河長(zhǎng)制背景下構(gòu)建我國(guó)流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究

盧智增 何有幸

〔摘要〕黨和政府高度重視流域污染治理，河長(zhǎng)制的全覆蓋為流域污染治理注入了制度動(dòng)力。目前我國(guó)流域污染問題比較嚴(yán)重，流域治理過程也是困難重重，迫切需要建立起相應(yīng)的流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制以推動(dòng)流域的善治。文章在分析現(xiàn)階段我國(guó)各地流域治理實(shí)踐和政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，并結(jié)合河長(zhǎng)制的制度特點(diǎn)，提出構(gòu)建我國(guó)流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制，要著眼于健全多元治理格局，形成治理合力；完善治理整體框架，保障驅(qū)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行；力求降低阻力影響，提高動(dòng)力效率；不斷增強(qiáng)治理動(dòng)力，有效傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化。

〔關(guān)鍵詞〕流域治理；驅(qū)動(dòng)機(jī)制；河長(zhǎng)制；水污染

〔中圖分類號(hào)〕X522〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）04-0019-06

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村人居環(huán)境與居民健康治理研究”（20BKS009），主持人盧智增。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”后，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度越來(lái)越高。環(huán)境治理尤其是流域水污染治理已經(jīng)成為政府工作的重心。2020年6月，習(xí)近平總書記赴寧夏考察調(diào)研時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)。2020年11月14日，習(xí)近平總書記在全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)、暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)主動(dòng)脈、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主力軍。目前我國(guó)各地根據(jù)自身情況對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行了積極的探索，如雙河長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制的網(wǎng)格員機(jī)制、河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)制度、民間河長(zhǎng)制度等。但是從最近幾年流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)目前的流域水污染問題雖然有了明顯的改善，但離實(shí)現(xiàn)良好的水生態(tài)環(huán)境還有很大的距離〔1〕。因此，在河長(zhǎng)制全面實(shí)施的背景下，對(duì)構(gòu)建我國(guó)流域水污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行深入研究，才能更好地推動(dòng)污染治理取得成效。

一、流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的參與主體

流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制是由政府、公眾、傳媒、國(guó)際組織、NGO、社會(huì)企業(yè)等相關(guān)者組成機(jī)制的主體〔2〕〔3〕。在各個(gè)不同階段，流域治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的主體存在著差異，按照各主體的影響作用可劃分為四類，第一類，機(jī)制的主導(dǎo)者即政府，政府是公共治理的主體，流域水污染治理作為一種公共性事務(wù)自然而然是政府的職責(zé)，并且流域治理需要的資源十分巨大，其它主體不具備獨(dú)立治理的能力。第二類，機(jī)制的受約束主體即污染產(chǎn)生者，包括一切造成和加重流域水污染的企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等，污染產(chǎn)生者是流域治理過程中的規(guī)制對(duì)象。第三類，機(jī)制的被服務(wù)主體即社會(huì)公眾，指的是因?yàn)榱饔蛩|(zhì)情況的變化而受到影響的居民全體。第四類，機(jī)制的參與主體即國(guó)際組織、NGO等，這些組織大多是環(huán)保組織，通過其共同的環(huán)保信念和組織使命，聚攏大量的人員、資金、技術(shù)等資源參與流域治理進(jìn)程。各機(jī)制主體在流域治理的過程中或共同合作、或相互博弈，影響著流域水污染治理的進(jìn)程。

（一）主體的構(gòu)成影響治理過程的復(fù)雜性

在流域治理過程中，涉及的主體越多則治理過程越復(fù)雜。按照“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)，各流域主體都有其迥然不同的價(jià)值立場(chǎng)，有著不一致的利益訴求。即使是同一群體內(nèi)的各個(gè)不同個(gè)體其立場(chǎng)和訴求也是有著或大或小的差異，流域治理過程同一主體的不同個(gè)體不是一致的，并且隨著時(shí)間推移，實(shí)際情況的變化，主體的組成、立場(chǎng)態(tài)度都會(huì)發(fā)生變化，并且在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，流域治理各主體間的力量對(duì)比、合作或博弈關(guān)系等都會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。這一系列復(fù)雜的變化使得流域治理在具體的時(shí)空節(jié)點(diǎn)異常復(fù)雜。

環(huán)?？?fàn)幮袨楹芎皿w現(xiàn)了主體構(gòu)成對(duì)流域水污染治理過程的復(fù)雜性的影響。學(xué)者羅亞娟在其《鄉(xiāng)村工業(yè)污染中的環(huán)境抗?fàn)帯獤|井村個(gè)案研究》中介紹了蘇北一鄉(xiāng)鎮(zhèn)受化工污染企業(yè)影響的村民農(nóng)戶環(huán)境抗?fàn)幍陌咐?。案例中的東井村地區(qū)政府為了地區(qū)財(cái)政收入而保護(hù)產(chǎn)生大量污染的化工企業(yè)，使得附近的村民受污染影響癌癥發(fā)病率大大提高，養(yǎng)殖魚塘的農(nóng)戶受污水影響損失慘重。在數(shù)年間，村民農(nóng)戶從最初向化工企業(yè)投訴、有關(guān)部門反映無(wú)果到向媒體報(bào)道受政府阻礙，最后在中級(jí)法院和省高院訴訟失敗〔4〕。期間涉及村民農(nóng)戶、化工污染企業(yè)、招商部門、環(huán)境部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、信訪部門、報(bào)紙及電視臺(tái)、中級(jí)及高級(jí)法院等眾多的主體，各個(gè)主體圍繞污染問題都是你推我擋，出現(xiàn)推諉責(zé)任的問題。

（二）主體間作用決定流域治理的發(fā)展方向

就流域治理的發(fā)展方向而言，雖然受制于技術(shù)、文化、政治等環(huán)境因素，但起著決定性作用的是各主體間的相互博弈的結(jié)果。各主體間可能因?yàn)槟承﹥?nèi)部因素或外部環(huán)境的影響而形成某種占據(jù)主導(dǎo)地位的共性作用，這種處于優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)地位的共性作用會(huì)使得流域治理向特定的方向發(fā)展，或推動(dòng)流域水污染治理、或維持現(xiàn)狀、或加重污染。以2019年3月的江蘇響水特大爆炸事故為例，事故除造成多人死亡重傷外，還使得化工產(chǎn)品泄漏后直接排放到附近流域造成重大的水污染。經(jīng)此事件，無(wú)論是此前在推進(jìn)流域治理與保護(hù)地方污染產(chǎn)業(yè)之間徘徊的政府，還是其他沉默的媒體、代表委員、公眾等都在短時(shí)間形成了一致的態(tài)度意見，在環(huán)境保護(hù)、流域治理上采取積極行動(dòng)。江蘇省很快出臺(tái)了《江蘇省化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保整治提升方案》簡(jiǎn)稱《方案》，要求短時(shí)間內(nèi)大幅壓減流域附近化工企業(yè)數(shù)量，并對(duì)部分化工園區(qū)定位進(jìn)行調(diào)整，壓減其數(shù)量?！斗桨浮愤€提出將對(duì)長(zhǎng)江流域、國(guó)家級(jí)流域保護(hù)區(qū)、南水北調(diào)水線、自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等流域兩側(cè)一公里范圍內(nèi)并且不在規(guī)劃園區(qū)內(nèi)的化工生產(chǎn)企業(yè)于2020年底前全部退出或搬遷〔5〕。

二、流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行形式

整個(gè)流域水污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行形式表現(xiàn)為治理驅(qū)動(dòng)力的傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化，再傳導(dǎo)、再轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)過程。流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的整個(gè)運(yùn)行過程都伴隨著動(dòng)力的增減和阻力的制約，克服阻力后的治理驅(qū)動(dòng)力也會(huì)傳導(dǎo)到下一階段并存在著驅(qū)動(dòng)力形式的變化。此外，在整個(gè)治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行過程中都會(huì)受到阻力和壓力的作用，阻力削減治理動(dòng)力，壓力維持治理動(dòng)力。機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵是吸收和激發(fā)動(dòng)力、阻力減少，使動(dòng)力的有效傳導(dǎo)和轉(zhuǎn)化成高效的形式。

（一）驅(qū)動(dòng)力作用形式影響流域治理的有效性

流域治理的驅(qū)動(dòng)作用形式是指流域治理驅(qū)動(dòng)力發(fā)揮作用的方式，不同的形式有不同的特點(diǎn)，直接影響到流域治理的有效性。由于過去一些地方政府對(duì)環(huán)境事件重視度不夠，流域治理驅(qū)動(dòng)作用形式更多的是體現(xiàn)追求短期內(nèi)治理成效，缺乏可持續(xù)性，不觸及問題的根源，難以解決流域污染問題。而現(xiàn)在，隨著全社會(huì)生態(tài)文明理念的增強(qiáng)，更多的人認(rèn)為有必要根治流域水污染問題，所以流域治理“長(zhǎng)制久清”的理念應(yīng)運(yùn)而生?！伴L(zhǎng)制久清”就是采取有效的制度使得流域取得長(zhǎng)久性的水質(zhì)改善?！伴L(zhǎng)制久清”理念在越來(lái)越多的流域治理工作中發(fā)揮作用。例如，為落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》工作目標(biāo)，青島市以“長(zhǎng)制久清”為標(biāo)準(zhǔn)建立健全相關(guān)制度，于2016年與各相關(guān)單位簽定了《青島市城市黑臭水體整治目標(biāo)責(zé)任書》〔6〕。

（二）驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)度決定流域治理工作的進(jìn)展

流域水污染治理進(jìn)程的快慢是由流域治理驅(qū)動(dòng)力的強(qiáng)度決定的，治理動(dòng)力缺乏則不能推動(dòng)流域治理，治理動(dòng)力不夠則流域治理進(jìn)展緩慢、甚至出現(xiàn)歷史性倒退。這一點(diǎn)既在國(guó)外流域治理的歷史中得到體現(xiàn)，同樣也在我國(guó)流域治理進(jìn)程中得到印證〔7〕。例如，云南滇池的污染治理歷程很好地說(shuō)明了這點(diǎn)。從“第九個(gè)五年計(jì)劃”以來(lái)，滇池就一直被納入國(guó)家重點(diǎn)流域治理規(guī)劃，但由于治理動(dòng)力不強(qiáng)，多年以來(lái)滇池治理收效甚微。近年來(lái)由于當(dāng)?shù)孛癖娂罢h(huán)保意識(shí)增強(qiáng)，同樣受到中央及國(guó)際上的巨大壓力的影響，云南地方政府加強(qiáng)了對(duì)滇池的治理。當(dāng)?shù)赝ㄟ^建設(shè)環(huán)湖截污工程、實(shí)施農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源治理工程、開展生態(tài)修復(fù)工程、完善入湖河道整治工程、加緊進(jìn)行生態(tài)清淤和外流域引水工程等全面綜合徹底的治理工作，在“遏制增量污染”基礎(chǔ)上“削減存量污染”，使得滇池水質(zhì)取得自上世紀(jì)90年代以來(lái)歷史最好的成果〔8〕。

三、河長(zhǎng)制與流域治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的深度耦合

目前河長(zhǎng)制中的河長(zhǎng)是由行政長(zhǎng)官所擔(dān)任，履行的是首長(zhǎng)責(zé)任制，發(fā)揮的是公共資源的有效調(diào)配作用，其作用領(lǐng)域主要是政府內(nèi)部，在政府各部門間起到一種協(xié)調(diào)溝通的角色。這種角度定位對(duì)整合全流域資源，發(fā)揮多元治理具有一定的作用。在構(gòu)建流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制中，河長(zhǎng)所擔(dān)當(dāng)?shù)氖且环N作為政府機(jī)關(guān)的“代表”面向社會(huì)公眾，在不同的治理主體中發(fā)揮“聯(lián)系員”“協(xié)調(diào)者”的角色作用。

第一，作為政府流域治理的“首長(zhǎng)”，河長(zhǎng)負(fù)有第一責(zé)任，也相應(yīng)地?fù)碛幸欢ǖ呐c職責(zé)相應(yīng)的調(diào)配公共資源的權(quán)力。這種權(quán)力是河長(zhǎng)得以超出傳統(tǒng)的制度局限推動(dòng)流域善治的制度特征。有些人把河長(zhǎng)制度取得的成效歸結(jié)為明確了流域負(fù)責(zé)河長(zhǎng)的治理責(zé)任，誠(chéng)然明確責(zé)任確實(shí)能促使河長(zhǎng)積極地推動(dòng)流域水污染治理，但河長(zhǎng)的“所作所為”也只能局限在自身的權(quán)力范圍之內(nèi)，一旦需要采取超出權(quán)力范圍外的措施才能取得成效則“力不從心”。所以，在流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制中，河長(zhǎng)是流域治理的公共資源的調(diào)度者，這是河長(zhǎng)的“紐結(jié)”作用的一個(gè)體現(xiàn)。

第二，河長(zhǎng)在履行職責(zé)時(shí)需要克服政府內(nèi)耗，有效利用公共資源取得流域治理既得成效。河長(zhǎng)制取得成效的一個(gè)原因是因?yàn)楹娱L(zhǎng)具有足夠的行政權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)威望，能夠在不同的職能部門間協(xié)調(diào)，整合公共資源，取得治理合力。政府部門間的內(nèi)耗也是此前很多地方流域污染久治無(wú)功的原因。協(xié)調(diào)部門間矛盾，提升政府治理動(dòng)力，是河長(zhǎng)“紐結(jié)”作用的第二個(gè)體現(xiàn)。

第三，河長(zhǎng)作為政府流域治理的“代表”，向內(nèi)吸納治理力量，對(duì)外傳遞政府流域治理信息。政府的力量盡管強(qiáng)大，但有時(shí)也難以有效完成自身所應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。多元主體治理理論倡導(dǎo)構(gòu)建社會(huì)參與、政府主導(dǎo)的治理格局，實(shí)際上，河長(zhǎng)制在推動(dòng)流域多元治理上有著“得天獨(dú)厚”的優(yōu)勢(shì)。流域水污染治理的外部潛在治理力量能夠通過河長(zhǎng)發(fā)揮在區(qū)域流域治理的作用取得政府的支持，進(jìn)而參與到政府主導(dǎo)的流域治理進(jìn)程并不斷發(fā)展其力量，這是一個(gè)雙贏的局面。河長(zhǎng)能夠利用更多的治理力量完成自身的治理職責(zé)，而社會(huì)治理力量能夠參與治理進(jìn)程完成目的使命并發(fā)展壯大。通過溝通協(xié)調(diào)推動(dòng)流域多元治理是河長(zhǎng)“紐結(jié)”作用的第三個(gè)體現(xiàn)。

四、構(gòu)建流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制的對(duì)策建議

流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制是一個(gè)“帶規(guī)律的模式”〔9〕，既有客觀規(guī)律性，也有主觀目的性。客觀規(guī)律性是指流域治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制只有基于實(shí)質(zhì)情況，反映實(shí)際關(guān)系才具備可行性基礎(chǔ)，才可能運(yùn)轉(zhuǎn)成功。但僅僅具備客觀規(guī)律性是不夠的，結(jié)合馬克思唯物辯證法的思想，實(shí)踐活動(dòng)的成功需要合理能動(dòng)地利用有利因素促進(jìn)事物往既定方向推進(jìn)，并減少不利因素的阻礙，所以流域污染治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制不可缺少的另一因素是主觀目的性。

（一）構(gòu)建多元治理格局，形成治理合力

從實(shí)踐操作層面上而言，政府運(yùn)用公共權(quán)力的強(qiáng)制性進(jìn)行流域治理能夠取得一定的治理成效，但缺乏可持續(xù)性，要實(shí)現(xiàn)水污染問題的根本治理，需要通過構(gòu)建一個(gè)以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、公民、企業(yè)、媒體等多元主體積極參與的多元治理的流域治理體制，以達(dá)到流域治理成效的常態(tài)化〔10〕。

1.治理結(jié)構(gòu)多元化。為了有效促進(jìn)多元主體共同參與流域治理工作，應(yīng)適當(dāng)?shù)匾氩煌某蓡T，在目前的水資源管理委員機(jī)構(gòu)和河長(zhǎng)辦組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行成員結(jié)構(gòu)調(diào)整、職責(zé)和權(quán)利的重新界定。結(jié)構(gòu)多元化目的是充分利用流域治理相關(guān)主體的力量，構(gòu)建一種網(wǎng)絡(luò)式的流域治理的運(yùn)作組織結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括流域治理的各利益相關(guān)者，有黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、企業(yè)行業(yè)代表、居民代表、第三方組織等多元主體。相對(duì)于由政府單一主體構(gòu)成的流域治理體系，由不同的相關(guān)主體構(gòu)成的流域治理組織更能克服單一主體的能力局限和治理的負(fù)面效應(yīng)，避免政府失靈、市場(chǎng)失靈和社會(huì)缺位〔11〕。

2.權(quán)責(zé)劃定多元化。在一個(gè)流域治理多主體的合作框架內(nèi)，權(quán)責(zé)劃定是十分重要的，決定了合作能否順利進(jìn)行，也決定了所能達(dá)到的治理效果。流域多元主體的權(quán)責(zé)劃定應(yīng)根據(jù)各參與主體的資源能力以及優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行具體操作。同時(shí)權(quán)責(zé)劃定要兼顧治理責(zé)任追究，以使各功能運(yùn)作順暢。就我國(guó)的國(guó)情以及實(shí)際的流域治理實(shí)際來(lái)說(shuō)，政府仍然是主導(dǎo)力量，行政權(quán)力更具強(qiáng)制性。流域治理多元主體合作要摒棄政府作風(fēng)僵硬、指令式推行的弊端，各主體間只有平等友好合作，才能持續(xù)推動(dòng)治理取得成效。

3.組織文化多元化。組織文化對(duì)組織工作影響是無(wú)形而且強(qiáng)大的，政府工作文化、企業(yè)文化、公眾理念、人大政府工作作風(fēng)等都有其不同的思維角度。流域治理多元組織合作不僅在于主體多元，還包括組織文化多元，要結(jié)合各組織文化中對(duì)流域治理有利的內(nèi)容，營(yíng)造一種有效開展流域治理工作的組織文化。而政府組織文化中的嚴(yán)格完成目標(biāo)、企業(yè)文化中的注重成本效益、社會(huì)公民文化中的尊重權(quán)利等，都是組織文化重要內(nèi)容。

（二）完善治理整體框架，保障驅(qū)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行

任何局部要素都不能脫離整體而存在。首先，治理流域水污染不能脫離流域治理整體框架獨(dú)立達(dá)成治理目標(biāo)，必須與其它框架相互協(xié)調(diào)運(yùn)作。其次，要合理推行流域污染治理機(jī)制，也需要思考機(jī)制外部環(huán)境的影響〔12〕。

1.建立流域污染治理的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。流域水污染的治理涉及眾多不同的部門，由不同的人共同合作，涉及大量的資源及不同部門的利益。因此，流域水污染治理過程充滿了不確定性和矛盾沖突，建立和完善流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制具有突出的作用，能夠化解流域治理阻力，極大地推動(dòng)流域治理的順利進(jìn)行。

2.建立流域污染治理的監(jiān)督與考核機(jī)制。怎樣監(jiān)督和以什么樣的方式考核是治理工作者應(yīng)重視的問題，會(huì)直接影響到治理工作會(huì)以什么的方式進(jìn)行和達(dá)到什么樣的效果。就政府而言，除加強(qiáng)治理部門責(zé)任人的監(jiān)督問責(zé)外，人大和政協(xié)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對(duì)流域治理進(jìn)程的監(jiān)督作用，同時(shí)要建立容納和促進(jìn)社會(huì)組織、媒體和公民在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督考核機(jī)制。監(jiān)督考核機(jī)制要涵蓋各主體的業(yè)務(wù)范圍與對(duì)象、工作目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及工作成果等要件，考核結(jié)果是工作人員和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)依據(jù)，對(duì)工作不作為的、失職的人員予以處罰問責(zé)，以及推動(dòng)流域治理的工作責(zé)任落實(shí)。

3.建立流域污染治理的資源保障機(jī)制。當(dāng)前流域水污染治理的資金來(lái)源方面存在渠道單一及投入不足的問題。近幾年雖然流域治理公共投入加大，但社會(huì)資本參與程度較低，總體看流域治理的資金支持不足，這極大地制約了我國(guó)流域治理的進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)拓寬流域治理的資金來(lái)源，鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與，建立流域治理公益基金和社會(huì)募捐制度，擴(kuò)大資金來(lái)源〔13〕167-187。同時(shí)要完善資金使用程序，公開資金使用去向，資金使用的透明化和公開化有利于保護(hù)利益人權(quán)益，促使更多的社會(huì)組織和公民對(duì)流域治理的支持。

4.建立流域污染治理的技術(shù)進(jìn)步機(jī)制。技術(shù)進(jìn)步對(duì)社會(huì)的影響是多方面的，既產(chǎn)生組織變革，也影響工作方式和管理方式〔14〕。傳統(tǒng)的流域管理方式與現(xiàn)代的流域治理方式最大的差別在于兩者的科學(xué)化水平不同。在現(xiàn)代治理工作趨向于信息化、智能化、數(shù)據(jù)化的過程中，工作手段要更新?lián)Q代，數(shù)據(jù)處理利用水平要不斷提高。流域水污染治理工作日益細(xì)化與繁雜，必須跟上發(fā)展趨勢(shì)，采用先進(jìn)的治理理念與手段，摒棄傳統(tǒng)落后的流域治理思維，與時(shí)俱進(jìn)地建立現(xiàn)代化的河道信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)，推進(jìn)流域治理工作監(jiān)測(cè)管控智能化和實(shí)時(shí)化。

（三）力求降低阻力影響，提高動(dòng)力效率

流域治理過程中無(wú)時(shí)無(wú)刻充滿著各種各樣的阻力，這些阻力阻礙著治理工作的推進(jìn)。因此，流域治理要在一定的資源基礎(chǔ)上求得流域的善治，就必須要降低治理過程中的阻力因素的影響。

1.提高政府公信力。政府的權(quán)威來(lái)自于公眾認(rèn)可，政府也必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)。長(zhǎng)久的流域治理問題終日無(wú)解會(huì)讓公眾對(duì)政府失去信心，有損政府權(quán)威，致使政府陷入信任危機(jī)，政府的資源將大為減少，政府影響力會(huì)下降。為避免陷入失去公眾信任，政府要設(shè)法避免流域水污染問題的沉積，對(duì)突出的流域問題要做出積極回應(yīng)以穩(wěn)定民心。流域水污染問題可能會(huì)造成政府信任危機(jī)，但解決好這個(gè)問題將大大增強(qiáng)政府的公信力和權(quán)威，既是“危”也是“機(jī)”，政府應(yīng)該直面流域水污染問題，尋找治理辦法，解決問題。

2.打破地區(qū)保護(hù)主義。圍繞流域水污染問題，各地存在著大量的區(qū)域爭(zhēng)端，地區(qū)保護(hù)主義更導(dǎo)致嚴(yán)重的惡性競(jìng)爭(zhēng)。各地的公共管理者在進(jìn)行公共事務(wù)管理時(shí)也會(huì)扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，為自身和本地區(qū)謀取更大的利益，常見的有流域上游存在大量污染行業(yè)致使下游地區(qū)受到負(fù)面影響，出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，上游管理部門對(duì)此行為往往不予懲處。這種狹隘地區(qū)保護(hù)主義，既加劇了流域污染又造成了區(qū)域間的爭(zhēng)端。在流域治理過程中要打破地區(qū)的保護(hù)主義，減少地方的摩擦內(nèi)耗。

3.樹立正確的政績(jī)觀。在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央把部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放，各地為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出臺(tái)各種優(yōu)惠政策。“地方經(jīng)濟(jì)搞得好，升遷沒煩惱”，“經(jīng)濟(jì)搞得差，綠色也枉然”，只重視GDP的政績(jī)觀會(huì)誘導(dǎo)政府官員行為出現(xiàn)偏差。改變這種狀況需要建立促進(jìn)流域治理的考核機(jī)制，促使官員樹立正確的政績(jī)觀?！傲饔蛩|(zhì)有底線，治理有規(guī)劃，目標(biāo)要完成”，這應(yīng)當(dāng)是政府官員在管理地方事務(wù)時(shí)應(yīng)有的流域治理理念。在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要把環(huán)境保護(hù)放在突出的位置上，引導(dǎo)各治理主體重視流域污染治理。

4.科學(xué)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)布局。造成流域污染的來(lái)源中，市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是主要原因，而地區(qū)行業(yè)都有其深層的既定原因，有著高消耗高污染行業(yè)的地區(qū)在流域污染上有著“天然的煩惱”。但如果解決得當(dāng)，也將極大地提高流域治理成效?？茖W(xué)的產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)業(yè)布局，是破解地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模污染的主要途徑，能夠兼顧地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和流域水污染治理。需要注意的是，地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)定位需要政府聯(lián)合企業(yè)來(lái)完成，這樣才能取得更好的治理效果。

5.放松對(duì)流域治理的政府管制。對(duì)第三方組織的嚴(yán)格管制一定程度上阻礙了其參與流域治理的空間，同時(shí)也降低社會(huì)參與流域治理的熱情。應(yīng)當(dāng)激活社會(huì)組織治理的熱情，促進(jìn)社會(huì)組織參與流域治理活動(dòng)〔15〕。一些不合時(shí)宜的約束管理規(guī)章可以廢除，部分規(guī)章可以簡(jiǎn)約化，讓流域治理組織有更多的活動(dòng)空間，同時(shí)。政府還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件讓第三方組織參與到政府主導(dǎo)的流域水污染治理工作中來(lái)，積極利用第三方組織的資源共同推動(dòng)流域的善治。

（四）不斷增強(qiáng)治理動(dòng)力，有效傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化

在構(gòu)建流域治理驅(qū)動(dòng)機(jī)制中要把增強(qiáng)治理動(dòng)力作為一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考量。

1.加大對(duì)流域污染治理的資金投入。資金是治理活動(dòng)開展的“活水源泉”，資金的缺乏會(huì)導(dǎo)致人才的缺乏、工具的缺乏、設(shè)施的不足，即使有著治理決心也“巧婦難為無(wú)米之炊”。因此，必須要保證基本流域治理活動(dòng)的資金支持和重點(diǎn)性、計(jì)劃性的流域治理活動(dòng)的資金支持，同時(shí)也要有一定的資金保持激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)作。每年的地方預(yù)算都應(yīng)拿出一定比例作為流域治理經(jīng)費(fèi)，對(duì)于部分地區(qū)流域水污染嚴(yán)重而自身財(cái)政收入有限的地區(qū)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予一定的財(cái)政專項(xiàng)支持，同時(shí)積極引進(jìn)社會(huì)資金和國(guó)際公益基金的支持，以確保流域治理工作的進(jìn)行。

2.加強(qiáng)信息透明化以促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。在研究國(guó)外的流域治理案例時(shí)可以明顯地發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家民眾對(duì)流域保護(hù)的熱情和參與的積極性〔16〕。這種流域治理的熱情和積極性當(dāng)然有發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化方面的原因。但除此之處，流域治理相關(guān)信息的透明是社會(huì)民眾參與的基礎(chǔ)和重要原因。我國(guó)目前流域治理無(wú)論是政府部門還是第三方組織都存在信息不透明的情況，對(duì)流域治理情況的不了解導(dǎo)致我國(guó)民眾對(duì)流域治理參與熱情不高，并且流域治理信息不透明還導(dǎo)致社會(huì)民眾對(duì)流域治理主體的不信任和誤解。信息不透明帶來(lái)的不參與、不信任和誤解嚴(yán)重影響到我國(guó)流域治理的工作，流域治理信息的透明化已是增強(qiáng)我國(guó)流域治理動(dòng)力的重要方向。

3.完善流域污染治理的法制保障。法律具有強(qiáng)制性，對(duì)所有主體都具有法律效力，健全流域治理方面的法律法規(guī)能營(yíng)造一個(gè)良好有效的社會(huì)秩序。目前我國(guó)在流域治理方面存在法律法規(guī)內(nèi)容重疊、制度漏洞、執(zhí)行走樣、保障不全的情況，致使法律法規(guī)在促進(jìn)流域治理方面沒有發(fā)揮足夠的作用，治理責(zé)任主體責(zé)任模糊、互相推諉，等等。所以應(yīng)盡快完善我國(guó)流域治理法制，這既是流域治理的保障措施，更是基礎(chǔ)條件。

四、小結(jié)

流域治理的公共性，加之我國(guó)流域水污染問題廣泛性、復(fù)雜性和嚴(yán)重性，使得流域污染善治必須要有足夠強(qiáng)大和持久的治理驅(qū)動(dòng)力。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于由高能耗、高污染和低附加值的產(chǎn)業(yè)鏈下游逐漸上升到低能耗、低污染、高利潤(rùn)值的產(chǎn)業(yè)鏈中上游的過程，并且全社會(huì)的綠色發(fā)展、保護(hù)環(huán)境的現(xiàn)念共識(shí)逐漸形成，現(xiàn)階段正是我國(guó)流域治理的“黃金時(shí)期”。應(yīng)當(dāng)抓住這一治理時(shí)機(jī)，從觀念文化、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資源支持、法制保障、技術(shù)運(yùn)用等多方面培育和激發(fā)我國(guó)流域污染治理動(dòng)力。我國(guó)能在短短40多年取得人類史上的“經(jīng)濟(jì)奇跡”，相信也將會(huì)在未來(lái)15年內(nèi)取得流域污染治理的又一“奇跡”。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕中國(guó)生態(tài)環(huán)境部.2019中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)〔EB/ OL〕.http：//www.cnemc.cn/jcbg/zghjzkgb/202007/P0202007 16568022848361.pdf.

〔2〕朱喜群.生態(tài)治理的多元協(xié)同：太湖流域個(gè)案〔J〕.改革，2017（02）：96-107.

〔3〕董珍.生態(tài)治理中的多元協(xié)同：湖北省長(zhǎng)江流域治理個(gè)案〔J〕.湖北社會(huì)科學(xué)，2018（03）：82-89.

〔4〕羅亞娟.鄉(xiāng)村工業(yè)污染中的環(huán)境抗?fàn)帯獤|井村個(gè)案研究〔J〕.學(xué)海，2010（02）：91-97.

〔5〕中共江蘇省委辦公廳.江蘇發(fā)布化工安全整治標(biāo)準(zhǔn)要求給出企業(yè)和園區(qū)退出時(shí)間表〔EB/OL〕.http：//www. sohu.com/a/312117378_658625.

〔6〕傅春曉.山東青島編制整治方案12條黑臭水體明年底消除〔EB/OL〕.http：//huanbao.bjx.com.cn/news/201604 20/726465.shtml.

〔7〕王友列.泰晤士河水污染兩次治理的比較研究〔J〕.佳木斯大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014（02）：55-57.

〔8〕云南滇池治理將實(shí)施175個(gè)項(xiàng)目2020年水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)IV類〔EB/OL〕.http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20190815/ 1000151.shtml.

〔9〕包瑞生.縣級(jí)政府推進(jìn)生態(tài)治理的動(dòng)力機(jī)制研究——以浙江省K縣為例〔J〕.江蘇科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（01）：69-76.

〔10〕鄭容坤.水資源多中心治理機(jī)制的構(gòu)建——以河長(zhǎng)制為例〔J〕.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018（08）：42-45.

〔11〕豐云.從碎片化到整體性：整體性治理視角下的湘江流域治理策略〔J〕.黨政干部論壇，2015（06）：35-38.

〔12〕余嘉云.生態(tài)化教學(xué)的理論與實(shí)踐研究〔D〕.南京：南京師范大學(xué)，2006.

〔13〕鄭容坤.河長(zhǎng)制的多中心治理機(jī)制研究〔C〕//2017（第五屆）中國(guó)水生態(tài)大會(huì)論文集.貴陽(yáng)：貴陽(yáng)省水利學(xué)會(huì)，2017.

〔14〕趙龍，李牡丹，羅超群.基于組織文化的組織變革淺析〔J〕.理論觀察，2006（02）：51-52.

〔15〕張乾友.論政府在社會(huì)治理行動(dòng)中的三項(xiàng)基本原則〔J〕.中國(guó)行政管理，2014（06）：55-59.

〔16〕余輝.日本琵琶湖的治理歷程、效果與經(jīng)驗(yàn)〔J〕.環(huán)境科學(xué)研究，2013（09）：956-965.

責(zé)任編輯曉晨