)厥芰似圬?fù)、有不公平待遇，或辦事中遇上梗阻可以找他，如果想獲得額外優(yōu)惠就別找他。

“說(shuō)到底，都找書記，還是因?yàn)橐话咽值臋?quán)力太大?！敝貞c巴南區(qū)委書記李建春說(shuō)，稍有不慎就會(huì)形成權(quán)大于法，容易形成監(jiān)督的真空，如何推進(jìn)依法治國(guó)，“一把手”是關(guān)鍵的關(guān)鍵，必須形成一些制度來(lái)制約領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力。

?下轉(zhuǎn)第6版

?上接第3版

目前，重慶巴南區(qū)已制定了“一把手五不分管”的制度，不直接管財(cái)政、人事、工程招投標(biāo)等。貴州黔南州的政府部門也很少直接面對(duì)項(xiàng)目和資金，很多項(xiàng)目都是通過(guò)各個(gè)縣去具體實(shí)施，就是部門實(shí)施的項(xiàng)目也很少，政府不直接面對(duì)資金和項(xiàng)目。

而譚君鐵也坦言，去年梅州的項(xiàng)目建設(shè)投資多達(dá)407億元，“還沒(méi)有在工程廉政建設(shè)方面有什么反映”，主要原因是梅州沒(méi)有具體管理這個(gè)投資，是由每個(gè)項(xiàng)目法人在具體管理，“我們最近幾年沒(méi)有發(fā)生大的工程腐敗，這個(gè)功勞主要?dú)w功于相關(guān)的業(yè)主單位”。

“簡(jiǎn)政放權(quán)”也在一定程度了減少了部門和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議上指出，從去年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)案件線索看，60%以上發(fā)生在行政管理權(quán)或?qū)徟鷻?quán)集中、掌握重要國(guó)有資產(chǎn)資源的部門和單位。

議事規(guī)則上，重慶巴南實(shí)行一把手“兩個(gè)末位”規(guī)則，即“開(kāi)會(huì)發(fā)言時(shí)末位發(fā)言，防止事先定調(diào)，在審批時(shí)實(shí)行末位審批”。“陽(yáng)光是最好的防腐劑?！备＝垘r市委書記梁建勇希望今后所有的辦事程序都能公開(kāi)、透明。

誰(shuí)能監(jiān)督一把手

“靠個(gè)人覺(jué)悟是沒(méi)有用的。”

福建三明市委書記鄧本元看過(guò)不少領(lǐng)導(dǎo)干部“懺悔錄”，第一條幾乎都是批判自己的價(jià)值觀，中間有很多條則在講“自己是如何目無(wú)法紀(jì)、藐視黨紀(jì)國(guó)法”，然后再講領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)法治意識(shí)、常敲法律警鐘，接受各方監(jiān)督。

誰(shuí)來(lái)真正監(jiān)督“一把手”？鄧本元認(rèn)為“一把手”的自律應(yīng)被放在首位，之后才是組織部、巡視組、班子成員等外部監(jiān)督?！笆茳h的培養(yǎng)多年，也受到過(guò)高等教育，一點(diǎn)覺(jué)悟沒(méi)有嗎？?jī)?nèi)因還是首要的?！?/p>

海南東方市委書記吉明江認(rèn)為，外在制度更重要，通過(guò)決策民主化、規(guī)范化、工作透明化來(lái)監(jiān)督“一把手”，“該‘一把手定奪的定奪，不該定奪的不要逾規(guī)”。而吳蔚榮也認(rèn)為，光靠個(gè)人覺(jué)悟是沒(méi)有用的，首先要心底無(wú)私，心懷坦蕩，主動(dòng)接受監(jiān)督，同時(shí)要構(gòu)建有利于監(jiān)管的制度，“要靠上級(jí)紀(jì)委和組織部門來(lái)監(jiān)督”。

“有兩重管，一個(gè)是黨委系統(tǒng)在管，另外政府也接受人大監(jiān)督，同時(shí)重要的還有輿論監(jiān)督，除非你不想干了，關(guān)鍵是把名聲給搞壞了，今后很難在社會(huì)立足?！睆V東梅州市長(zhǎng)譚君鐵說(shuō)。

兩會(huì)期間，貴州省省長(zhǎng)陳敏爾在會(huì)上說(shuō)今天是“人在干、云在算、天在看”。安順市委書記周建琨理解的“天”就是“人民的眼睛”，“今天的環(huán)境跟過(guò)去大不一樣，你的一言一行都置于人民的監(jiān)督之下”。

福建龍巖市委書記梁建勇覺(jué)得“監(jiān)督一定是上級(jí)監(jiān)督”，他時(shí)時(shí)都感到省紀(jì)委、省委巡視組的監(jiān)督，特別是現(xiàn)在群眾跟以前也不一樣，會(huì)時(shí)刻盯著官員，可以向紀(jì)委、上級(jí)黨委、新聞媒體反映，“監(jiān)督渠道還是很多的”。

“中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，十八大以后不收手、不收斂的，從重查處。一而再再而三講，如果一個(gè)黨員干部依然不明白，哪些事情他該干，哪些事情不該干，這個(gè)干部還能用嗎？”貴州安順市委書記周建琨說(shuō)。

“說(shuō)‘一把手監(jiān)督不到，那是假話，只不過(guò)容易形成監(jiān)督的真空?！敝貞c巴南區(qū)委書記李建春說(shuō)，上級(jí)監(jiān)督到位了，一把手不敢也不能為所欲為。

如何保證司法公正

“關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)不能過(guò)問(wèn)案件?！?/p>

在談及依法治國(guó)時(shí)，習(xí)近平曾說(shuō)，要“努力讓人民群眾在每個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。但在近年不少已經(jīng)平反的冤案中，“領(lǐng)導(dǎo)批示”、“打招呼”往往讓公平正義走向了反方向。

“情況正在發(fā)生變化?！辟F州高院院長(zhǎng)孫潮的印象中，“貴州法院的外在環(huán)境，改變得非常明顯”。他的前任曾告訴他，過(guò)去辦案“打招呼”的人確實(shí)挺多，而目前其他部門和領(lǐng)導(dǎo)打招呼干涉案件的情況幾乎沒(méi)有，“這個(gè)變化是加速度進(jìn)行的”。

孫潮從上海調(diào)任貴州還不到一年，東西部法治環(huán)境的對(duì)比較為鮮明。在司法公開(kāi)等方面提升空間很大，而另一方面，西南地區(qū)人際關(guān)系更密切，“打招呼”成了一種習(xí)慣，“還有一個(gè)更重要的原因，整個(gè)社會(huì)還是不信任你（法院）會(huì)去做恰當(dāng)有效的判斷”。他認(rèn)為，如果審判的程序公正性能夠呈現(xiàn)出來(lái)，“越來(lái)越多的人會(huì)覺(jué)得沒(méi)有必要打招呼”。

“司法中的公平正義太重要了”，梁建勇認(rèn)為，哪怕是0.1%的案件判決不公，對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)就是100%的不公，其負(fù)面影響會(huì)發(fā)酵。而要實(shí)現(xiàn)每個(gè)司法案件的公平正義，有很多事情要做，例如加強(qiáng)對(duì)司法的監(jiān)督、加強(qiáng)律師隊(duì)伍的建設(shè)、要喚醒民眾的法律意識(shí)等等，“關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)不能過(guò)問(wèn)案件”。

“現(xiàn)在我們常委會(huì)從來(lái)不研究案件?！备＝ㄈ魇形瘯涏嚤驹f(shuō)，“領(lǐng)導(dǎo)也不能過(guò)問(wèn)具體案件，不做批示。”周建琨介紹，在貴州安順，如果哪位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)具體案件打了招呼、作了批示，要被記錄在案。

雖然領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)不“打招呼”了，但在福建龍巖，有時(shí)檢察院、法院還會(huì)主動(dòng)向市委匯報(bào)案件。市委書記梁建勇介紹，這主要是一些敏感案件，市委遇到這種情況通常讓政法委召集各方面進(jìn)行討論，“畢竟處理時(shí)還要考慮社會(huì)穩(wěn)定，但最后如何判決還是法院自己定”。

在孫潮看來(lái)，政法委“作為政法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)部門的定位越來(lái)越準(zhǔn)確”，在具體案件中越來(lái)越少去承擔(dān)干預(yù)的職能，更多的是發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，幫助各方能夠更好地理解事實(shí)?！爸袊?guó)在一定階段，有這樣的協(xié)調(diào)機(jī)制還是很重要，我相信會(huì)越來(lái)越好。”他說(shuō)。

“現(xiàn)場(chǎng)辦公不是法治的辦法”

“什么事都要書記、市長(zhǎng)來(lái)解決，那不成了封建社會(huì)？”

“歷史上凡是昌盛的朝代，當(dāng)朝的律法都能上一個(gè)臺(tái)階?！眱?nèi)蒙古烏海市委書記侯鳳岐理解的依法治國(guó)核心是，要對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行保障，對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行限制，政府要在法律的監(jiān)督下運(yùn)行。

“但現(xiàn)在政府的權(quán)力過(guò)大。”侯鳳岐以信訪為例，認(rèn)為信訪與法治本來(lái)并不矛盾，只要信訪是在法治軌道上解決就行，但有些地方依法信訪的工作越做越糟，動(dòng)不動(dòng)就是書記、市長(zhǎng)接訪，現(xiàn)場(chǎng)辦公。

在侯鳳岐眼里，現(xiàn)場(chǎng)辦公是行之有效的辦法，但不是法治的辦法?，F(xiàn)場(chǎng)辦公越多，越說(shuō)明治理能力的低下，“什么事都要書記、市長(zhǎng)來(lái)解決，那不成了封建社會(huì)？”這樣的情況過(guò)去很多，但今后肯定要改。

大多數(shù)市委書記都認(rèn)為信訪與依法治國(guó)并不相悖。重慶巴南區(qū)委書記李建春說(shuō)，只要是正常信訪，信訪局的大門一定是敞開(kāi)的。

“如果都去法院，司法成本太高了?！备＝垘r市市委書記梁建勇認(rèn)為有些社會(huì)矛盾還是要通過(guò)信訪途徑解決，不能因?yàn)橥七M(jìn)依法治國(guó)就否定信訪的必要性，去法院也可以進(jìn)行司法調(diào)解，但量太大。

梁建勇還有一個(gè)觀點(diǎn)，依法治國(guó)的理念下，“調(diào)解”是解決社會(huì)矛盾的一個(gè)辦法，行政調(diào)解還可以成為單位了解社情民意的途徑和渠道。

貴州高院院長(zhǎng)孫潮則認(rèn)為，即便到了法院，解決具體案子時(shí)，也可以運(yùn)用調(diào)解方式，調(diào)任貴州高院院長(zhǎng)之前，孫潮在上海擔(dān)任過(guò)區(qū)長(zhǎng)、區(qū)委書記。當(dāng)過(guò)黨政一把手的他覺(jué)得，法院應(yīng)該更清楚地意識(shí)到解決矛盾就是服務(wù)，而且是一種稀缺的服務(wù)，不要急于說(shuō)判了多少案子。

長(zhǎng)期主政地方的梁建勇很推崇“村規(guī)民約”的功能，認(rèn)為那也是化解矛盾的一個(gè)有效途徑。福建龍巖市長(zhǎng)汀縣河田鎮(zhèn)當(dāng)年治理水土流失時(shí)，村規(guī)民約就發(fā)揮了作用。為實(shí)現(xiàn)保持水土，當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約中做了一條規(guī)定，砍伐1根樹枝罰款0.5元，砍伐超過(guò)5株的加重處罰，除罰款外還要處殺豬一頭、放電影一部，就是通過(guò)這樣的村規(guī)治理好了水土流失。

“村規(guī)民約可以彌補(bǔ)人大立法速度慢、成本高的問(wèn)題?！苯衲陜蓵?huì)期間，梁建勇還提了一份題為《發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，推進(jìn)依法治國(guó)》的建議。他說(shuō)村規(guī)民約維系著鄉(xiāng)村社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，要賦予村規(guī)民約一定的法律地位，可以先試點(diǎn)，成熟之后再向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法建議，他同時(shí)還建議地方要加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的引導(dǎo)，以德治鄉(xiāng)。