內(nèi)外有別：富人治村行為差異的制度邏輯及啟示

魏程琳，王木林

(1.同濟大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院/中國戰(zhàn)略研究院，上海 200092；2.上海財經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院，上海 200433)

村級組織作為國家政權(quán)的神經(jīng)末梢，影響著黨政國策的落地成效，關(guān)涉億萬農(nóng)民的生活福祉，而村級組織發(fā)展質(zhì)量、治理能力又與村干部素養(yǎng)能力密切相關(guān)。近些年來，以私營企業(yè)主為代表的鄉(xiāng)村精英參與村兩委換屆選舉的“富人治村”現(xiàn)象備受學(xué)界關(guān)注，相關(guān)討論主要集中在富人治村的運行機制和社會效果上，黨國英[1]、盧福營[2]等認(rèn)為富人治村是推動基層民主、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)農(nóng)民富裕的積極因素，其中的關(guān)鍵機制是富人村干部利用個人經(jīng)濟資源推動村莊經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮了“先富帶后富”的功能。但賀雪峰[3]、袁松[4]、魏程琳[5]等則指出，富人群體運用資本投資邏輯參與村兩委換屆選舉，形成排斥中下階層村民參與政治的機制，造成實質(zhì)不民主、破壞公共倫理、稀釋公共資源的負(fù)面效果。在富人治村的生發(fā)機制上，陳鋒[6]、李祖佩[7]、陳文瓊[8]等認(rèn)為，鄉(xiāng)村稅費利益共同體解體、項目資源下鄉(xiāng)、不完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是富人主動或被動參與村治行動的結(jié)構(gòu)性因素。為了完整展現(xiàn)富人村干部的形象，陳柏峰[9]和仇葉[10]又將富人治村細(xì)分為不同類型。

事實上，富人治村是中國農(nóng)村精英政治的延續(xù)，杜贊奇指出，晚清及以前時期，擁有財富是進入鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)鍵，家道中落的人會自然而然地被淘汰出首事(村級組織的領(lǐng)導(dǎo))行列[11]，當(dāng)今學(xué)界關(guān)于能人治村[12]、新鄉(xiāng)賢治村[13]的討論亦屬于基層精英政治的范疇?，F(xiàn)實中，非富人村干部同樣存在貪污腐敗、攫取公共資源、破壞鄉(xiāng)村倫理的情形。既往研究將富人治村行為單一化(好或壞)、富人形象刻板化，未能深入分析富人村干部等鄉(xiāng)村精英在治村中的“內(nèi)外有別”邏輯。筆者在各地農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管居于經(jīng)濟階層頂端的富人回村任村干部有著利己動機，但在某些地區(qū)，他們深受社會制度和黨政體制約束，能夠運用化私為公的邏輯推動村莊公共品供給，遵循不損害村莊利益的道德底線，這一經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)為新時代基層政權(quán)建設(shè)提供了新思路。村干部治村的關(guān)鍵不在于村干部是富人還是非富人群體，而在于國家正式制度和村落非正式制度能否激發(fā)村干部的積極行為、約束其不正當(dāng)利益訴求沖動?；诖?，文章將從制度-結(jié)構(gòu)的視角區(qū)分富人治村的多重動機和行為邏輯，并提出規(guī)避富人治村弊端的組織機制。

一、制度環(huán)境與行動取向：富人治村的一個分析框架

1.分析框架

富人治村在何種些情形下能夠發(fā)揮良好效果，是本文關(guān)注的核心問題。本文將制度環(huán)境具體化為社會分化程度、村社道德約束、政府規(guī)約激勵三個維度，富人村干部在不同制度環(huán)境中的治村邏輯存在明顯差別。

近40多年來，市場經(jīng)濟成為村莊社會分化的主導(dǎo)性力量，工商業(yè)發(fā)育程度越高的農(nóng)村地區(qū)，其社會分化程度越高，反之，則社會分化程度較低。社會分化程度高的地區(qū)，往往面臨著市場規(guī)則主導(dǎo)村社交往邏輯的現(xiàn)象，村社道德約束力明顯下降。因而，在社會分化程度高、村社道德規(guī)范約束力低的農(nóng)村，富人治村通常采取村內(nèi)村外一致的、遵循投資回報規(guī)律的市場主義邏輯。而在工商業(yè)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)(以中西部農(nóng)村為代表)，村社道德規(guī)范依然發(fā)揮較強的行為監(jiān)督作用，富人治村能夠遵循村內(nèi)村外有別的行動邏輯，即在村內(nèi)奉行道義邏輯、在村外奉行市場邏輯。社會分化程度、村社道德約束是兩個短期內(nèi)不可改變的因素，而政府規(guī)約行動這一因素卻可及時做出變化。當(dāng)政府對富人村干部采取強規(guī)約激勵時，富人治村的市場主義邏輯(利己主義)會被壓制，而其道義邏輯(利他主義)則會被激勵，這表明，建立制度化的行政規(guī)約激勵機制，能夠有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會道德約束力下降的難題。

波蘭尼深刻地指出，傳統(tǒng)社會主導(dǎo)的經(jīng)濟生活方式，被現(xiàn)代資本主義市場經(jīng)濟逐漸顛倒，原本嵌入社會運行之中的經(jīng)濟行動，開始主導(dǎo)社會運行的邏輯[14]。經(jīng)過40余年的市場經(jīng)濟發(fā)展，中國東部發(fā)達(dá)地區(qū)村落的農(nóng)民家庭已分化為上層、中層和下層三類，不同類型家庭有著不同的經(jīng)濟生產(chǎn)、社會交往和利益獲取機制。位于村落社會結(jié)構(gòu)上層的富人群體，不但主導(dǎo)著村內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)資源分配，占據(jù)了村兩委干部職位，掌握了村莊政治支配權(quán)，而且主導(dǎo)著村內(nèi)人情消費、閑暇娛樂的品味偏好。村莊中產(chǎn)階層在經(jīng)濟上依賴和攀比富人群體、在消費上模仿富人群體；而村莊中下層作為經(jīng)濟社會利益受損者，則采取上訪告狀的方式維護權(quán)利。社會結(jié)構(gòu)與社會利益分化，嚴(yán)重沖擊了村社傳統(tǒng)道德規(guī)范，經(jīng)濟資源占有量成為衡量人們社會地位的重要指標(biāo)，以德性評價為基礎(chǔ)的聲譽調(diào)控機制逐漸廢弛。因而，在工商業(yè)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)農(nóng)村，村社道德規(guī)約對富人村干部的激勵作用很弱，此時，如果政府對富人村干部行為監(jiān)督不夠嚴(yán)格，很可能出現(xiàn)富人治村寡頭化等不良現(xiàn)象。

中西部農(nóng)村由于工商業(yè)發(fā)展程度較低，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部分化不明顯，村民經(jīng)濟生產(chǎn)活動仍然遵從社會邏輯運行，因此，當(dāng)?shù)卮迳鐐惱硪?guī)范較為完整，村莊社會評價對村干部等群體具有重要約束作用。然而，僅憑村社道德規(guī)范，很難保證富人村干部治村良好效果的持續(xù)性。筆者在陜西北墨市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，富人村干部在第一個任期內(nèi)通常展現(xiàn)出較好的政治德性和積極治村行動，但他們在后續(xù)治村工作中很容易出現(xiàn)“忙于村外經(jīng)濟活動、無暇顧及村內(nèi)公務(wù)”的現(xiàn)象。

相比村莊經(jīng)濟社會因素的短期不可變性，政府行動可以做出及時調(diào)整?？h鄉(xiāng)政府能否針對富人治村出現(xiàn)的問題，制定相應(yīng)制度規(guī)范并采取有效行動，對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要影響。筆者在浙東農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣疄榱吮ＷC官方項目成效、節(jié)約治理成本而鼓勵富人出任村干部。而很少參與村務(wù)的富人群體，為了獲得村干部職位，通常采取賄選手段，以絕對經(jīng)濟優(yōu)勢戰(zhàn)勝傳統(tǒng)精英[4]。政府放任狀態(tài)下的富人治村，展現(xiàn)出叢林政治的狀態(tài)[10]，強勢的富人群體肆意攫取公共資源、損害底層群體的居住、經(jīng)濟權(quán)利，不少村民因無法公平獲得宅基地資源而持續(xù)上訪。富人村干部在幫助政府完成公共項目、節(jié)約治理成本的同時，實際上制造了更多治理問題。

2016年左右，浙江、江蘇等地政府開始對村級賄選、項目資金漏洞等問題進行嚴(yán)控，并通過加大公示公開制度落實力度，制定坐班、定期開會等日常工作形式，糾正富人治村的弊端，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)叵喈?dāng)一部分富人精英退出村兩委工作隊伍[15]。中西部農(nóng)村的富人村干部，基本能遵守不損害村莊利益的道德底線，但缺乏政府規(guī)約的富人村干部，在家族力量和市場經(jīng)濟影響下，會帶來政策資源分配不公(偏袒家族成員)、不理政事(主要忙于經(jīng)濟事務(wù))等弊病，最終引發(fā)村莊派系惡性競爭。

綜上，富人村干部能否發(fā)揮良好治村功效，取決于其所處的制度環(huán)境。積極作為的政府(對村干部進行精細(xì)化治理)、有效的社會監(jiān)督(公共利益為評價標(biāo)準(zhǔn))與村干部的個人自覺(利他主義精神)，是富人治村走向善治的理想環(huán)境。

2.研究進路

基于東西部農(nóng)村富人治村的經(jīng)驗比較，本文將重點分析中西部非利益密集型農(nóng)村的富人治村現(xiàn)象，回答富人村干部為何及如何發(fā)揮積極治村作用這一現(xiàn)實問題。本文經(jīng)驗材料和問題意識來自筆者2014年6月在陜西興平、2015年5月在山西運城、2019年5月在陜西北墨和2019年7月在陜西寶雞等地農(nóng)村的調(diào)研，本文案例主要來自陜西北墨市東村。北墨市是全國百強縣市，共有166個行政村，39個社區(qū)。該市煤炭經(jīng)濟發(fā)達(dá)，但東村是一個無煤炭資源的普通村莊，村民以務(wù)農(nóng)和運輸業(yè)為生。東村全村共206戶860人，四個村民小組，黨員38名。截至2018年人均純收入15000元，該村曾榮獲“陜西省省級生態(tài)示范村”“北墨市美麗鄉(xiāng)村”“北墨市先進基層黨組織”。遵循學(xué)術(shù)慣例，本文將北墨市及其轄區(qū)地區(qū)、人名作了化名處理。

本文采用“制度-結(jié)構(gòu)”和“行為-過程”的綜合分析框架，通過農(nóng)村公共品供給的具體案例，探討黨政體制和社會規(guī)范約束下富人村干部積極治村的行為邏輯，并進一步探究將富人精英群體轉(zhuǎn)化為基層政權(quán)建設(shè)的積極力量的機制，為鄉(xiāng)村振興夯實治理基礎(chǔ)，全文具體研究進路如圖1。

圖1 全文研究進路

二、鄉(xiāng)村公共品供給中的精英引領(lǐng)：一個案例呈現(xiàn)

后稅費時代，農(nóng)村社會關(guān)系日趨松散、青壯年農(nóng)民外流、國家力量逐步退出農(nóng)村，使得旨在提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的公共品供給陷入集體行動困境。奧斯特羅姆指出，無論占有者群體是如何的同質(zhì)，也無論互惠的共識是多么根深蒂固，當(dāng)人們面對公共池塘資源問題時，通常都會有很強的規(guī)避責(zé)任、搭便車和以機會主義方式行事的誘惑[16]。突破公共品供給中的集體行動困境成為當(dāng)前農(nóng)村改善生活條件、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

1.項目制背景下的公共品供給

1994年分稅制造成地方財政緊張，催糧收稅和計劃生育成為中西部縣鄉(xiāng)村干部的核心工作。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央政府不但在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅費，而且對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的公共投入逐年增多。2007-2012年期間，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出共計51374.9億元，2012年國家財政支農(nóng)資金是國家財政支出總額的9.8%，比2007年高出1.1個百分點[17]。與此同時，國家惠農(nóng)財政資金的專項化趨勢越來越明顯，周飛舟指出，相當(dāng)大部分轉(zhuǎn)移支付資金被政府部門指定專門用途、戴上了各種項目的帽子，以期體現(xiàn)資金撥付部門的意志，層層審批、檢查、審計及配套要求使得項目資金難以深入農(nóng)村基層[18]。

支農(nóng)資金項目化對農(nóng)村的重要影響是，配套資金帶來了鄉(xiāng)村債務(wù)和農(nóng)村集體行動困境。為達(dá)到“四兩撥千斤”的效果，中央財政資金對地方政府與社會主體出資的配套資金作出明確要求，然而，配套資金制度存在嚴(yán)重的“釣魚工程”“一刀切”和“行政軟約束”(地方政府為了面子和政績，強制要求基層政府提供超出自身能力的配套資金)等現(xiàn)象[19]。中西部財政實力薄弱縣基本上沒有能力提供配套資金，于是將資金配套壓力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村基層社會，造成鄉(xiāng)村新型債務(wù)不斷攀升，農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)不斷加重的情形。

當(dāng)前國家尚無能力全面負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共品供給成本，村莊社區(qū)分擔(dān)部分成本也在情理之中。然而，鄉(xiāng)村集資困難主要來自鄉(xiāng)村財權(quán)和治權(quán)的雙重弱化。改革開放以來，不少農(nóng)村采取將農(nóng)村公共資源“分光吃凈”的辦法，集體經(jīng)濟不斷弱化。而治權(quán)不斷弱化的鄉(xiāng)村政府，也無法有效動員農(nóng)民集資興建公共工程。通常情況是，國家項目資金到位了，地方政府配套資金和農(nóng)民自籌資金遲遲無法落實，在此背景下，經(jīng)濟實力雄厚的富人競選村干部，獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村社會的雙重支持。

2.公共品供給中的精英動員

當(dāng)下公共品供給類型主要有行政機制、市場機制和社群機制三類，行政機制是依靠行政體系上下級部門運作完成的服務(wù)供給模式，市場機制是指依靠市場競爭、自由選擇完成的服務(wù)供給模式，社群機制是指依靠社會(組織)力量自主完成的服務(wù)供給模式。在農(nóng)村公共品供給中，無論是采取行政機制還是市場機制，都需要與農(nóng)村社會發(fā)生關(guān)聯(lián)，公共品供給服務(wù)的完成須以行政機制、市場機制嵌入鄉(xiāng)村社會之中為前提。通過多種模式比較，奧斯特羅姆指出，建基于情感、認(rèn)同和信任之上的社群信任互惠機制、聲譽監(jiān)督機制能有效解決公共品供給中的搭便車、規(guī)避責(zé)任等集體行動問題[16]。近些年被學(xué)界和政策界認(rèn)可的湖北秭歸“村落自治”[20]、四川成都“村民議事會”[21]、廣東云浮“自然村(灣)鄉(xiāng)賢理事會”[22]等模式成為農(nóng)村公共品供給的理想類型。如上模式利用社會行動單元、財政資金支持和本土道德資源將社會力量動員起來，化解了公共品供給的“最后一公里”難題。然而，如上研究在關(guān)注項目成功的結(jié)構(gòu)制度因素時，忽略了社群機制中的精英引領(lǐng)、示范、動員機制因素，沒有回答村莊自組織是如何運轉(zhuǎn)起來的問題。

北墨市東村在農(nóng)業(yè)稅費時期是有名的基層組織軟弱渙散村。自1997年村民選舉起，村莊社會便鬧起了派性，“革新派”要求徹查在任村干部的經(jīng)濟問題，“保守派”則支持在任村干部繼續(xù)執(zhí)政。不同派性人員，在村干部競選期間“見面連招呼都不打”，甚至紅白喜事都以派性為單位來舉辦。村莊社會分裂使得公共項目資源難以進村，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期處于落后狀態(tài)。2006年，一直在外做礦產(chǎn)生意的答海被推選為村主任，副主任則是經(jīng)營運輸?shù)奈嚎?。并未參加任何派系的答海之所以能夠?dāng)選村主任，源自村民對村莊公共設(shè)施改善的強烈需求。答海在競選會上承諾：第一，修建水塔解決群眾吃水難題；第二，修建巷道解決村莊公共衛(wèi)生和村民出行難題；第三，解決村民種地灌溉難題。解決農(nóng)民渴盼已久的公共品供給問題，成為新一代村干部獲得執(zhí)政合法性的重要基礎(chǔ)。

國家惠農(nóng)資金項目化運作背景下，富人村干部不但能以個人關(guān)系資源爭取各項政府資金，而且能以私人資金推動公共品供給項目落地，撬動行政資源和社會資源，我們將之稱為精英動員機制。村落精英在公共項目沒有收益的情況下先期投入成本[23]，促成村莊關(guān)鍵少數(shù)群體(村組干部和家族精英)的合作[24-25]，繼而帶動普通群眾參與公共項目活動，完成公共品供給過程。

3.精英動員下的社會自治

熟人社會天然存在的行為準(zhǔn)則和互惠模式，為村民解決公共池塘問題儲備了社會資本。然而，社會資本的有效利用卻有待于組織領(lǐng)袖的規(guī)劃和激活。村干部答海等人上任后積極到政府部門申請新農(nóng)村建設(shè)資金，并不厭其煩地做群眾工作，請農(nóng)戶配合將擋在路中間的樹木、茅屋拆除，2006年年底村內(nèi)道路基本完成全面硬化的工作。2007年2月，東村村委會決定建設(shè)新村以解決村民渴盼已久的房基地。

“當(dāng)時村內(nèi)道路衛(wèi)生環(huán)境差，村民意見大。加之亂建房屋，道路狹窄曲折。建新房不拆舊房，宅基地資源稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)戶需要。村委會決定響應(yīng)中央號召建設(shè)社會主義新農(nóng)村，在村南空地規(guī)劃兩排24戶，設(shè)定好巷道寬度，由村上統(tǒng)一規(guī)劃式樣，個人自愿報名出資建設(shè)，一戶二層小洋樓，造價大約十萬元左右，村民參與的積極性很高”。(東村村委副主任魏可，20190512)

經(jīng)村委會干部做工作，在新村建房的農(nóng)戶將他們舊村老屋低價轉(zhuǎn)讓給危房戶或無房戶，而危房戶騰出的宅基地歸村集體所有，這些空地多數(shù)用于村莊公共道路建設(shè)和環(huán)境綠化。在村莊公共環(huán)境建設(shè)中，村民拆除茅屋、砍掉樹木、低價或無償將老村房屋轉(zhuǎn)讓給其他村民等參與行為，表明該村的社會治理機制已被激活，村民的深度參與為村莊低成本、高效率的公共品供給提供了可能。

在新任村干部第一個任期內(nèi)，東村村委會實現(xiàn)了為村民修建飲用水水塔(項目資金30萬元)、農(nóng)田機井(項目經(jīng)費10多萬元)和村莊主干道的道路硬化(項目經(jīng)費80萬元)的目標(biāo)。如上項目多數(shù)為村主任到政府部門爭取而來，而項目建設(shè)的前期資金多由村主任、村支書和村委副主任三個富裕農(nóng)民先行墊付，然后通過“一事一議”向村民籌集少量資金、向政府申請獎補資金逐步填上。

由于工作成績突出，該任村兩委成員得到村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的高度認(rèn)可，村主任答海在之后的村委會換屆選舉中連選連任，成為村莊發(fā)展的引領(lǐng)者。在隨后的幾個任期內(nèi)，東村村兩委積極建設(shè)村莊幼兒園、成立村莊保潔隊、推動全村完成水廁改造，并于2012年3月將原來穿村而過的運煤專線改至沿村東北方向繞行，徹底解決了大貨車穿村而過的安全隱患和環(huán)境污染問題，村莊人居環(huán)境不斷優(yōu)化。

三、富人治村道義取向的制度環(huán)境

前些年，東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)富人村干部通過賄選上臺[25]，瓜分村莊公共資源、拍賣宅基地指標(biāo)、壟斷項目建設(shè)工程，侵犯群眾和集體利益，成為學(xué)界批判富人治村的重要經(jīng)驗依據(jù)。中西部農(nóng)村多屬于非利益密集型村莊，富人村干部在村中的可圖利益相對稀少，在回村擔(dān)任干部期間，他們更傾向于利用自身資源發(fā)展村莊，在公共行動中堅持不損害村民和村莊利益的道德底線。通過比較可知，富人村干部所處制度環(huán)境很大程度上影響著其行為取向，此處的制度包括來自黨政體制的正式制度和來自社會的非正式制度。

1.政績動力：官方制度的規(guī)約激勵

各地經(jīng)驗表明，富人群體積極參與村兩委換屆選舉競爭，目的在于通過村干部身份獲得政治地位和身份符號，以進一步拓展市場經(jīng)濟資源、擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、獲得政治庇護。不少富人村干部(村支書或村主任)是縣、市人大代表、政協(xié)委員，對政府工作有直接的批評建議權(quán)，成為一支重要的政治力量。然而，當(dāng)富人村干部嵌入黨政體制中時，其本身也深受黨政正式制度的約束和影響，遵守黨紀(jì)國法、服從上級安排、積極完成各項任務(wù)成為村干部的基本政治素養(yǎng)。

盡管東村是一個無礦產(chǎn)資源的普通農(nóng)業(yè)村莊，但北墨市部分區(qū)域有礦產(chǎn)資源，這些地區(qū)的富人治村形態(tài)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)情形相似，私營企業(yè)主賄選、灰黑勢力介入基層治理的現(xiàn)象明顯?；谝陨蠁栴}，北墨市政府特別關(guān)注富人村干部的治村行為，各鎮(zhèn)黨委書記在富人村民當(dāng)選村干部之初便為他們立下規(guī)矩“遵守政治紀(jì)律、不能損害村民村莊利益”。當(dāng)?shù)劓?zhèn)干部說：“富人村干部無論在外通過什么方式獲取經(jīng)濟利益，回村之后都絕不損害本村利益，這是鎮(zhèn)政府考核村干部、村民評價村干部、村干部之間競爭的重要依據(jù)。”北墨市還對涉黑涉惡人員滲入基層組織的問題進行了專項治理，例如在2015年村兩委換屆選舉中便處理了70多名賄選人員，在2018年村兩委換屆選舉中，該市市委組織部牽頭組織8個部門聯(lián)合對村兩委候選人資格審查總數(shù)達(dá)2800人次，被取消候選人資格的有120多人。

近幾年，縣鄉(xiāng)紀(jì)委部門的鄉(xiāng)村治理功能日益顯現(xiàn)。2018年，東村所在鎮(zhèn)紀(jì)委自行立案查處黨員干部違紀(jì)違法事件7件，其中因違反中央八項規(guī)定精神的案件2件，因精準(zhǔn)扶貧工作問題違紀(jì)案件1件，涉法違紀(jì)案件3件，因農(nóng)村環(huán)境整治工作不力案件1件，紀(jì)委工作與鄉(xiāng)村治理的關(guān)聯(lián)程度越來越高。同時，紀(jì)委、監(jiān)察部門將權(quán)力監(jiān)督對象擴大到非黨員村干部群體，從事后發(fā)現(xiàn)到提前預(yù)防，并及時向村民公布處理結(jié)果，形成小微權(quán)力監(jiān)督的網(wǎng)狀格局。

在官方制度約束下，富人村干部違規(guī)成本大甚至得不償失，且他們的市場經(jīng)濟利益多數(shù)在村莊之外，因而通過積極行政獲得縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，繼而獲得體制收益是村干部更為理性的行為選擇。基于東村村主任近些年的優(yōu)異表現(xiàn)，2018年北墨市市委決定破格提拔其為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)主席(副科級干部)，這對全市村干部形成正面激勵。

事實上，全國各地政府皆對富人治村作出了詳細(xì)規(guī)約，但由于政策執(zhí)行力度和社會環(huán)境不同，效果也存在明顯差異。緣何部分農(nóng)村的富人治村表現(xiàn)出遵循社會道義(不損害村民和村莊利益)的形態(tài)，下文從其所處的社會制度環(huán)境作進一步探討。

2.聲譽動力：社會制度的規(guī)約激勵

中西部資源貧瘠的普通農(nóng)村生產(chǎn)或滋養(yǎng)富人群體的能力較低，而通過當(dāng)兵、上學(xué)、經(jīng)商等渠道成功進城的精英則已脫離鄉(xiāng)村，很難對農(nóng)村造成實質(zhì)性的影響，加之當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟發(fā)育程度遠(yuǎn)不如東部地區(qū)，多數(shù)村莊農(nóng)民家庭經(jīng)濟情況“大致相當(dāng)”，未出現(xiàn)明顯的階層分化[26]，在村或返村的少量私營企業(yè)主難以形成固定的階層群體。

相較中西部農(nóng)村的低度分化狀態(tài)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已形成明顯的階層結(jié)構(gòu)，富人作為一個穩(wěn)定階層壟斷了地域市場資源，形成了封閉的社交圈子，與中下階層的關(guān)系日趨疏遠(yuǎn)。富人村干部的賄選策略使之獲得隨意處置集體財產(chǎn)的合法性，村莊治理陷入寡頭治理狀態(tài)[27]。中西部農(nóng)村微量富人由于無法形成穩(wěn)定的利益集團，他們嵌入在原始的家族、地緣結(jié)構(gòu)中，深受地方社會規(guī)范約束。

相對均衡的社會結(jié)構(gòu)有利于道德倫理的維系。鄉(xiāng)土社會蘊含著一套自我維系的治理規(guī)范，費孝通將之稱為“禮治”[28]。盡管支撐禮治的傳統(tǒng)力量(長老人物、族田等)已經(jīng)衰落，但依靠社會輿論維系的道德仍然是人們?nèi)粘Ｉ钪械闹匾獪?zhǔn)則。在農(nóng)村社會，若有人做了不道德的事，便會受人唾棄甚至無法在村中立足。不損害私人和公共利益成為一個人的基本道德底線，即本文所指的道義原則。富人村干部在村中行事，既要與人為善、扶弱濟貧，又要盡力維護公共利益為村民謀福利，否則將受到村莊道德制裁。在北墨市農(nóng)村，有的富人村干部年終為村民發(fā)米面油等福利品，村民將其視為富人村干部的樂善好施行為，但絕不認(rèn)為富人因此能夠隨意貪占、處置集體資產(chǎn)，因為這與富人的“好人”形象相悖。

鄉(xiāng)土社會道德規(guī)范的成功延續(xù)除了代代相傳的教化機制，還有來自家族間、家庭間的道德監(jiān)督和競爭機制。村落地域、人員范圍相對有限，村民生產(chǎn)生活彼此相連，高密度的人情關(guān)系互動，使得德行評價成為個人和家庭社會地位高低的重要依據(jù)。地處陜西關(guān)中的北墨農(nóng)村的家族結(jié)構(gòu)相對完整，戶族或門子成為農(nóng)村社會的血緣認(rèn)同單位。由多個戶族或門子組成的村落社會形成一個競爭性社會結(jié)構(gòu)，戶族在村莊選舉、上訪、集體糾紛、榮譽面子、人丁數(shù)目等方面展開全方位的競爭，如若村干部私自瓜分集體資源、截留國家惠農(nóng)資金的行為被群眾發(fā)覺，便會引起村莊政治格局變動，干部個人家庭和家族也會因此在村莊抬不起頭。中西部農(nóng)村在經(jīng)濟上低度分化、在道德層面高度競爭的社會環(huán)境，使得內(nèi)在的道德機制在個體行動中持續(xù)發(fā)揮作用，“好名聲”成為富人村干部積極行動的重要動力。

3.制度耦合：多重行動取向中的道義選擇

富人治村的動機和行為選擇不但多樣而且受地域政治社會環(huán)境制約。東部發(fā)達(dá)地區(qū)富人群體為追求市場地位和經(jīng)濟利益紛紛躋身村干部行列，而中西部普通農(nóng)村既無市場資源亦無顯著的土地商業(yè)開發(fā)等經(jīng)濟利益，因而在此地?fù)?dān)任村干部的富人多為兩類人：不再直接從事商業(yè)活動的返鄉(xiāng)者(中等規(guī)模以上的老板)和在本地仍從事商業(yè)活動的中小老板[29]，后者的商業(yè)活動通常在村莊之外的市、縣范圍展開。這些人擔(dān)任村干部的利己動機是謀求社會聲譽和政治身份，并以此在村外為自己或子女拓展市場關(guān)系資源。東村村主任答海在當(dāng)選村干部之后的幾年時間里，實現(xiàn)了資本經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型，逐漸從經(jīng)營煤炭轉(zhuǎn)向經(jīng)營本市酒店房產(chǎn)。盡管答海已將產(chǎn)業(yè)交由兒子經(jīng)營負(fù)責(zé)，但其自身的村主任、鎮(zhèn)政協(xié)主席身份，為家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來顯性的便利條件。東村村支書魏明，則在當(dāng)?shù)啬趁禾抗居泄煞荩浯甯刹可矸菽転楣居霉?、用地、運輸?shù)葮I(yè)務(wù)提供便利，間接地轉(zhuǎn)變?yōu)槠鋵镜呢暙I。同理，其他村民能夠當(dāng)選村干部，都能直接或間接地從村外煤炭資源開發(fā)、運輸、經(jīng)營等產(chǎn)業(yè)鏈條中獲得額外機會。當(dāng)?shù)卦?jīng)出現(xiàn)如下情形：某大型煤炭公司不愿將廢渣煤炭回收業(yè)務(wù)交給一個村支書，村支書竟慫恿村民以索要生態(tài)環(huán)境保護費的名義，阻斷公司煤炭車輛的來往通行。當(dāng)?shù)毓酒髽I(yè)為了降低社會交易成本，基本上會將低端業(yè)務(wù)交由附近村的村干部打理，并在節(jié)慶日向村莊捐贈貨幣或物質(zhì)，以鞏固村企合作關(guān)系。簡言之，富人以村干部身份獲得社會和體制認(rèn)可，繼而以政社賦予的“好名聲”謀求經(jīng)濟機會和社會資源。

在道德規(guī)范完整的農(nóng)村，衣錦還鄉(xiāng)、回報桑梓往往是富人群體回村之始的常見行動，他們捐資建校、修路或者免費供給飲用水、灌溉水，抑或為村民提供米面油等節(jié)慶福利，如上慈善行為使得富人群體的社會地位迅速提升，并為其競選村干部奠定群眾基礎(chǔ)。向村莊捐贈或向村民免費發(fā)放福利產(chǎn)品與賄選有著本質(zhì)區(qū)別，它是依循道義邏輯而行，其目的是獲得社會聲譽和社會支持，富人當(dāng)選村干部之后只有繼續(xù)依循道義治村才具有合法性；而賄選則依循投資邏輯而行，其目的是獲得暫時性的選票支持，富人當(dāng)選村干部后可以隨意處置集體資源，村民在獲得賄選資金的同時出賣了自己的村莊治理權(quán)。

在中西部農(nóng)村，本就不多的富人回村后尤其講面子，他們在村務(wù)和私人交往中注重社會規(guī)范和社會評價。筆者在陜西、山西、河南、甘肅等地調(diào)研過的富人村干部，整體上展示了良好的社會德性。東村不少村民和村干部對村主任答海的評價是：“大好人一個，從不嫌貧愛富！”因為村主任不但為村莊公共建設(shè)墊資、為村民支付澆地費用，還經(jīng)常借錢給村民，并主動調(diào)節(jié)村莊經(jīng)濟分化。2008年，村主任答海與村兩委成員一并為全村農(nóng)戶信貸做擔(dān)?！彩琴徶眠\輸車輛需要向銀行貸款的農(nóng)戶皆可享受村莊提供的擔(dān)保便利。這使得全村卡車運輸戶從2008年的20多戶增至2018年的80余戶，村民經(jīng)濟收入普遍升高，村莊經(jīng)濟分化趨勢得到遏制。

從積累體制和社會資源的角度看，6～9年的村主任或村支書生涯足夠富人村干部在地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中游刃有余。然而，不少人遲遲未卸任甚至一再連任，很大程度上來自于社會道德和行政項目制對富人群體的約束。在村莊公共建設(shè)中，富人村干部通過私人關(guān)系爭取到國家項目資金，并先行墊資推動村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足了村民對公共品的需求。然而，財政資源的項目化和項目運作的“釣魚化”使得中西部農(nóng)村積累了不少債務(wù)。富人村干部擔(dān)心自己卸任后，村莊項目建設(shè)積累的債務(wù)給村莊帶來不良后果，“原本回村是做好事的，結(jié)果做成了壞事，成了村里的罪人”。

“干了十幾年，我們有一個堅定的信念，決不能短村里的錢、少村民的錢。務(wù)必把村民的工資清完。決不能給村里留下債務(wù)。我墊付也要清完。否則就會被人搗脊梁骨”。(東門鎮(zhèn)東村村主任答海，20190516)

事實上，只要富人村干部在任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目資源或獎補資金都會持續(xù)向村莊涌入。在此背景下，村莊只需要在公共收入上開源節(jié)流，基本上能夠在5～10年的時間里將欠債補齊。對于依靠地方社會關(guān)系和市場資源的富人而言，村干部身份成為鞏固其經(jīng)濟合作關(guān)系的重要保證。由此可知，富人村干部在村內(nèi)的道義行為，并非完全是個人道德自覺的結(jié)果，而是在官方制度和社會制度耦合下，與村干部村外經(jīng)濟行為相輔相成的混合式行動。

四、富人治村的弊端規(guī)避與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向

既往研究指出，私營企業(yè)主村干部公私不分[30]的治理邏輯實際是金錢支配一切的思維方式呈現(xiàn)，原本嵌在社會中的市場機制反而主導(dǎo)著社會發(fā)展[14]，私人化、寡頭化的治村結(jié)果往往是個人財富權(quán)力的不斷增長和公共治權(quán)的不斷弱化。富人治村必然導(dǎo)致公共利益損失、社會道德敗壞、基層治權(quán)弱化嗎？有無規(guī)避富人治村弊端并將富人群體轉(zhuǎn)化為公共利益的維護者、基層政權(quán)的建設(shè)者的機制呢？既往文獻對此并未深究。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國家正式制度與村落社會規(guī)范型塑了富人積極治村的行動邏輯，而鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的組織化和制度化則是規(guī)約富人治村弊端，推動基層治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要機制。

1.公共事務(wù)治理的組織化

公共事務(wù)治理的組織化是相對于私人化運作模式而提出的概念。私人化運作模式[31]盛行于鄉(xiāng)村政策執(zhí)行之中，它曲折地實現(xiàn)了組織意圖但卻損害了組織權(quán)威、強化了個人的社會影響力。組織化機制意在改造富人村干部“公私不分”的治理邏輯，將私人能力和資源整合進正式組織之中，推動鄉(xiāng)村治理的公共化運作。本文中的組織主要是指“村兩委”組織，公共事務(wù)治理的組織化即充分發(fā)揮村兩委組織及組織成員的積極性和能動性，在公共品供給中凸顯黨組織的引領(lǐng)性、增強村民委員會的自治性，而非單向度地強化村干部個人權(quán)威。

社區(qū)治理去私人化需要以整合和增強基層組織力量為前提。首先，東村村兩委人員在公共服務(wù)中作出了明確的內(nèi)外分工和職責(zé)分工，村主任主要負(fù)責(zé)村莊外部資源的爭取工作，村支書和其他村兩委成員負(fù)責(zé)項目落地等各項協(xié)調(diào)工作。在社區(qū)干部推動公共品供給過程中，社區(qū)干部與村民進行充分溝通，通過多方協(xié)調(diào)所達(dá)成的公共服務(wù)才能獲得社會好評，村兩委組織而非個別村干部也因此獲得社會支持。其次，東村黨支部特別注重黨建工作，善于發(fā)揮黨員干部在各項工作中的先鋒作用。經(jīng)過多年努力，東村黨員發(fā)展的家族化、派系化特征基本消失，共有800口人的東村現(xiàn)有黨員38人，其中女黨員9人，40歲以下黨員15人。東村黨支部對黨員實行較為嚴(yán)格的積分制管理，黨員開會、學(xué)習(xí)、參加義務(wù)活動出勤率及黨費交納情況、村規(guī)民約遵守情況都被納入考評，被動員起來的黨員成為村莊各項工作的有力抓手。

“農(nóng)村工作，不抓黨員干部，什么工作都做不成！每個黨員干部首先要管好自家屋的工作。我們對黨員嚴(yán)格要求，若有違紀(jì)直接開除黨籍。各種事情都讓群眾監(jiān)督黨員干部”。(東村黨支部書記魏明，20190514)

此外，東村村兩委組織采取了開放式?jīng)Q策模式。村支書或村主任通常在黨支部會議、村委會會議、村民代表會議上將村莊發(fā)展規(guī)劃和公共事務(wù)拿出來與黨員、干部、村民代表討論，聽取各方面意見，最終形成民主決策方案。村莊道路建設(shè)、飲水塔建設(shè)、婚喪習(xí)俗改革、運煤專線改道等都是在公共會議上通過集體討論形成的意見。多數(shù)黨員、干部的帶頭參與形塑了村內(nèi)治權(quán)的均衡結(jié)構(gòu)，村兩委組織在公共事務(wù)治理上的積極行動，有力地將富人精英群體和村干部吸納到組織化的運作模式中來，公共組織而非私人村干部成為公共事務(wù)運轉(zhuǎn)、公共利益維護的基本保障。

2.公共事務(wù)治理的制度化

公開的制度規(guī)則不但能保障民眾權(quán)利，而且使得公共事務(wù)運作有規(guī)則可依、組織領(lǐng)導(dǎo)人行為預(yù)期穩(wěn)定。富人治村的私人化運作模式很大程度上是基層制度供給不足的后果，富人村干部的隨意行為又加劇了基層制度危機。相比于物質(zhì)性公共品供給，制度層面的公共品供給更加困難。2006年以來，東村通過制度化建設(shè)推動了系列公共事務(wù)治理的標(biāo)準(zhǔn)化，婚喪習(xí)俗改革最為典型。

奧斯特羅姆指出，“‘如果還沒有壞掉，就不要去修它’，這個道理不僅適用于物質(zhì)資本，而且適用于制度資本。[16]”為響應(yīng)村民減輕紅白事消費負(fù)擔(dān)的需求，2014年底東村村兩委成立紅白理事會，出臺了全市首個村級紅白理事會章程，對婚車數(shù)量、香煙標(biāo)準(zhǔn)、禮房人數(shù)、通知方式以及宴席標(biāo)準(zhǔn)都作出了詳細(xì)規(guī)定。紅白喜事新規(guī)奉行文明、節(jié)約、實用、高效的原則，事前不請人、事后不謝人，減輕了事主的經(jīng)濟、精神和人情壓力。新規(guī)則替代舊傳統(tǒng)往往面臨著很大的內(nèi)部阻力，公共事務(wù)治理的制度化能夠有效回避種族、性別、派性、身份等特殊化問題。在婚喪消費攀比中，富人群體是引領(lǐng)者，作為富人的村干部能否帶頭遵守村規(guī)民約，決定著基層治理制度化的成敗。村主任答海的三叔于2015年1月去世、母親于2018年春去世，在叔父的治喪活動中，他和紅白理事會成員多次上門作工作，終于獲得叔父家人的理解和支持。而在他母親的喪事上，答海不但做通另外三個兄弟的工作，還將喪期從7天減為5天，將按照舊風(fēng)俗要在家放100天的紙扎祭品一次性燒掉，通過自己的實際行動維護了村莊婚喪新規(guī)。

“放在以前，老人去世肯定要放七天，而且要叫兩班樂隊來。答海的父親早逝，母親一人拉扯他們兄弟四個。如今四兄弟家庭條件都很好，老人80多歲去世，應(yīng)該大辦。有人給他出主意說，你同意簡辦，但兄弟們不同意，有什么事情就推到兄弟頭上，但他不同意”。(東村黨支部書記魏明，20190516)

在制度建設(shè)初期是人塑造制度，隨后就是制度塑造人。自2014年東村紅白喜事新規(guī)發(fā)布后，全村攀比浪費之風(fēng)得到遏制，95%以上的事主家庭能夠主動按照新規(guī)操辦紅白喜事，其中富人村干部非但未因個人經(jīng)濟實力雄厚而搞特殊化，反而通過以身作則、多次登門作群眾工作推動了基層治理制度化。這說明合理的制度能夠有效約束個人的隨意行為，規(guī)避富人治村中的私人化、金錢化、特殊化現(xiàn)象，同時也說明，富人作為社會精英完全有可能在基層社會道德和社會治理建設(shè)上發(fā)揮積極引領(lǐng)作用。

從基層政治發(fā)展譜系上看，21世紀(jì)以來富人治村所展現(xiàn)出的私人化、寡頭化、權(quán)力專斷、非民主取向等弊端并非獨屬于農(nóng)村的病態(tài)現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)精英政治推崇強人內(nèi)含弊病的延續(xù)，亦是1990年代以來農(nóng)村社會分化背景下自由主義競爭民主形式化[32]的后果，更是傳統(tǒng)治理向理想的現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型中問題的極化呈現(xiàn)。公共事務(wù)治理組織化、制度化是基層治理現(xiàn)代化的基本體現(xiàn)，是破除傳統(tǒng)人治、糾正競爭民主之治的有效方案，更是有效推動富人治村向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的重要機制。

五、結(jié)論與討論

作為21世紀(jì)鄉(xiāng)村政治的重要現(xiàn)象，富人治村既有精英群體寡頭化的邏輯趨勢，亦有改善社會物質(zhì)文化環(huán)境的利他主義行動。本文案例表明，富人治村的邏輯無法簡單地以道德機制予以解釋。事實上，富人治村采取何種行動邏輯，取決于其所處的制度環(huán)境，這為采取開放包容的視角來完善鄉(xiāng)村治理機制、加強基層政權(quán)建設(shè)提供了思路。

近十年的相關(guān)研究集中關(guān)注了富人治村的負(fù)面效果，例如破壞基層民主、擾亂基層秩序、沖擊鄉(xiāng)村倫理、損害基層政權(quán)。事實上，無論是從理論還是從經(jīng)驗層面分析，作為基層精英政治的延續(xù)，私營企業(yè)主等富人、能人群體擔(dān)任村干部并不必然導(dǎo)致如上問題。晚清及以前時期，正是由富人構(gòu)成的保護型經(jīng)紀(jì)保護了底層民眾免受國家或社會橫暴權(quán)力的侵害，為社會提供了最基本的公共品，維系了鄉(xiāng)村道德倫理[11]。

富人村干部在鄉(xiāng)村治理中緣何能發(fā)揮正面功能？制度環(huán)境、階層結(jié)構(gòu)、地域規(guī)范以及富人群體的利益實現(xiàn)區(qū)域等成為關(guān)鍵變量。中西部富人村干部在村內(nèi)扮演公共利益守護人的角色以謀取政績和社會聲譽，在村莊之外的市場、政府部門里積極拓展關(guān)系資源以謀求市場商業(yè)機遇，村內(nèi)行動的道義邏輯與村外行動的市場邏輯并行不悖。道義機制使得市場精英安然嵌入社會機制之中，社會道德規(guī)范得以正常生產(chǎn)，基層治理權(quán)能得以提升。

在富人治村已然普遍的既成事實基礎(chǔ)上，能否有效將富人等精英群體吸納為基層社會和政權(quán)建設(shè)的積極力量，將其個人能力轉(zhuǎn)化為基層組織的治理能力，進而化解富人治村私人化、寡頭化、貨幣化的弊端，關(guān)涉農(nóng)村政治社會穩(wěn)定的大局。本文所呈現(xiàn)的國家正式制度、村落道德規(guī)范以及社會治理的組織化、制度化經(jīng)驗為此提供了思路。

中西部普通農(nóng)村是我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場，良好的治理能力是農(nóng)村社區(qū)有效承接國家各項惠農(nóng)資源的基礎(chǔ)。作為鄉(xiāng)土精英的富人群體當(dāng)選村干部并不一定導(dǎo)致基層治權(quán)弱化，政府規(guī)制、社會監(jiān)督等地域環(huán)境都將影響村干部的行為選擇。在基層政權(quán)建設(shè)中，應(yīng)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英遵循社會道義治村，并對之予以適當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)約激勵，將鄉(xiāng)村內(nèi)生性人力資源轉(zhuǎn)化為黨政國策落地的接應(yīng)性力量。