法治視域下突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理路徑探析

王小艷

摘要：法治思維和法治方式是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要遵循。隨著我國法治社會建設(shè)的全面加強(qiáng)，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對法定職責(zé)、執(zhí)法行為、全民守法等依法治理有了更加嚴(yán)格的實踐要求，映射了提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理法治化水平的緊迫感。因此，需要通過不斷完善現(xiàn)有的法律體系，增強(qiáng)全民公共衛(wèi)生的法治觀念，推動形成遵法用法的法治良序，弘揚(yáng)以人為本的法治精神，發(fā)揮法治德治自治的協(xié)同力量，努力提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化水平。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急法律體系;依法治理

法治思維和法治方式是應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要遵循，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明特質(zhì)[1]。近年來，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域立法不斷完善，公共衛(wèi)生服務(wù)和管理水平不斷提高，為保障人民健康、維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。各級地方政府公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)主動融入全面依法治國戰(zhàn)略布局和健康中國戰(zhàn)略部署，以人民為中心、以護(hù)衛(wèi)健康為根本、以法治為保障，在落實公共衛(wèi)生法律法規(guī)中實現(xiàn)新突破，在依法履職、依法服務(wù)中展現(xiàn)新作為。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，無論是制定方案、采取措施、落實責(zé)任，還是組織力量方面都充分體現(xiàn)了法制的優(yōu)勢和法治的力量，嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急處置法律法規(guī)，加強(qiáng)風(fēng)險評估，依法審慎決策，嚴(yán)格依法實施防控措施，用法治方式防范化解各種風(fēng)險，確保對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理在法治軌道上進(jìn)行。雖然，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)取得了很大的成績，以法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件為“擔(dān)職責(zé)、護(hù)健康”作出了很大的貢獻(xiàn)。但是，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)不平衡、不充分的問題還不同程度地存在，比如：? 有的民眾法治意識還不夠強(qiáng)，有的單位和個人在法規(guī)政策落實上不夠徹底，有些地方政府沒能真正將依法行政、依法履職貫穿于業(yè)務(wù)工作全過程，等等。與此同時，在新形勢下，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對法定職責(zé)、執(zhí)法行為、全民守法等依法治理提出了更加嚴(yán)格的實踐要求，尤其是在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，對法治的考驗更加深刻全面，這充分映射了提升治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件法治化水平的緊迫感，要堅持以依法治國為切入點(diǎn)，強(qiáng)化“法治思維”，樹立“法治意識”，規(guī)范“法治行為”。[2]

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法律體系有待完善

法治具有固根本和利長遠(yuǎn)的保障作用，要提高突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控能力和水平，必須加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)。經(jīng)過70多年的發(fā)展，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)不斷完善。以《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為代表的系列法律法規(guī)，共同構(gòu)成了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系。[3] 但從立法層面看，仍然存在缺少母法、內(nèi)容滯后、落地較難等問題。

（一）公共衛(wèi)生領(lǐng)域“母法”“大法”缺失

我國現(xiàn)行的公共衛(wèi)生法律法規(guī)基本上都是基于某一領(lǐng)域或者應(yīng)對某一突發(fā)公共衛(wèi)生事件而出臺的，如傳染病防治、職業(yè)病防治等，具有一定的片面性和局限性，個別應(yīng)運(yùn)而生的法律法規(guī)或條例規(guī)章倉促出臺，相關(guān)規(guī)定還不夠充分具體。當(dāng)前我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域缺乏一部管總統(tǒng)籌的法律，對公共衛(wèi)生的職能、定位、機(jī)構(gòu)、性質(zhì)、人員以及權(quán)力義務(wù)等進(jìn)行總的規(guī)定。為確保公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展可以有母法作為支撐，從中找到相應(yīng)的法律依據(jù)，有必要盡快出臺一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律，作為公共衛(wèi)生的“母法”“大法”。在“母法”“大法”作為法律支撐的前提下，以配套的制度設(shè)計、豐富的保障手段、清晰的規(guī)制方法、明確的權(quán)利義務(wù)，平衡好公共衛(wèi)生規(guī)制中公共利益與個人權(quán)益，維護(hù)好社會整體的公共衛(wèi)生秩序，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理以及公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展構(gòu)筑法治堤壩，提供法治動能。

（二）應(yīng)急法律法規(guī)較為寬泛

2013年6月29日重新修訂的《傳染病防治法》、2003年非典疫情背景下應(yīng)運(yùn)而生的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》等作為規(guī)范我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法，為應(yīng)對突發(fā)公共事件提供了具體依據(jù)和指導(dǎo)，實現(xiàn)了有法可依、有規(guī)可循，發(fā)揮了顯著作用。但是，在現(xiàn)有的這些法律法規(guī)中，有些立法思路、制度設(shè)計、具體規(guī)定等已經(jīng)滯后于現(xiàn)代公共衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展的進(jìn)程，存在部分條款不夠詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)定過于抽象，法律條文、使用的概念、責(zé)任主體和實施程序等相互不一致，缺乏和相關(guān)法律法規(guī)的銜接等問題。比如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖規(guī)定了突發(fā)事件情形下對公民權(quán)利的保護(hù)，但是未規(guī)定哪些公民權(quán)利不能克減，也未明確公民及其他社會組織在參與突發(fā)事件應(yīng)對時的法律身份和行為效力，對公民權(quán)利的救濟(jì)也不充分。

（三）生物安全法律法規(guī)相對滯后

2020年2月，科技部出臺了《關(guān)于加強(qiáng)新冠病毒高等級病毒微生物實驗室生物安全管理的指導(dǎo)意見》，隨后，全國人大會常委會通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，對維護(hù)生物和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險提供了法律依據(jù)。但這些《意見》和《決定》只是應(yīng)景之舉、權(quán)宜之計，還不能從根本上解決問題。因此，要針對應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴露出的問題和短板，明確思路、統(tǒng)籌布局，認(rèn)真梳理相關(guān)的法律規(guī)定，從構(gòu)建長效機(jī)制入手，有序、分步推進(jìn)《野生動物保護(hù)法》《動物防疫法》的修改，做好《傳染病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》的修訂工作?？上驳氖?，《中華人民共和國生物安全法》于2021年4月15日正式施行，這部法律的頒布和施行標(biāo)志著我國生物安全進(jìn)入依法治理的新階段，在維護(hù)國家生物安全方面構(gòu)建了相對健全的法律體系和制度保障體系。

二、依法治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐要求更加嚴(yán)格

法律法規(guī)的出臺需要一個較長的過程，在當(dāng)前情況下，落實現(xiàn)有的法律法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急，也是應(yīng)選之策。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一場綜合性治理，考驗著社會的方方面面。依法治理，既是針對法律規(guī)范對象，也是針對執(zhí)法者，需要多管齊下，全面出擊，各個突破?，F(xiàn)行法律法規(guī)框架下的實踐既有法定職責(zé)的要求，也有執(zhí)法行為的要求，同時也有全民守法的要求。

（一）在法定職責(zé)方面，履職盡責(zé)是基本要求

正所謂“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。法律的制定和完善固然重要，但法律的落實不能停留于現(xiàn)有法律文件，嚴(yán)格履行法定職責(zé)是基本要求，否則法律想要追求的目標(biāo)將無法實現(xiàn)。一是履好預(yù)防之責(zé)。各級政府要廣泛開展群眾性衛(wèi)生活動，尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大力開展公共衛(wèi)生事件預(yù)防的健康教育，同時以公共衛(wèi)生防治為切入點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提高鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事件防治意識和應(yīng)對處置能力。[4]二是履好報告之責(zé)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同階段，縣級以上人民政府都應(yīng)依法履行好報告之責(zé)。在事件即將發(fā)生時，要依法定權(quán)限和程序，發(fā)布警報，同時按要求上報;在事件已經(jīng)發(fā)生時，要按屬地化管理原則和法定內(nèi)容、程序、方式、時限，及時準(zhǔn)確報告公共衛(wèi)生事件基本情況;在嚴(yán)重擴(kuò)散時，當(dāng)?shù)厝嗣裾寺男猩鲜鰣蟾尕?zé)任外，還要將有關(guān)情況通報給可能受到危害的鄰近地區(qū)人民政府。各級衛(wèi)生健康行政部門要依法發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息，并確保信息真實、及時、準(zhǔn)確。三是履好應(yīng)急處置之責(zé)。公安、衛(wèi)生健康、治安管理、市場監(jiān)管部門是應(yīng)急處置的重要部門。公安部門要加大對暴力傷醫(yī)違法行為打擊力度;衛(wèi)生健康部門要切實履行防控責(zé)任;市場管理部門要依法嚴(yán)厲打擊制假售假、哄抬防控用品和民生商品價格行為;應(yīng)急部門要協(xié)調(diào)各方力量，保障應(yīng)急工作有序推進(jìn)，保障社會安定有序;紅十字會等社會組織要依法規(guī)范捐贈、受贈行為，確保受贈財物全部、及時用于公共衛(wèi)生事件防控。四是履好宣傳服務(wù)之責(zé)。要采取多種方式，廣泛宣傳普及公共衛(wèi)生事件防控知識，切實做到防控措施家喻戶曉，快速形成應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的強(qiáng)大合力。同時加大普法宣傳力度，引導(dǎo)人民群眾增強(qiáng)法治意識，服從公共衛(wèi)生事件防控工作的統(tǒng)一安排。五是履好監(jiān)督問效之責(zé)。沒有責(zé)任追究，所有的法律法規(guī)都將形同虛設(shè)。針對法律法規(guī)賦予有關(guān)職能部門公共衛(wèi)生事件防控的具體職責(zé)，開展履責(zé)情況督查，并廣泛聽取民眾意見，對因履職不到位造成嚴(yán)重后果的，進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，使權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，防止權(quán)力“變異”。

（二）在執(zhí)法行為方面，嚴(yán)格有效是基本度量

依法治理、有效防控是公共衛(wèi)生法治建設(shè)的重中之重。一要依法決策。嚴(yán)格執(zhí)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控和應(yīng)急處置法律法規(guī)，依法審慎決策，把握決策尺度，防止出現(xiàn)借公共衛(wèi)生事件防控之名、行違法犯罪之實。在決策中設(shè)計應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的系列措施，如對居民外出的限制、對特定場合個人防護(hù)的要求等等，要在法律的授權(quán)下進(jìn)行，實施起來必須做到主體適格、措施適度。二要依法建制。要依法建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，有條件的單位和部門可以設(shè)置專門工作機(jī)構(gòu)，有效推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對與業(yè)務(wù)工作兩手抓、兩不誤、兩促進(jìn)。三要依法指導(dǎo)。要加強(qiáng)工作督促指導(dǎo)，切忌各行其是、各唱其調(diào)。要充分發(fā)揮考核評價指揮棒作用，推動公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在法治建設(shè)中推進(jìn)改革，在改革中完善法治建設(shè)，加快推進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)高質(zhì)量跨越式發(fā)展。

（三）在全民守法方面，和諧穩(wěn)定是基本底線

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，有效防控是重中之重。社會穩(wěn)定既是基本底線，又是衡量標(biāo)準(zhǔn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常會伴隨防控物資需求量激增、供給不足的現(xiàn)象。哄抬物價、造假售假等破壞市場秩序、侵害百姓利益的行為也會隨之出現(xiàn)，給社會穩(wěn)定造成巨大影響。針對這類情況，在非典和新冠疫情防控期間，最高人民檢察院和最高人民法院分別出臺了相關(guān)司法解釋，要求各級司法機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲妨礙預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等各類犯罪，依法嚴(yán)懲利用疫情危害公共安全和市場秩序的犯罪行為。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，各行政機(jī)關(guān)要積極開展依法維護(hù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控秩序、市場秩序、社會秩序的執(zhí)法實踐。要根據(jù)價格法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、治安管理處罰法等，對嚴(yán)重擾亂防控秩序、市場秩序、社會秩序的行為依法查處，確保社會穩(wěn)定有序。

三、提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的法治化水平

法治是我們黨治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托，也是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有力武器。每一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理都是推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的重大實踐。應(yīng)對每一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，依法科學(xué)有序治理至關(guān)重要，要在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理工作，全面提升依法治理能力。

（一）不斷完善現(xiàn)有的法律體系

就國家層面而言，需要認(rèn)真研究和梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，修改完善不一致的條款，同時配套制定行政法規(guī)層面的實施細(xì)則，為加強(qiáng)重大公共衛(wèi)生安全風(fēng)險的防控提供法律依據(jù)。通過立、改、廢、釋并舉的方式，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性和實踐性，特別是對如何強(qiáng)制隔離傳染病患者，要有配套的制度設(shè)計、足夠的保障手段、明晰的規(guī)制方法、明確的權(quán)利義務(wù)，平衡好公共衛(wèi)生規(guī)制中公共利益與個人權(quán)益，維護(hù)好社會整體的公共衛(wèi)生秩序。[5]就地方層面而言，要結(jié)合各省公共衛(wèi)生工作實際，積極推動公共衛(wèi)生領(lǐng)域的地方性立法及其修訂完善。要通過一些地方的積極探索，摸索出一套行之有效的方式方法，通過以點(diǎn)帶面，推動地方性公共衛(wèi)生立法普遍開展。

（二）增強(qiáng)全民公共衛(wèi)生法治觀念

理念是行動的先導(dǎo)。堅持法治理念是有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要法寶。當(dāng)前法治建設(shè)“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的狀況或多或少存在，這歸根到底是思想認(rèn)識的問題，因此，要加大普法力度，引導(dǎo)全社會依法行事。要加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)群眾樹立科學(xué)的生活態(tài)度，促進(jìn)良好習(xí)慣養(yǎng)成。各職能部門要切實增強(qiáng)依法辦事本領(lǐng)，切實擔(dān)當(dāng)起依法處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者職責(zé);廣大工商企業(yè)要清醒認(rèn)識到突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控與企業(yè)發(fā)展的關(guān)系，自覺服從政府的管理，配合政府的調(diào)度，維護(hù)好市場秩序。只有將普法宣傳工作融入到突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中，帶領(lǐng)廣大人民群眾成為守法的模范、護(hù)法的先鋒，才能促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作依法有序開展，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件營造良好的法治環(huán)境。

（三）推動形成遵法用法的法治良序

現(xiàn)代社會，尊重個體的權(quán)利是文明的底線和基本價值觀。不論從道德層面還是法律維度，皆是如此[6]。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，執(zhí)法的粗暴和越界現(xiàn)象常常發(fā)生，過激反應(yīng)也層出不窮，這對公信力而言，是不負(fù)責(zé)任的透支。依法防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅僅是為了防控本身，同時也是在捍衛(wèi)社會的秩序、法律的尊嚴(yán)，守住各方面的底線。有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不同條件、不同情形可以因地施策，但并不意味著可以拋棄法律的準(zhǔn)繩。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不少地方采用創(chuàng)新辦法，過度防控，甚至影響人民群眾正常的生產(chǎn)生活。雖然可以被廣大民眾理解和接受，也能取得一定的效果，但是卻缺乏一定的規(guī)章秩序，并不合法。法無授權(quán)不可為，這是社會治理必須堅守的底線。同時，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中，要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等群眾自治規(guī)范，共同推動形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的法治良序。

（四）弘揚(yáng)以人為本的法治精神

以人為本是法治建設(shè)的靈魂?！胺ㄖ伪憩F(xiàn)為制度，卻生成于精神。”[7]法治最原始也是最基本的價值就是對人的保護(hù)，保障人的基本生存權(quán)和人格尊嚴(yán)等核心權(quán)力，應(yīng)始終以適應(yīng)人的本性和需求為直接標(biāo)準(zhǔn)。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時，各級黨委和政府要始終把人民生命安全和身體健康放在第一位，堅持運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治化水平。法安天下，德潤人心，要讓公共衛(wèi)生法治理念真正回歸于民，服務(wù)于民，只有確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作運(yùn)行在法治的軌道上，為人民群眾筑起嚴(yán)密的健康防線，才能最大限度地凝聚人心，才能最有效率地發(fā)揮人民群眾的主動性，才能最大程度地動員全社會的力量，才能最快速度地控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延。只有堅持以人為本、尊重人格、合乎人性、講究人道，才能真正發(fā)揮法治在應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中的積極作用。

（五）發(fā)揮法治德治自治的協(xié)同力量

法治、德治、自治在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中同時發(fā)力、交織前進(jìn)，在提升城鄉(xiāng)社區(qū)成員的主人翁意識和社會責(zé)任感、激發(fā)基層社會廣大人民群眾參與社會治理活力和積極性、優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)各類資源等方面產(chǎn)生了巨大的“乘數(shù)效應(yīng)”[8]。可以說，三“治”協(xié)同已經(jīng)成為基層社會治理的強(qiáng)大動力。要建立健全區(qū)縣、街鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)社區(qū)等突發(fā)公共衛(wèi)生事件防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，嚴(yán)防死守、不留死角，構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線，這需要充分有效發(fā)揮法治德治自治的協(xié)同力量。正式法律法規(guī)作為群眾心中至高無上的權(quán)威，在基層突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中發(fā)揮著法治保障的核心作用;道德作為人人心中皆有的一種規(guī)范和約束，讓廣大人民群眾面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時自覺聽從防控安排，心往一處想、勁往一處使，守住自己、管住身邊人、爭當(dāng)志愿者，以潤物無聲的方式，全面落實聯(lián)防聯(lián)控措施，共同構(gòu)筑起群防群治的嚴(yán)密防線;在“群防群控”中，基層自治體系肩負(fù)著重要的責(zé)任，在守護(hù)、動員和幫扶等工作中自治力量發(fā)揮了重要作用，比如，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，組建社區(qū)或村組防控工作隊，調(diào)動各方力量組成志愿者隊伍，解決防控物資緊缺問題，為廣大居民提供健康和生活幫助等等。這正是法治、德治、自治相融合的基層治理體系和治理能力優(yōu)勢的體現(xiàn)。因此，基層社會有效應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件需要將法治、德治和自治相結(jié)合，充分彰顯自治活力、法治精神和德治正氣，形成有效治理的強(qiáng)大合力。

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[7] 魏開闊.法治的人文精神解讀[J].法制與社會，2008（30）：13+19.

[8] 王天旺，屈輝.德治、法治、善治的區(qū)別與聯(lián)系[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（6）：26-27.

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