生物安全納于中國(guó)涉海立法的證成與規(guī)范考量

摘要：中國(guó)涉海立法的邏輯體例與包容程度使與生物安全有關(guān)的法律法規(guī)得以納入其中。生物安全規(guī)范與中國(guó)涉海立法之間既有關(guān)聯(lián)性，又具切合性，其為《中華人民共和國(guó)生物安全法》的直接授意，也從理論上將人類衛(wèi)生健康共同體與全球海洋治理相互銜接。這種納入從立法路徑上來看有單行式立法、綜合式立法以及嵌入式立法三種模式，但目前這種納入仍面臨著載體的缺乏以及構(gòu)建樣態(tài)的不穩(wěn)定等問題。為此，在結(jié)合現(xiàn)行中國(guó)立法環(huán)境背景、目的、效率、定位以及制度體量等因素的基礎(chǔ)上，建議出臺(tái)一部《海洋生物安全管理?xiàng)l例》，并特別規(guī)范《中華人民共和國(guó)生物安全法》所關(guān)注的重要領(lǐng)域中的國(guó)家生物安全發(fā)展戰(zhàn)略及政策、海洋生物安全的管理體制、海洋生物多樣性維護(hù)以及海洋生物技術(shù)研發(fā)。

關(guān)鍵詞：生物安全;涉海立法;海洋公共衛(wèi)生;管理體制

中圖分類號(hào)：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2021）03-0069-07

Analysis on the justification of bringing the biosecurity into the marine legislation and its system construction

WANG Chong1，2

（1.Law School，Sun-Yat-Sen University，Guangzhou 510275，China;2.Southern Marine Science and Engineering

Guangdong Laboratory（Zhuhai），Zhuhai 519080，China）

Abstract：The logical style and inclusiveness of our countrys marine legislation have enabled laws and regulations related to biosecurity to be included. Biosecurity norms and marine legislation are both related and relevant. They are the direct inspiration of Biosecurity Law of the Peoples Republic of China and theoretically connect the human health community with global ocean governance. There are three models for this kind of inclusion， which are single-line legislation， comprehensive legislation and embedded legislation. However， this inclusion still faces problems such as the lack of carriers and the instability of the structure. To this end， based on the current environmental background， purpose， efficiency， positioning， and institutional size of our countrys legislation， it is recommended to introduce the Regulation on the Marine

Biosecurity Management， and focus on several important areas within Biosecurity Law of the Peoples Republic of China， such as the national biosecurity development strategy and policy， the management system of marine biosecurity， the maintenance of marine biodiversity， and the research and development of marine biotechnology.

Key words：biosecurity;marine legislation;marine public health;management system

作為法學(xué)與生物學(xué)交叉學(xué)科的研究領(lǐng)域，生物安全管理法律體系的建設(shè)近來一直是備受關(guān)注的議題。2020年10月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)生物安全法》（簡(jiǎn)稱《生物安全法》），該法于2021年4月起施行，包括了十章的內(nèi)容，對(duì)于生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控體制、防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情、生物技術(shù)研究等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定?！渡锇踩ā返某雠_(tái)，有助于系統(tǒng)地梳理現(xiàn)存較為零散和碎片化的且與生物安全緊密相關(guān)的法律法規(guī)，填補(bǔ)了在這一領(lǐng)域里基礎(chǔ)性法律的空白。2021年日本核廢水排放事件的發(fā)生更喚起了學(xué)界對(duì)此問題的關(guān)注?！渡锇踩ā繁旧黼y以細(xì)致地、全面地解決在各行各業(yè)中所出現(xiàn)的具體問題，其在發(fā)揮上位法所應(yīng)有的“主心骨”式的作用時(shí)，也需要相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則和其他下位法律規(guī)范予以支撐和輔助。相比于生物安全立法體系而言，中國(guó)涉海立法的種類繁多，體系結(jié)構(gòu)與規(guī)范的廣度都較為詳實(shí)。生物安全突發(fā)事件的溯源地區(qū)不僅包括陸地，還會(huì)遍及海洋。一方面，海洋可能成為病原體傳播的媒介;另一方面，全球海洋環(huán)境污染的現(xiàn)狀也喚起人們對(duì)海洋生物安全風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，它使得維護(hù)海洋生物安全變得愈發(fā)重要和緊迫。據(jù)此，在符合《生物安全法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，將與生物安全相關(guān)的規(guī)范納于中國(guó)涉海立法中以填補(bǔ)這一領(lǐng)域的空缺實(shí)有必要。

一、中國(guó)涉海立法的邏輯體例與包容度

若從法理的角度出發(fā)證明與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)適宜納入中國(guó)涉海立法中，首先應(yīng)考慮中國(guó)涉海立法本身的邏輯體例和其包容度，以此來探求與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)納入這一體系之后所能施展的空間，并保持與其他涉海立法之間的銜接，從而避免矛盾的產(chǎn)生。

（一）中國(guó)涉海立法的理論基礎(chǔ)

中國(guó)涉海立法，應(yīng)該強(qiáng)化以海洋法權(quán)為核心的海洋秩序的構(gòu)建和法律闡釋。[1]海洋法權(quán)理論、海洋自由論和海權(quán)論屬同一維度，均是探討海洋秩序構(gòu)建的相關(guān)學(xué)說。有學(xué)者指出，中國(guó)應(yīng)以海洋法權(quán)理論為基礎(chǔ)完善現(xiàn)行海洋立法、以海洋法權(quán)理論為導(dǎo)向發(fā)揮軟法作用，并在國(guó)際海洋法律秩序構(gòu)建中提升話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。[2]海洋法權(quán)理論具有較好的包容性，它是與國(guó)家開發(fā)和利用海洋相關(guān)的權(quán)利并承擔(dān)保護(hù)海洋之義務(wù)的統(tǒng)稱。國(guó)家在利用海洋的過程中會(huì)產(chǎn)生諸多海洋實(shí)踐行為，因此而發(fā)生的海洋秩序的變化具有較為明顯的動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性，這也意味著任何國(guó)家既有的海洋法律規(guī)則不可能在面對(duì)變化莫測(cè)的海洋實(shí)踐與海洋秩序時(shí)一直得以持續(xù)適用，而是在發(fā)展的過程中逐步更新自身的體系及規(guī)范結(jié)構(gòu)，并使之保有一定的前瞻性。從2020年席卷全球的疫情及相應(yīng)的傳播途徑來看，以海洋為媒介進(jìn)行傳播的風(fēng)險(xiǎn)是切實(shí)存在的，海洋環(huán)境中亦有多種可同時(shí)感染人畜的致病性微生物，從而可能在未來影響船員及中國(guó)沿海居民的健康，[3]而中國(guó)現(xiàn)有的涉海立法中與這些問題相關(guān)的法律規(guī)范卻仍有一定的空缺，它正逐漸地讓我們意識(shí)到，在開發(fā)和利用海洋的過程中應(yīng)注重保護(hù)海洋的生態(tài)環(huán)境，避免成為生物安全風(fēng)險(xiǎn)事件的“培育溫床”。

在以海洋法權(quán)為理論基礎(chǔ)的海洋秩序下，中國(guó)涉海立法的理論思路從技術(shù)角度出發(fā)有“功能主義立法論”與“區(qū)域主義立法論”兩個(gè)重要的進(jìn)路。功能主義立法論強(qiáng)調(diào)海洋功能的劃分，并以各種不同的功能為立法的切入導(dǎo)向，如建立漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護(hù)功能區(qū)、海洋安全維護(hù)功能區(qū)等，其主要目的是強(qiáng)調(diào)海洋為人類提供的各種服務(wù)與用途。[4]《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）等法律法規(guī)是在這一立法理論的支持下制定的。區(qū)域主義立法論則強(qiáng)調(diào)按照沿海國(guó)管轄海域的范圍來制定相應(yīng)的法律法規(guī)，它與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中所劃分的幾種區(qū)域（領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海等）密切相關(guān)，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等是在這一立法理論的影響下制定的。因此，中國(guó)涉海立法的理論基礎(chǔ)大體是以海洋法權(quán)為引領(lǐng)和指導(dǎo)，技術(shù)上則是以“功能主義立法論”與“區(qū)域主義立法論”為共同進(jìn)路。

（二）中國(guó)涉海立法的架構(gòu)與邏輯因應(yīng)

中國(guó)涉海立法的架構(gòu)與邏輯因應(yīng)，是新立法元素納入中國(guó)涉海立法之前所必須要考量的前提性要素，它從實(shí)然的角度為證成性分析搭建了一個(gè)可供論證的體系框架。目前來看，中國(guó)涉海法律建設(shè)已經(jīng)初具體系化規(guī)模：在法律層面上有《中華人民共和國(guó)海商法》《中華人民共和國(guó)航道法》《中華人民共和國(guó)港口法》等法律，國(guó)務(wù)院及其委托的部門制定頒布了30多個(gè)涉海行政法規(guī)，在部門規(guī)章層面也有了110余個(gè)現(xiàn)行有效的涉海行政規(guī)章。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，以上述法律為核心，以相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為輔助的涉海法律集群已經(jīng)初步形成。[5]具體而言，中國(guó)涉海立法的架構(gòu)與邏輯因應(yīng)可以從以下兩個(gè)維度予以釋義。

第一，內(nèi)部協(xié)調(diào)。中國(guó)涉海立法受“海陸統(tǒng)籌”及“海陸分離”理念的共同影響，常要重視所設(shè)立的涉海法律與相對(duì)應(yīng)之“陸法”的協(xié)調(diào)關(guān)系，[6]二者間可能互為特別法與一般法，或上位法與下位法，特別是“海陸統(tǒng)籌”理念也強(qiáng)調(diào)無需過多地對(duì)陸地與海洋加以區(qū)分。[7]例如，2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）與2017年修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》之間就是一般法與特別法的關(guān)系。為此，涉海法律法規(guī)在中國(guó)法律體系中的定位需要首先經(jīng)由內(nèi)部的協(xié)調(diào)來厘清其中的“海陸”關(guān)系，且有相當(dāng)一部分涉海法律法規(guī)是作為特別法存在的，這亦是中國(guó)涉海立法架構(gòu)的特點(diǎn)所在。

第二，外部關(guān)聯(lián)。除了內(nèi)部協(xié)調(diào)之外，中國(guó)涉海立法還深入地對(duì)接中國(guó)加入的眾多國(guó)際公約。對(duì)于中國(guó)已經(jīng)締結(jié)并加入的國(guó)際公約，一般均會(huì)以國(guó)內(nèi)立法的方式予以表達(dá)和體現(xiàn)，或者直接適用國(guó)際公約的有關(guān)規(guī)定。之所以注重中國(guó)涉海立法與國(guó)際公約之間的外部關(guān)聯(lián)，其緣由在于避免涉海法律法規(guī)與國(guó)際公約中的有關(guān)規(guī)定相矛盾，從而產(chǎn)生適用上的沖突。以海上搜救為例，中國(guó)是1979年《海上搜尋與救助公約》的締約國(guó)，而國(guó)內(nèi)諸多沿海省份已出臺(tái)了海上搜尋與救助條例，加上新修訂的《海上交通安全法》，這些與國(guó)際公約在技術(shù)性的規(guī)范上保持了一定的協(xié)調(diào)性，是相互關(guān)聯(lián)的。

從理論基礎(chǔ)與邏輯架構(gòu)兩個(gè)方面來看，中國(guó)涉海立法體系有著較好的包容程度。一方面，學(xué)界和海事實(shí)務(wù)界在研究相應(yīng)的法律問題之時(shí)不曾將這一體系邊界化地處理，涉海法律法規(guī)可以隨著社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而適時(shí)地作出相應(yīng)的調(diào)整?！渡锇踩ā返?條第8款也作了開放式的規(guī)定，其他與生物安全相關(guān)的活動(dòng)均可落入該法的調(diào)整范圍。另一方面，中國(guó)涉海法律體系的內(nèi)部是動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的，它不僅有涉海的規(guī)范元素，還與陸法緊密相連，陸法中的關(guān)聯(lián)性法律規(guī)范同樣也可以存在于中國(guó)的涉海立法中，這就間接地拓寬了中國(guó)涉海立法的包容程度，為生物安全納于其中奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的證成與因應(yīng)

在中國(guó)涉海立法的邏輯體例與包容度的架構(gòu)下，生物安全規(guī)范是可以納入其中的，這既出于二者之間的關(guān)聯(lián)性，又得益于二者相輔相成的切合關(guān)系，理應(yīng)深入分析與論證。

（一）生物安全規(guī)范與中國(guó)涉海立法間的關(guān)聯(lián)性

所謂關(guān)聯(lián)性，是指與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)有必要納入中國(guó)涉海法律體系之中?！渡锇踩ā返?條就對(duì)這種關(guān)聯(lián)進(jìn)行了范疇上的表達(dá)。根據(jù)該條規(guī)定，防控重大新突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情，防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性以及技術(shù)上的研發(fā)、應(yīng)用與管理等問題適用該法。根據(jù)《生物安全法》的有關(guān)規(guī)定，這種必然性和關(guān)聯(lián)性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，海洋環(huán)境本身可能誘發(fā)生物安全事件。盡管目前在全球流行的新冠疫情并不原生于海洋，但為保有一定的前瞻性起見，我們?nèi)孕柚篮Ｑ蟓h(huán)境確實(shí)存在著人畜共患的傳染性生物，這類生物可能會(huì)引發(fā)安全問題，從而至少對(duì)沿海地區(qū)的生物養(yǎng)殖業(yè)或周邊居民的健康產(chǎn)生一定的影響。有學(xué)者對(duì)此指出，由于受到惡化的海洋環(huán)境的影響，細(xì)菌、病毒和寄生蟲的致病力出現(xiàn)明顯的分化和增強(qiáng)，在沿海地區(qū)存在著由致病微生物引起人腹瀉、感染和食物中毒的病例。[8]這些事件表明，從維護(hù)海洋環(huán)境和安全的角度出發(fā)，與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)可考慮納入這些類別的法律體系之中。

第二，海洋環(huán)境是生物安全事件傳播的載體。如果說海洋環(huán)境本身誘發(fā)生物安全事件的可能性不足以

啟動(dòng)對(duì)相關(guān)立法的完善，那么海洋作為載體傳播細(xì)菌和病原體卻已切實(shí)地發(fā)生于這次疫情之中。為此，中國(guó)海事部門于2020年制定了《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南（V1.0）》。同時(shí)，郵輪疫情防控問題、海上醫(yī)療、海洋外來生物入侵等現(xiàn)象，不僅給海洋生態(tài)環(huán)境帶來較為嚴(yán)重的威脅，更有嚴(yán)重者，還會(huì)危及沿海地區(qū)人民的安危。[9]而這些活動(dòng)均可納入《生物安全法》的調(diào)整范圍之中，從而與未來可能制定的、與涉海生物安全相關(guān)的法律法規(guī)之間形成一般法與特別法的關(guān)系。

（二）生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的切合性

從實(shí)然的角度出發(fā)，生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法之中有著很好的切合性，它主要可體現(xiàn)并證明于以下兩個(gè)不同的層面之中。

1.國(guó)內(nèi)法層面：《生物安全法》的直接授意

《生物安全法》第23條第2款規(guī)定：“進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國(guó)際航行船舶壓載水排放等應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)生物安全管理要求。”該規(guī)定表明，國(guó)家已認(rèn)識(shí)到了船舶在航行和進(jìn)出境的過程中所可能發(fā)生的外來生物入侵問題，而調(diào)整并解決這些問題的法律法規(guī)恰是中國(guó)海事行政管理法律體系的重要組成部分，如《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。除此之外，《生物安全法》第27條指出，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的安全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并完善監(jiān)測(cè)信息報(bào)告系統(tǒng)。從主體層面上來看，該法有意將生物安全的監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境部門相聯(lián)系，而根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，恰是這些部門負(fù)責(zé)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作，并根據(jù)該法第1條宗旨的規(guī)定，承擔(dān)保障人體健康的職責(zé)。因此，至少?gòu)暮Ｊ滦姓芾淼慕嵌瓤?，生物安全?guī)范與中國(guó)涉海立法是存在著切合性的。

2.國(guó)際法層面：人類衛(wèi)生健康共同體與全球海洋治理的理論銜接

除了法律的直接授意之外，生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的切合性還植根于理論層面之中。習(xí)近平總書記在面對(duì)突如其來的全球公共衛(wèi)生危機(jī)的現(xiàn)狀時(shí)發(fā)出了“攜手打造人類衛(wèi)生健康共同體”的重要倡議。有學(xué)者認(rèn)為，打造人類衛(wèi)生健康共同體，應(yīng)該不斷提升公共衛(wèi)生問題在國(guó)際議程中的位置，發(fā)揮聯(lián)合國(guó)和世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同作用，建立全球公共衛(wèi)生治理新秩序。[10]相對(duì)應(yīng)的，全球海洋治理是現(xiàn)有國(guó)際秩序和海洋秩序的重要內(nèi)容，而國(guó)際秩序和海洋秩序恰是中國(guó)涉海法律體系進(jìn)行外部關(guān)聯(lián)時(shí)的重要對(duì)象。全球海洋治理的應(yīng)有之義，是主權(quán)國(guó)家之間通過一系列的方式，對(duì)主權(quán)國(guó)家管轄或主張管轄之外的公海、國(guó)際海底區(qū)域的海洋環(huán)境、生物和非生物開發(fā)進(jìn)行管理。[11]國(guó)家之間就海洋治理的對(duì)象深入地進(jìn)行溝通與合作，并形成相應(yīng)的協(xié)議或慣例以約束各方的治理行為，這種做法當(dāng)然地可以用于全球海洋公共衛(wèi)生的治理。筆者認(rèn)為，二者之間的邏輯在于，人類衛(wèi)生健康共同體是對(duì)全球海洋治理理論體系的豐富和發(fā)展，它為全球海洋治理的對(duì)象和領(lǐng)域拓寬了國(guó)家間進(jìn)行合作的空間，而全球海洋治理則是人類衛(wèi)生健康共同體于海洋環(huán)境下的理論支撐和表達(dá)路徑。海洋是此次疫情傳播的載體和通道，維護(hù)海洋公共衛(wèi)生安全需要國(guó)家間就海洋公共衛(wèi)生治理達(dá)成合意，以更好地解決當(dāng)下所面臨的疫情傳播危機(jī)。

（三）生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的間隙

盡管從國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的層面上，生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法體系是切合的。然而，這種納入過程仍存在著很多的間隙，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，缺乏一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的納入載體。雖然中國(guó)理論界對(duì)國(guó)家生物安全的法律問題早有一定的研究，但對(duì)其重視和關(guān)注的程度在2020年后卻是空前的?！渡锇踩ā返某雠_(tái)不斷地喚起該法在各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)具體實(shí)施的需要，而該法的配套實(shí)施細(xì)則、各行各業(yè)領(lǐng)域的下位式法律法規(guī)卻并沒有很快地出臺(tái)和補(bǔ)充，對(duì)于各個(gè)行業(yè)的管制目標(biāo)、管制工具、主管機(jī)關(guān)、權(quán)利與義務(wù)的界定也并不完善和充分。這就意味著，以《生物安全法》為引領(lǐng)和指導(dǎo)所形成的各類、各級(jí)別的法律法規(guī)仍處于進(jìn)階的狀態(tài)，而并非已然實(shí)現(xiàn)體系化的目標(biāo)。因此，在將生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的過程中可能存在著一個(gè)載體上的空白，它需要我們對(duì)生物安全規(guī)范未來納入中國(guó)涉海立法的體例進(jìn)行分析與選擇，而這既應(yīng)參考這類規(guī)范是如何與其他部門法學(xué)（如刑法）結(jié)合的，又要從具體的制度上突出涉海立法的一些特殊性所在。[12]在目前各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域以及不同地區(qū)的具體實(shí)施規(guī)范尚處于構(gòu)建階段之時(shí)，生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法可能會(huì)面臨經(jīng)驗(yàn)不足、載體缺乏的問題，而這也成為了二者之間的一種間隙。

第二，制度構(gòu)建的樣態(tài)仍亟待進(jìn)一步討論。所謂樣態(tài)，是指與生物安全相關(guān)的規(guī)范應(yīng)該置入于何部涉海法律規(guī)范之中，如果應(yīng)該予以置入，那么應(yīng)該如何把握規(guī)范的方向和尺度。能夠考慮其規(guī)范的樣態(tài)，意味著已肯定這種納入，并且要著重分析這類規(guī)范應(yīng)該以何種體量存在于何部法律規(guī)范之中。同時(shí)，雖不必過于拘泥于具體制度的安排，但總要把握住一個(gè)規(guī)范最基本的方向。對(duì)于涉海立法而言，與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)既有關(guān)聯(lián)性，又具切合性，但以何種樣態(tài)存在于其中卻仍有待于進(jìn)一步討論。

三、生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的體例選擇與分析

生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的體例選擇，是研究其規(guī)范樣態(tài)的前置問題。在選擇與分析的過程中，應(yīng)充分借鑒生物安全規(guī)范納于中國(guó)其他部門立法的體例，并回應(yīng)在納入涉海立法時(shí)應(yīng)采取或選擇哪種體例模式。

（一）學(xué)界對(duì)生物安全規(guī)范納入中國(guó)各部門立法的考量

對(duì)于生物安全規(guī)范如何納入中國(guó)其他各部門立法的問題，學(xué)界主要有三種路徑，它們從不同角度回答了如何納入這個(gè)具體的問題。

第一，單行立法。單行立法是指立法機(jī)關(guān)以決定、規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定、條例等名稱頒布的、規(guī)定某一類或者某一種特定事務(wù)的法律。支持單行立法的學(xué)者較多，這種做法一定程度上成為了現(xiàn)有研究的主流觀點(diǎn)。例如，有學(xué)者在論證《中華人民共和國(guó)刑法》與《生物安全法》的規(guī)范銜接過程中指出，應(yīng)該重構(gòu)生物安全犯罪立法思路，采用多元化的生物安全犯罪刑事立法模式，啟動(dòng)靈活的單行刑法立法，重塑獨(dú)立型的附屬刑法立法，以順利實(shí)現(xiàn)兩法銜接并達(dá)致生物安全犯罪立法的規(guī)范化。[13-14]也有學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)食品安全法》（簡(jiǎn)稱《食品安全法》）與《生物安全法》之下，應(yīng)單行式地頒布相應(yīng)的管理規(guī)定，如頒布《轉(zhuǎn)基因食品安全管理?xiàng)l例》，并與《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》規(guī)定保持大致的協(xié)調(diào)，共同作為《生物安全法》的下位法。[15]

第二，綜合立法。綜合立法是指由一部基礎(chǔ)性法律和一系列配套的法律法規(guī)所組成的體系化立法模式。有學(xué)者以基因編輯海洋生物安全立法為研究的切入點(diǎn)，認(rèn)為基因編輯海洋生物安全管理法律體系應(yīng)由一部基礎(chǔ)性法律和一系列配套的法律法規(guī)構(gòu)成，分別規(guī)定基因編輯生物安全監(jiān)管的基本準(zhǔn)則和具體的規(guī)章制度，形成符合中國(guó)法律事件的海洋領(lǐng)域基因編輯法律法規(guī)體系。[16]由于涉海立法是一個(gè)很廣泛的概念，單獨(dú)出臺(tái)一部或幾部單行式立法很難真正地將生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海法律體系之中，倒不如由中國(guó)自然資源管理部門作為主管部門參與有關(guān)事項(xiàng)的立法和管理工作，并最終形成一個(gè)綜合性的立法體系。

第三，嵌入立法。嵌入立法是指僅修訂和完善現(xiàn)存的法律法規(guī)，通過補(bǔ)充和設(shè)置與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)來完善既有的涉海立法，不另作額外的立法工作。相比于前兩種做法，嵌入式立法較為便捷，它只是在現(xiàn)有相關(guān)的法律法規(guī)里尋找到自身的立足之地，而不謀求“獨(dú)立門戶”。有學(xué)者就曾指出，《生物安全法》與其他專門性立法的關(guān)系要重點(diǎn)關(guān)注以下六個(gè)領(lǐng)域：生物多樣性立法、生態(tài)保護(hù)與平衡、野生動(dòng)植物保護(hù)、糧食安全與食品安全、技術(shù)研發(fā)以及傳染病防治與動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫立法。[17]這意味著，現(xiàn)有的生物安全法律法規(guī)可以體現(xiàn)于這六個(gè)具體領(lǐng)域的立法中，在這些立法中尋找一個(gè)適宜引入與生物安全相關(guān)的法律法規(guī)之所，進(jìn)而再去考慮它們的具體規(guī)范樣態(tài)。

（二）擇取立法路徑所應(yīng)考量的基本因素與筆者的擇取

三種立法體例均是生物安全規(guī)范納入中國(guó)涉海立法的路徑，筆者認(rèn)為，在進(jìn)行擇取的過程中應(yīng)該注意以下三個(gè)方面因素。

首先，立法的目的與效率。國(guó)家的立法目的及效率對(duì)采取何種立法路徑而言有著直接且重要的影響，這與該法本身的目的與計(jì)劃緊密相關(guān)。如果設(shè)計(jì)這些法律法規(guī)是一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃，且還要求這些法律法規(guī)有相當(dāng)?shù)母叨群驼疚?，那么立法的效率就不宜過快，采用的路徑也不能是簡(jiǎn)單的嵌入式，而要從體系化的角度進(jìn)行切入。相反，如果一部法律對(duì)效率有著較高的要求，且規(guī)范較為緊迫，那么在選擇上就不宜采取綜合立法的路徑。

其次，立法的定位及層級(jí)。采納何種立法路徑還要考慮立法機(jī)關(guān)對(duì)這部法律的定位。如果將其位階定位為法律，那么就不宜簡(jiǎn)單地采取嵌入式，更不可能簡(jiǎn)單地在某個(gè)具體的調(diào)整領(lǐng)域內(nèi)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或技術(shù)性規(guī)范。同時(shí)，立法體例的確立還要反應(yīng)出該法所反映的利益層次和范圍層級(jí)。利益的層次不同、事項(xiàng)上的包容性不同，其位階及效力等級(jí)就不同，所采納的立法路徑也就隨之有所區(qū)別。[18]

最后，立法的制度囊括。不同立法路徑所能容納的制度體量是存在區(qū)別的。嵌入立法不宜安排更多的制度設(shè)計(jì)，最好是在現(xiàn)有的體系和邏輯下進(jìn)行些許的增補(bǔ)或修改;綜合立法卻是自上而下的，它的制度群是較為龐大的、調(diào)整對(duì)象以及范圍也是廣泛的。因此，采取何種立法路徑也要密切關(guān)注制度囊括的體量，采取適宜的立法路徑，而不是單純和機(jī)械地重復(fù)。

對(duì)于目前的三種路徑，筆者更傾向和支持第一種路徑，即單行立法，并建議出臺(tái)一部《海洋生物安全管理?xiàng)l例》。一方面，這樣的管理規(guī)定或細(xì)則與《生物安全法》第23條的規(guī)定緊密切合，是貫徹落實(shí)該法的有效路徑。結(jié)合該條的表述可知，對(duì)于進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國(guó)際航行船舶壓載水排放等生物安全管理出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或其他規(guī)范性文件，是《生物安全法》本身的一個(gè)要求。這意味著生物安全納于中國(guó)涉海立法中的定位和層級(jí)并不會(huì)太高，而且它的設(shè)立要與《生物安全法》之間形成特別法與一般法、下位法與上位法的關(guān)系;另一方面，采用這種立法路徑既可以囊括一定體量的規(guī)范，又能兼顧著制定該法的目的和效率。設(shè)立一部《海洋生物安全管理?xiàng)l例》，從體量來看可以容納較多的制度，能夠較為全面地引入相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)定，從而解決包括海洋基因編輯、船舶壓載水排放等在內(nèi)的一系列具體的問題。同時(shí)，它還能在一定程度上兼顧立法效率，避免采用綜合性的立法而產(chǎn)生過分延遲的現(xiàn)狀。

在制定這樣一部立法之前，包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家均采用抽象行政行為來處理這些應(yīng)急突發(fā)事件。廣義上抽象的行政行為并不一定必然就是“法”，但是它是能夠發(fā)揮法的作用和效力的一般規(guī)范性文件，在特定的階段和范圍內(nèi)也有相應(yīng)的約束力。例如國(guó)家質(zhì)檢總局于2009年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案〉的通知》，其他國(guó)家如新加坡的港口與海事局

（Maritime and Port Authority of Singapore）頒布了相關(guān)指令以最大限度地減少并預(yù)防新冠病毒通過海洋傳播并進(jìn)入新加坡。

[19]除此之外，包括中國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家還發(fā)布了相應(yīng)的指南性文件來解決有關(guān)問題，例如中國(guó)的《關(guān)于疫情防控期間針對(duì)傷病船員緊急救助處置的指導(dǎo)意見》、英國(guó)的《冠狀病毒（COVID-19）運(yùn)輸和海港指南》（Coronavirus （COVID-19）：Transport and Guidelines）等。

設(shè)立一部《海洋生物安全管理?xiàng)l例》，還應(yīng)處理好此法與彼法的關(guān)系，特別是與涉海公共衛(wèi)生法律體系間的關(guān)系。與海洋生物安全相關(guān)的法律規(guī)范和與海洋公共衛(wèi)生相關(guān)的法律規(guī)范之間并不是相同的，而是元素與整體間的邏輯關(guān)系。生物安全事件是海洋公共衛(wèi)生突發(fā)應(yīng)急事件中的一種，后者所包含的應(yīng)急事件中也可能會(huì)有來自于非生物性的安全因素，如物理性和化學(xué)性污染，但它們卻都可能會(huì)產(chǎn)生公共衛(wèi)生突發(fā)事件，進(jìn)而影響公民的身體健康。例如，《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》主要側(cè)重于調(diào)整和規(guī)范因非生物性因素所導(dǎo)致的污染，而《食品安全法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等相對(duì)而言則是側(cè)重于生物性因素方面。因此，在設(shè)立這樣一部法律規(guī)范時(shí)，要注意生物安全與非生物安全之間的界限，避免混淆。同時(shí)，設(shè)立一部《海洋生物安全管理?xiàng)l例》也并非是要絕對(duì)地排除其他幾種立法路徑，它只是就其中最為集中的、最為突出的幾個(gè)問題進(jìn)行規(guī)范，并不是要將其他法律規(guī)范中已然成體系的內(nèi)容硬拉至這部條例之中。例如，對(duì)于涉及以海洋為媒介傳播病原體所可能產(chǎn)生的生物安全風(fēng)險(xiǎn)等，中國(guó)現(xiàn)有的海關(guān)檢驗(yàn)檢疫制度已然能解決其中的大部分問題。那么對(duì)于這類制度而言，沒有必要在這部條例里進(jìn)行重復(fù)性規(guī)定。

四、中國(guó)涉海立法中包容生物安全規(guī)范的基本模塊

在明確相應(yīng)的立法路徑及體例之后，應(yīng)著重考慮《海洋生物安全管理?xiàng)l例》的主要內(nèi)容及該法設(shè)立的基本問題。對(duì)此，筆者認(rèn)為除了《生物安全法》本身的體例可供參考之外，常紀(jì)文研究員對(duì)其范疇的界定也具有重要的借鑒意義。筆者認(rèn)為，《海洋生物安全管理?xiàng)l例》主要應(yīng)包含以下幾個(gè)具體的模塊。

（一）國(guó)家生物安全發(fā)展戰(zhàn)略及政策

《海洋生物安全管理?xiàng)l例》中應(yīng)該將國(guó)家生物安全發(fā)展戰(zhàn)略及政策引入其中，并作為該法的第一個(gè)部分。這一部分既要與《生物安全法》中總則的部分保持一致，又要考慮海洋環(huán)境中的一些特殊的問題。前者包括了立法的目的、適用范圍、原則、各級(jí)主體等內(nèi)容，后者則應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋生物安全的國(guó)際合作以及與全球海洋治理的關(guān)系。中國(guó)應(yīng)支持與周邊國(guó)家之間就海洋生物安全問題達(dá)成相應(yīng)的國(guó)際合作協(xié)議，預(yù)防生物安全突發(fā)事件以海洋為媒介進(jìn)行傳播，并就船員身體健康狀況進(jìn)行必要的監(jiān)控，對(duì)周邊發(fā)展中國(guó)家應(yīng)給予一定的醫(yī)療幫助，共同踐行人類健康命運(yùn)共同體的理論。

（二）海洋生物安全的管理體制

筆者所建議設(shè)立的《海洋生物安全管理?xiàng)l例》還應(yīng)明確本國(guó)海洋生物安全的管理體制，該部分主要涉及的制度有兩個(gè)方面。其一，中國(guó)海洋生物安全管理的主體。中國(guó)海洋生物安全管理，應(yīng)由中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決策、議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家生物安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針。在工作協(xié)調(diào)以及具體實(shí)施機(jī)制上，海洋生物安全的管理應(yīng)交由中國(guó)自然資源部門、海事部門、海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫部門共同進(jìn)行。其二，中國(guó)海洋生物安全管理主體的協(xié)調(diào)及其機(jī)制。在明確海洋生物安全管理的主體及其職權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步明確這些主體間的協(xié)調(diào)及機(jī)制的建立。包括自然資源部門、海事部門、海關(guān)及檢驗(yàn)檢疫部門之間職權(quán)的協(xié)調(diào)配合，與傳統(tǒng)政府管理部門之間的配合以及與相關(guān)公眾參與主體之間的溝通與合作。實(shí)現(xiàn)這種方式的路徑可以通過設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，如會(huì)議協(xié)調(diào)制度、信息共享制度、督查評(píng)估制度等，以保障各行政主體間以及與其他主體間協(xié)調(diào)合作的順利進(jìn)行。

（三）海洋生物多樣性保護(hù)

保護(hù)海洋生物的多樣性，是維護(hù)海洋生態(tài)健康的重要環(huán)節(jié)，它不僅對(duì)保護(hù)全球生態(tài)環(huán)境有著重要意義，更能有效預(yù)防海洋生物安全突發(fā)事件的產(chǎn)生。有學(xué)者指出，目前國(guó)家管轄海域外海洋生物多樣性保護(hù)的國(guó)際立法進(jìn)程正是為中國(guó)引領(lǐng)新的國(guó)際海洋法律制度、增加中國(guó)在國(guó)際海洋法體系中的話語權(quán)提供了機(jī)會(huì)和可能。[20]設(shè)立一部《海洋生物安全管理?xiàng)l例》并將海洋生物多樣性保護(hù)作為其中一個(gè)重要的組成部分能有效迎合與對(duì)接當(dāng)下的這一國(guó)際立法的進(jìn)程，為在此領(lǐng)域內(nèi)表達(dá)中國(guó)聲音提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。海洋生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范應(yīng)主要以生物多樣性保護(hù)措施為核心，如構(gòu)建船舶航行特殊海域制度、防污系統(tǒng)控制制度、船舶壓載水控制與管理制度以及相應(yīng)的國(guó)際合作等問題，這些規(guī)范既與當(dāng)下國(guó)家管轄海域外海洋生物多樣性保護(hù)的國(guó)際立法保持著步調(diào)的一致性，同時(shí)也結(jié)合了中國(guó)目前一些特定的需求。[21]

（四）海洋生物技術(shù)研發(fā)

中國(guó)國(guó)家安全部門、科技部門以及自然資源部門等應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海洋生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動(dòng)的安全管理，并明確從事這些活動(dòng)時(shí)所必需遵循的倫理原則。從內(nèi)容上來看，海洋生物技術(shù)研發(fā)的有關(guān)規(guī)定應(yīng)原則上與《生物安全法》第四章的內(nèi)容保持一致，包括相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施、等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、不同等級(jí)下的研究規(guī)范等。在具體制度構(gòu)建上，特別是對(duì)于等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的研究規(guī)范，海洋生物技術(shù)研發(fā)可結(jié)合自身不同研究的特性進(jìn)行規(guī)定。

五、結(jié)語

在《生物安全法》頒布與出臺(tái)之際，亟需明確該法在各立法領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)施問題。不同立法領(lǐng)域內(nèi)對(duì)生物安全的規(guī)范要求不盡相同，但終歸與防范生物安全、保障生物技術(shù)健康發(fā)展緊密相關(guān)。目前中國(guó)在生物安全管理領(lǐng)域內(nèi)法律法規(guī)的數(shù)量仍不多，這一領(lǐng)域內(nèi)所可能引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任法、行政法以及國(guó)際法等問題還亟待深入研究，未來與生物安全有關(guān)的法律法規(guī)將會(huì)在《生物安全法》的指引下更多地與其他部門立法相結(jié)合。

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收稿日期：2021-05-01

基金項(xiàng)目：2020年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大專項(xiàng)（20VHQ005）

作者簡(jiǎn)介：王崇（1991-），男，黑龍江佳木斯人，法學(xué)博士，中山大學(xué)法學(xué)院助理教授、碩士生導(dǎo)師，南方海洋科學(xué)與工程廣東省實(shí)驗(yàn)室（珠海）研究人員，E-mail：wangch326@mail.sysu.edu.cn。