土地整治管理中的土地規(guī)劃利用研究

劉忠仁

摘要：土地整治管理是以改善生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境為目標，通過提升土地集約利用率、避免土地資源浪費及過度消耗并采取行政、經(jīng)濟及法律等手段對田、水、路、林、村進行綜合整治的過程。土地規(guī)劃利用是土地整治管理各項措施落地、落實的指導方案，可為土地整治管理提供決策支持?；诖耍恼乱酝恋匾?guī)劃利用價值為切入點，簡要分析土地整治管理中土地規(guī)劃利用問題，重點從審批、宣傳、耕地資源保護、執(zhí)行、跟蹤監(jiān)測及機制完善六個層面探究土地整治管理中土地規(guī)劃利用問題解決對策。

關(guān)鍵詞：土地整治管理;土地規(guī)劃利用;問題;解決對策

土地是人們賴以生存的物質(zhì)條件，也是社會各個領(lǐng)域發(fā)展的基本保障。我國國土遼闊，但人口基礎(chǔ)較大，人均土地占有量偏低，在土地資源有限、土地供需矛盾日益凸顯的當代社會語境下，以完善、科學的土地規(guī)劃利用提升土地集約使用率、嚴厲打擊土地資源浪費及過度使用行為、提高公眾正確利用土地的意識，對于提高土地整治管理水平、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。為此，需要在把握土地整治管理中土地規(guī)劃利用作用及核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上圍繞其現(xiàn)存問題進行針對性、精準化改進，保證土地規(guī)劃利用與土地整治管理協(xié)同推進，最大程度上提升我國土地供給量，保證社會各個領(lǐng)域發(fā)展的用地需求。

一、土地整治管理中土地規(guī)劃利用的價值

土地整治管理中的土地規(guī)劃是指結(jié)合區(qū)域當下及未來社會、經(jīng)濟發(fā)展需求，以可持續(xù)發(fā)展觀、科學發(fā)展觀等為指導，對區(qū)域內(nèi)土地用途劃分、土地利用等進行的合理安排。土地規(guī)劃利用的根本目標在于解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的土地問題，最大程度上提升土地集約利用率，保證國家土地規(guī)劃利用與土地整治轉(zhuǎn)向規(guī)劃齊頭并進，共同提高土地產(chǎn)出率、改善生產(chǎn)及生活條件與生態(tài)環(huán)境[1]。

總體來看，土地規(guī)劃利用是土地整治管理措施，如行政、經(jīng)濟及法律措施、工程建設(shè)措施、綜合整治措施、資源開發(fā)措施等的指導方案之一，不僅可以恢復被破壞、荒廢土地的利用功能，還可以規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地活動，切實解決城鄉(xiāng)發(fā)展進程中浪費或過度消耗土地資源的問題，緩解土地供需矛盾，可以擴大土地整治管理的經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益。

二、土地整治管理中土地規(guī)劃利用現(xiàn)存問題

當前我國土地整治管理中土地規(guī)劃利用實行的是由國家統(tǒng)籌領(lǐng)導，由省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同配合的五級規(guī)劃制度，雖然制度體系較為完善，但各層級配合之間存在較為明顯的規(guī)劃交叉、協(xié)同性不足問題，弱化了土地規(guī)劃利用的權(quán)威性。同時，土地規(guī)劃利用行政及市場經(jīng)濟手段局限性較大，在行政管理中土地規(guī)劃利用準備工作不足，決策主觀性及隨意性較大。在市場經(jīng)濟管理中土地規(guī)劃利用的資本化、市場化管理能力薄弱，土地權(quán)屬確權(quán)登記困難，土地資源市場流通受阻，加之農(nóng)民難以獲得相應(yīng)的征地補償及土地收益，導致土地規(guī)劃利用實施缺乏保障。此外，土地規(guī)劃利用民主監(jiān)督意識淡薄，在實際的土地整治管理中未能邀請群眾參與聽證會或相關(guān)會議，無法對土地規(guī)劃利用執(zhí)行行為進行有效監(jiān)管。另外，土地產(chǎn)權(quán)制度尚不完善，土地權(quán)屬劃分前實地勘察工作不到位，產(chǎn)權(quán)認定難度較大，再加上部分人員責任意識不足、專業(yè)技能偏低，很容易誘發(fā)土地經(jīng)濟糾紛，影響社會的穩(wěn)定和諧。最后，土地規(guī)劃利用中對土地的開發(fā)及用途確定科學性、合理性偏低，部分工程建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求脫節(jié)，存在土地浪費問題。

綜合來看，土地整治管理中土地規(guī)劃利用問題體現(xiàn)在權(quán)威性不足、行政及市場經(jīng)濟手段局限性較大、未發(fā)揮民主監(jiān)督作用、產(chǎn)權(quán)認定不清晰、實施主體執(zhí)行力不足五個方面。

三、土地整治管理中土地規(guī)劃利用問題解決對策

基于對土地整治管理中土地規(guī)劃利用價值與現(xiàn)存問題分析，建議采取以下措施提升土地規(guī)劃利用科學性、合理性與精準性。

（一）扎實推進土地規(guī)劃利用審批法制化建設(shè)

提升土地規(guī)劃利用權(quán)威性的有效方式便是將土地規(guī)劃利用納入到法律法規(guī)體系內(nèi)，以法律手段及其強制性約束執(zhí)行作用保證各層級貫徹落實國土規(guī)劃、土地整治專項規(guī)劃，進而從源頭上消除實施執(zhí)行力不足、實踐操作偏差等問題[2]。為此，建議推進土地規(guī)劃利用審批規(guī)劃法制化建設(shè)，建立完善的法制化審批機制、完善評價標準，保證國有土地增建、擴建項目用地踏查報批、地基管理等各項工作有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴，在保證公平、公正、公開審批的基礎(chǔ)上督促區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地開發(fā)及利用嚴格依照相應(yīng)法律程序、規(guī)范條例合法、合規(guī)開展。

（二）以加大宣傳力度提升公眾土地利用意識

土地規(guī)劃利用行政手段發(fā)揮作用不能僅僅依靠強制性監(jiān)管及剛性約束，還需要激發(fā)土地市場主體合理、科學、集約、節(jié)約利用土地的意識。為此，需要加大宣傳力度，使群眾了解國土規(guī)劃、土地開發(fā)及利用政策與方針，深入認知土地規(guī)劃利用的重要價值，自覺參與到土地規(guī)劃利用中并主動配合相關(guān)部門的土地勘察、土地權(quán)屬確權(quán)等工作，以此在土地規(guī)劃利用上形成合力，充分發(fā)揮行政管理與群眾參與的作用，切實解決土地規(guī)劃利用中行政手段滯后問題。

（三）積極實行耕地資源保護精細化管理模式

農(nóng)村耕地資源保護是土地整治管理中土地規(guī)劃利用的重要組成部分。耕地是農(nóng)民收入的主要來源，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地規(guī)劃利用切忌以犧牲耕地資源為土地開發(fā)方式，而是要強化基本農(nóng)田保護工作，根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)基本要求、農(nóng)村未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級需求建立基本農(nóng)田保護規(guī)劃、工業(yè)用地開發(fā)規(guī)劃等，將優(yōu)質(zhì)良田、重要農(nóng)田等納入到基本農(nóng)田保護規(guī)劃中，嚴厲制止破壞、侵占農(nóng)田的行為。同時，同步部署工業(yè)用地開發(fā)，以土地復墾為主要方式，對受到生產(chǎn)建設(shè)、自然災(zāi)害破壞的土地恢復其使用功能，當土地承載力、生態(tài)環(huán)境達到開發(fā)標準后將其轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，以此改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（四）提升土地規(guī)劃利用實施主體的執(zhí)行能力

在土地資源市場化管理的新形勢下，土地規(guī)劃利用需契合土地市場穩(wěn)定運轉(zhuǎn)需求，協(xié)同發(fā)揮市場及政府作用，處理好政府與市場之間的關(guān)系。首先需從土地規(guī)劃利用管理體制改革入手，明確界定政府及相關(guān)部門的職責范圍，制定相應(yīng)的土地資源調(diào)配及宏觀調(diào)控機制，適當降低政府對土地市場的干預(yù)程度[3];其次，土地規(guī)劃相關(guān)利用人員需自覺學習相關(guān)法律法規(guī)、政策文件、指導方針，了解土地規(guī)劃利用實施程序與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確自身執(zhí)行主體角并提升自身執(zhí)行能力;最后，在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)公開土地規(guī)劃利用實施成效、進程等信心，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，確保土地規(guī)劃利用按照國家指示實施。

（五）跟蹤監(jiān)測土地規(guī)劃利用執(zhí)行情況

監(jiān)督檢查區(qū)域內(nèi)土地執(zhí)行情況是土地整治管理中土地規(guī)劃利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。相關(guān)工作人員可以借助先進技術(shù)手段，如3S技術(shù)、無人機航拍技術(shù)、遙感技術(shù)等實時獲取土地規(guī)劃利用執(zhí)行相關(guān)信息，了解建設(shè)用地規(guī)模、用途及規(guī)劃利用目的，為規(guī)劃方案制定及具體管理措施落實提供完善、可靠的依據(jù)。同時，信息化技術(shù)支持各層級之間的土地規(guī)劃利用信息共建共享，可為多部門協(xié)同配合注入活力，在實際的土地規(guī)劃利用中對土地開發(fā)、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活活動等進行嚴密觀測，了解土地規(guī)劃利用對現(xiàn)有土地資源、生態(tài)環(huán)境的影響程度，對相關(guān)開發(fā)活動進行約束與管制，可以保證國土規(guī)劃、土地整治專項規(guī)劃落地、落實。

（六）完善土地規(guī)劃利用實施配套機制

為解決當前土地整治管理中土地規(guī)劃利用產(chǎn)權(quán)認定不清晰及實施主體責任意識不足問題，需進一步完善與土地規(guī)劃利用實施相配套的機制。其一為土地權(quán)屬、確權(quán)、登記、發(fā)證工作機制，在地政管理、地籍調(diào)查及土地統(tǒng)計的基礎(chǔ)上明確劃分土地所有權(quán)，界定土地承包權(quán)及經(jīng)營權(quán);其二為土地規(guī)劃利用評估機制，一方面考察相關(guān)實施執(zhí)行主體工作落實情況、任務(wù)完成情況等，倒逼實施執(zhí)行主體依法管理、有序?qū)嵤Ａ硪环矫鎸ΜF(xiàn)行土地規(guī)劃進行評價，分析現(xiàn)行規(guī)劃中存在的問題，并按照相應(yīng)的程度、申報機制等對現(xiàn)行土地規(guī)劃進行調(diào)整，保證其契合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求，可切實改善區(qū)域生產(chǎn)生活條件、生態(tài)環(huán)境。

結(jié)束語

土地整治管理中土地規(guī)劃利用是各項管理措施落地落實的指導方案之一，對于提升區(qū)域土地集約利用率及產(chǎn)出率具有重要意義。當前土地規(guī)劃利用問題包括五大方面，文章列舉了六項可提升土地規(guī)劃利用科學性與合理性的策略，在實際的土地整治管制、規(guī)劃利用中需結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、用地需求等強化規(guī)劃的實施執(zhí)行力，在保證群眾土地權(quán)益的基礎(chǔ)上最大程度上發(fā)揮區(qū)域內(nèi)土地的利用價值，為區(qū)域發(fā)展蓄勢賦能。

參考文獻

[1]程海軍.土地規(guī)劃利用中存在的問題研究[J].中國資源綜合利用，2021，39（04）：99-101.

[2]袁玉勇.Gland在土地綜合整治精細化管理中的應(yīng)用[J].四川建材，2020，46（06）：57-58.

[3]黃曉芳.土地規(guī)劃在城鎮(zhèn)土地生態(tài)整治中的運用分析[J].四川水泥，2019，{4}（11）：127.