政事分開視域下我國高等教育管理體制改革探析

李愛珍 洪倫

[摘 要] 近年來，隨著現(xiàn)代教育理念影響力的不斷擴大，我國在高等教育管理體制方面進行了深入改革，在取得了一定成效的同時，也暴露出了一些問題。本文從政事分開的角度，對現(xiàn)階段我國高等教育管理體制改革工作進行全面分析，在明確政校關(guān)系的同時，指出高等教育管理體制的困境與發(fā)展方向，以促進高等教育管理體制改革有效實施。

[關(guān)鍵詞] 高等教育;管理體制;改革

[中圖分類號]G647 ? [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2021） 09-0004-04

隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大，社會對高等教育管理體制的關(guān)注程度不斷提高。在社會發(fā)展的過程中，基于不同行業(yè)對人才需求的變化，高等教育管理體制經(jīng)過多次改革，取得了良好的效果。但在實踐過程中，受政府事務(wù)性工作干預(yù)的影響，導(dǎo)致高等院校管理體制改革存在多個方面的問題。因此，如何實現(xiàn)我國高等院校管理工作的有序開展，是我們研究的關(guān)鍵。

一、高等教育管理體制改革概述

（一）改革背景

在較長的一段時間里，我國高等教育管理體制以政府為主導(dǎo)，這與當時我國計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，也是特殊時期國家高等教育的特殊管理體制，在人才培養(yǎng)方面，基本滿足了我國早期人才發(fā)展需求。改革開放以后，我國采取更加開放的政策加強對外合作，在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域取得了顯著的成績，然而，傳統(tǒng)高等教育下的政校管理體制帶來的條塊分割、部門分割、專業(yè)限制、資源浪費等問題，導(dǎo)致了改革開放人才需求無法得到滿足。這與社會主義市場經(jīng)濟體制下的人才發(fā)展戰(zhàn)略相悖，高等教育管理體制改革勢在必行。

（二）改革歷程

我國高等教育改革源于20世紀80年代中期，在30年的時間里，高等教育改革一共經(jīng)歷了四個重要階段。

首先，起步階段。在1985-1992年間，繼中共中央辦頒發(fā)《關(guān)于教育體制改革的決定》之后，政校結(jié)合的高等教育管理體制逐漸取消，高校在招生、教學、管理等方面的自主性大大增加，在實現(xiàn)與社會主義市場經(jīng)濟體制接軌的同時，高等院校在人才培養(yǎng)與經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的潛力得到充分挖掘。1986年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于高等教育管理職責暫行規(guī)定的通知》，明確了政府在高等教育中的職責，并對其管理范圍進行了限制，為高等教育管理體制改革鋪平了道路。

其次，探索階段。該階段是指在1993-1997年之間，我國政府對傳統(tǒng)獨立辦學模式進行了深入討論，提出并鼓勵高等院校之間相互合作，優(yōu)化傳統(tǒng)教學管理體制結(jié)構(gòu)，用市場經(jīng)濟模式實現(xiàn)辦學效益的提高。在此基礎(chǔ)上，提出了“共建、調(diào)整、合作、合并”的改革指導(dǎo)思想，為高等教育管理體制改革提供了理論和方向上的指導(dǎo)。

第三，突破階段。經(jīng)歷了5年的探索之后，我國高等教育管理體制改革逐步深入開展，中央、地方等政府部門逐步脫離高等教育管理，截至2000年底，原有62部委中的367所高等院校在規(guī)模上已經(jīng)縮減為10部委所屬的100多所高等院校，這意味著自1949年以來，我國高等院校管理體制改革已經(jīng)突破了原有體制，兩級高校宏觀管理體制基本確立。

最后，鞏固階段。進入21世紀以后，我國高等教育管理體制改革方向基本確立，各地區(qū)政府結(jié)合自身優(yōu)勢，推進校企共建的部屬高校模式，進一步深化高等教育管理體制改革。這為加強區(qū)域人才培養(yǎng)與經(jīng)濟發(fā)展提供了良好契機。在此基礎(chǔ)上，為加強高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量建設(shè)，高等院校還在教學質(zhì)量和教學改革方面進行了深入討論，并通過實踐對相關(guān)改革措施加以檢驗。

總的來說，高等教育管理體制改革旨在轉(zhuǎn)變政府角色，突出政府部門的服務(wù)意識，利用社會主義市場化經(jīng)濟發(fā)展理念，指導(dǎo)相關(guān)工作的開展，將高等院校管理工作的主動權(quán)交予學校，構(gòu)建科學的政校關(guān)系。

二、我國高等教育管理體制改革的現(xiàn)狀

（一）教學模式重理論輕實踐

改革開放以前，我國所推行的高等教育模式為精英教育，高等教育工作的開展以理論教學為基礎(chǔ)，忽視了教學實踐活動的開展，這一教學理念在高等教育擴招之后依然存在。面對改革開放后社會人才需求形勢的轉(zhuǎn)變，一些高等院校依然缺乏與市場對接，以至于在人才培養(yǎng)方面無法滿足行業(yè)發(fā)展需求。

導(dǎo)致這一問題出現(xiàn)的主要原因在于高等院校教育管理體制與經(jīng)濟效益之間的獨立性，高等院校師生缺乏對知識的成果轉(zhuǎn)化意識，僅限于對理論進行深入研究，忽視了理論研究與社會生產(chǎn)力之間的關(guān)系。即便“產(chǎn)學研”一體化思想已經(jīng)得到了高等教育理論的廣泛認同，但是，在實際操作過程中，由于政府參與指導(dǎo)下的職責劃分問題，導(dǎo)致理論與實踐教學工作缺乏銜接，實踐教學多流于形式，沒有達到教學要求。

（二）人才培養(yǎng)過于重視眼前利益

人才培養(yǎng)是一個長期過程，尤其是高等院校人才培養(yǎng)，需要根據(jù)國家發(fā)展的實際需要，制定科學的教育管理計劃，但是，由于缺乏足夠的認識，部分高等院校過于關(guān)注眼前利益，忽視了自身的長遠發(fā)展。在計劃經(jīng)濟時代，高等院校教育管理工作由政府主導(dǎo)，以國家發(fā)展戰(zhàn)略為人才培養(yǎng)的依據(jù)，這保證了我國人才培養(yǎng)在方向上的正確性。改革開放以后，高等院校利用市場化思想指導(dǎo)教育管理工作的開展，以至于過于重視辦學效益，卻忽視了對高等院校長遠發(fā)展的考慮。例如，在電子商務(wù)快速發(fā)展的階段，電子商務(wù)行業(yè)存在較大的人才缺口，為此，部分高等院校在師資力量有待完善的情況下，盲目擴大電子商務(wù)專業(yè)招生人數(shù)，生源質(zhì)量參差不齊，導(dǎo)致電子商務(wù)專業(yè)學生的能力和素質(zhì)明顯下降，在影響學生就業(yè)的同時，也限制了電子商務(wù)行業(yè)的發(fā)展。

（三）辦學結(jié)構(gòu)盲目追求“高層次”

我國高等教育體系包括專科、本科、研究生等不同層次，其中，任何一個層次都有其社會價值，各層次之間在人才培養(yǎng)領(lǐng)域的協(xié)作，對社會發(fā)展和教育體系的完善起到了重要作用。特別是隨著現(xiàn)代教育體系的不斷發(fā)展和完善，我國高等教育產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)初具規(guī)模，市場化的高等教育管理體制將高校經(jīng)濟利益與自身層次相關(guān)聯(lián)，這導(dǎo)致高等院校在定位方面追求高層次，卻忽略了自身發(fā)展的實際情況。其中，除國家對高等教育劃分的211、985院校以外，還包括國家級重點、省重點院校等，部分高等院校甚至提出構(gòu)建“綜合性研究型大學”的口號，這已經(jīng)背離了我國高等教育層次化區(qū)分的初衷。

（四）專業(yè)建設(shè)過度追求“熱門”

高等院校在專業(yè)課程的設(shè)置方面需要以社會發(fā)展的實際需要為指導(dǎo)，尤其是現(xiàn)階段社會發(fā)展較快的情況下，高等院校應(yīng)及時對相關(guān)專業(yè)進行調(diào)整，以實現(xiàn)人才的針對性培養(yǎng)。然而，在高校擴招以后，一大批民辦院校進入到高等教育體系之中，這些院校為爭奪生源，只能在專業(yè)設(shè)置方面大做文章，尤其是熱門專業(yè)，在普通高等院校招生中發(fā)揮了很好的作用。

實踐來看，熱門專業(yè)并非長期不變的，在社會發(fā)展的不同時期，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展主推力量的變化，導(dǎo)致熱門專業(yè)隨之改變。熱門專業(yè)也僅僅是通過就業(yè)形勢來確定的，就業(yè)形勢好的便可稱為熱門專業(yè)，反之則是冷門。熱門專業(yè)的設(shè)置，能夠為高校帶來大量的生源，迅速提高學校的經(jīng)濟效益。但是，當熱門轉(zhuǎn)變?yōu)槔溟T時，高校將因此遭到重創(chuàng)，在大量畢業(yè)生無法找到工作的同時，也嚴重影響到學校的聲譽，不利于后期招生工作的開展。

（五）政府角色定位存在偏差

在傳統(tǒng)認識領(lǐng)域，政府是在大多數(shù)人共同意愿的基礎(chǔ)上形成的以保護人們合法權(quán)益為目的的組織機構(gòu)，其中就包括教育。新中國成立之初，高等教育管理工作由政府負責，這與我國當時的社會發(fā)展情況相適應(yīng)，改革開放以后，政府在高等教育管理體制中的干預(yù)已經(jīng)成為影響高等教育發(fā)展的重要因素之一。

教育全球化背景下，政府部門過多介入高等教育管理工作，嚴重影響了高等教育的市場化運作模式，政府在教育管理方面的服務(wù)功能并未得到體現(xiàn)。不僅如此，在高等教育管理體制的部分領(lǐng)域，政府也存在缺位的情況，如高等院校就業(yè)分配等問題，完全依賴院校自身的能力加以解決。

政府在高等教育管理工作中表現(xiàn)出來的越位和缺位狀態(tài)，其原因在于政府在與高等院校之間的關(guān)系把握不準，權(quán)責關(guān)系混亂。這一狀態(tài)的存在，不僅增加了政府工作內(nèi)容，提高了政府工作成本，也直接限制了高等院校與社會人才需求之間的適應(yīng)性調(diào)整，阻礙了社會發(fā)展過程中人才培養(yǎng)的市場化指導(dǎo)。

三、政事分開視域下我國高等教育管理體制改革的路徑分析

20世紀90年代末，我國高等教育開始擴招，高校在數(shù)量和規(guī)模上都得到了空前的發(fā)展，其管理體制改革也拉開了帷幕?；谖覈叩冉逃l(fā)展的現(xiàn)狀，以及長期以來政府參與高等教育管理的角色定位不準，高等教育管理體制對更加開放的教育環(huán)境和社會發(fā)展需求的適應(yīng)性并沒有隨之提高。因此，理順政府與高等教育之間的關(guān)系，成為現(xiàn)階段我國高等教育體制改革的出發(fā)點和立足點。

（一）堅持政府統(tǒng)籌辦學理念

首先，對高等教育進行統(tǒng)籌規(guī)劃，從發(fā)展速度、規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等方面予以考慮，構(gòu)建政事分開、權(quán)責明確的教育管理體制;其次，加強對高等教育專業(yè)設(shè)置、學術(shù)研究等方面的統(tǒng)籌引導(dǎo)，逐步規(guī)范高等教育管理體制對院校辦學資質(zhì)、教師資源、招生等要求;第三，利用政府的主導(dǎo)地位，對高等院校教育進行全方位的扶持，除財政支持以外，在政策方面給予高等院校一定的自主性，構(gòu)建具有指導(dǎo)作用的高等教育職責評價體系，以政府的身份對高等教育管理工作加以督促。

為此，構(gòu)建完善的高等教育管理體制，在法律制度、組織架構(gòu)、權(quán)責劃分、運行規(guī)則、利益配屬等領(lǐng)域進行深入改革，使其功能更為明確，體制運行更加高效，在這一基礎(chǔ)上，政事分開、管辦分離的現(xiàn)代高等教育管理體制才能夠?qū)崿F(xiàn)。

（二）鼓勵社會力量參與高等教育管理體制改革

從“精英”教育走向“大眾”教育，是中國社會發(fā)展過程中在高等教育領(lǐng)域的必然要求，社會主義制度伴隨著我國市場經(jīng)濟體系的完善而得到鞏固。在社會發(fā)展實踐過程中，社會參與高等教育管理的必要性則體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.高等教育和社會的聯(lián)系更加緊密

在高等教育市場化的過程中，其開放程度較以往得到了提高，面對著學生在理論學習與實踐能力建設(shè)的需求，高等教育需要加強與社會的聯(lián)系，主動建立社會參與下的高等教育管理體制，結(jié)合我國當前發(fā)展的實際情況，制定科學的制度體系，充分利用社會上的物質(zhì)資源、人力資源和財務(wù)資源實現(xiàn)自身發(fā)展。

2.高等教育普及下的社會參與意識提高

為實現(xiàn)我國全民文化素質(zhì)水平的提高，以及滿足社會發(fā)展對高素質(zhì)人才需求的增加，我國政府將普及高等教育作為現(xiàn)階段教育改革的重要內(nèi)容，在推廣繼續(xù)教育、職業(yè)教育等終身教育制度的同時，實現(xiàn)了全社會廣泛的參與意識。尤其在職業(yè)教育方面，我國職業(yè)教育規(guī)模的迅速擴大，促進了高等職業(yè)人才體制改革的深入開展，為社會發(fā)展提供了大量應(yīng)用型人才，彌補了我國人才體系中的缺失。

3.人才競爭條件下的高等教育管理體制創(chuàng)新

市場化的高等院校管理體制改革，滿足了社會發(fā)展對人才的需求，然而，隨著現(xiàn)代企業(yè)管理理念的不斷滲透，企業(yè)的人才意識不斷提高。為實現(xiàn)針對性的人才培養(yǎng)，大量企業(yè)轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源管理思路，利用校企結(jié)合的方式，主動與高等院校之間展開合作。例如，海爾集團與南通科技職業(yè)學院之間達成的人才培養(yǎng)協(xié)議，海爾集團為南通科技職業(yè)學院提供實訓(xùn)基地，以智能家居為核心，完成相關(guān)崗位的人才培養(yǎng)，使學生能夠達到畢業(yè)即上崗的水平。校企合作辦學模式，是高等教育管理體制改革的重要內(nèi)容之一，符合我國社會主義建設(shè)的基本需求。

社會參與下的高等教育管理體制改革，是在政事分開、管辦分離情況下，對高等教育管理體制的及時介入，完成新時期高等教育市場化改革的必然要求。在社會參與下，高等教育管理工作才能夠做到有的放矢，避免人才培養(yǎng)上出現(xiàn)嚴重的決策失誤。

（三）政事分開視域下公益理念與教育理念的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

從高等教育的自身定位來看，其目的在于為公眾提供有關(guān)知識領(lǐng)域的一切服務(wù)，具有明顯的公益屬性，高等教育雖有專業(yè)之分，但是，其并不代表著某一狹隘的行業(yè)利益。當高等教育涉及公共利益時，也就與社會產(chǎn)生了必然聯(lián)系，政府干預(yù)下的高等教育體制，將逐漸無法滿足市場化運作模式的需求。

從利益主體來看，高等教育的利益主體包括國家、團體、個人。所謂國家利益，是指國家依靠高等教育管理體制改革，能夠保證國家在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域發(fā)展所需的人才;團體利益則代表了以企業(yè)、院校自身利益，市場經(jīng)濟體制下的企業(yè)與院校發(fā)展，需要通過與多方權(quán)力主體進行博弈，才能夠獲得更多權(quán)益，以實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，尤其是對市場需求更為迫切的企業(yè);個人利益則以院校學生為代表，面對日益嚴峻的就業(yè)形勢，在完成高等教育的過程中，需要通過多種方式保證個人的權(quán)益不受侵害。由于以上三部分權(quán)益之間存在直接或間接的關(guān)系，合理協(xié)調(diào)相關(guān)矛盾，以實現(xiàn)多方利益的最大化，這對于政事分開、管辦分離的高等教育管理體制有著重要的指導(dǎo)意義。

在計劃經(jīng)濟時代，高等教育管理體制服從國家需要，在人才培養(yǎng)方面實行配給制，國家政府部門、研究院所享有一定特權(quán)，這一現(xiàn)象的存在，與當時國家發(fā)展的實際情況相匹配。改革開放以后，高等教育問題日益突出，私營經(jīng)濟體的人才需求不斷增加，政府主導(dǎo)下的高等教育體制與市場之間產(chǎn)生了嚴重的權(quán)益糾紛，并阻礙了市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。并且，隨著市場化優(yōu)勢的體現(xiàn)，政府在高等院校教育管理體制中的優(yōu)勢逐漸喪失。高等教育的普及，意味著政事分開、管辦分離的高等教育管理體制改革已經(jīng)初步完成，高等教育的公益屬性得到回歸，各方訴求在公平、開放的環(huán)境中得到滿足，社會矛盾進一步緩和。

（四）政事分開視域下高等教育管理體制改革中政府角色的合理定位

盡管，高等教育管理體制改革意味著政府主導(dǎo)高等教育管理工作時代的終結(jié)，但是，這并不意味著政府完全退出高等教育管理領(lǐng)域。為提供更加多元化的發(fā)展空間，高等院校教育管理體制改革過程中的專業(yè)設(shè)置、教學模式選擇、招生等工作，政府并未過多干預(yù)，在市場化運營理念的指導(dǎo)下，高等院校管理體制改革呈現(xiàn)出較高的自由度。

首先，政府為高等教育提供方向性的指導(dǎo)。依據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，政府部門通過出臺一系列政策的方式，指導(dǎo)高等院校進行教育管理體制改革，或者是直接邀請高等院校參與到國家政策的制定當中，以實現(xiàn)國家發(fā)展思想在高等教育管理體制改革中的滲透。

其次，政府充當企業(yè)與院校之間聯(lián)系的“紐帶”。由于傳統(tǒng)教育管理理念的影響，高等院校在市場化運營方面依然過于被動，這與企業(yè)對合作辦學等模式的迫切要求形成了較大的反差。在此情況下，政府應(yīng)主動承擔起二者聯(lián)系的“紐帶”，根據(jù)企業(yè)的實際情況，為其選擇最佳合作院校，甚至可以采取“招標”的方式，為高等教育發(fā)展提供更多機會。

最后，加強政府監(jiān)督作用。政事分開是現(xiàn)階段我國高等教育管理體制得以自由發(fā)展的基礎(chǔ)，除加強傳統(tǒng)人才培養(yǎng)領(lǐng)域建設(shè)以外，高等院校教育管理體制改革以市場化運營為目標，并以此獲得利潤。但是，在市場化運營理念的指導(dǎo)下，高等教育的公益屬性將逐漸消失，社會發(fā)展中的人才缺失也將更加嚴重。

我國政府在高等教育管理體制改革方面一直堅持“實事求是”的原則，與國家發(fā)展實踐相結(jié)合，及時調(diào)整政府角色，出現(xiàn)了計劃經(jīng)濟時期的“精英教育”和改革開放之后的“大眾教育”教育管理體制。高等院校教育管理體制改革是在多元化發(fā)展過程中對各方利益的全面協(xié)調(diào)，在政府宏觀政策的指導(dǎo)下，積極主動尋求發(fā)展的新機遇，建立以校企合作、“產(chǎn)、學、研”為一體的現(xiàn)代高等教育模式，實現(xiàn)高等教育在社會政治、經(jīng)濟、文化等多領(lǐng)域的互利共贏。

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（責任編輯：張宏玉）