地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解與管理研究

鄒奎?韓真良?楊文?鐘玫?周小春

近年來，某地各級人民政府為了改變當(dāng)?shù)刎毟F落后的面貌，緩解財(cái)政收入的不足，采取一切必要措施，加大了對當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、社會保障項(xiàng)目以及民生工程建設(shè)的投入，雖然有效推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但也累計(jì)了數(shù)量眾多的政府債務(wù)，包括顯現(xiàn)債務(wù)和隱性債務(wù)。本文通過對某地在2017年至2020年的政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀、隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，明確隱性債務(wù)的成因，并結(jié)合實(shí)際情況提出了相應(yīng)的化解與治理策略。

近年來，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，2018年中央下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》，這也表明了政府隱性債務(wù)直接影響到了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展以及區(qū)域金融的穩(wěn)定性。就其本質(zhì)而言，地方政府隱性債務(wù)在隱蔽性以及傳染性方面相對較強(qiáng)，不同于顯性債務(wù)，其形成機(jī)制相對較為復(fù)雜，且政府部門對其的監(jiān)管相對較為有限，對其進(jìn)行治理有著更高的難度。

一、隱性債務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）隱性債務(wù)基本類型

第一種是地方政府們違反相關(guān)規(guī)定給企業(yè)單位以及事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政資金償還所引發(fā)的債務(wù)。根據(jù)某地政府經(jīng)濟(jì)年鑒相關(guān)內(nèi)容能夠得知，在2018年某農(nóng)林水資源開發(fā)有限公司，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠化的建設(shè)以及水庫工程的調(diào)蓄，向當(dāng)?shù)劂y行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了貸款申請，簽署了相應(yīng)的合同，承諾通過財(cái)政撥付的方式來完成資金的償還，這也讓所承諾的債務(wù)還本付息納入到當(dāng)?shù)卣块T的預(yù)算之中。由于某地州政府同意了這一申請，這也催生了當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)的出現(xiàn)。第二種是政府和社會資本PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的隱性債務(wù)。某地政府下屬部門違反相關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目公司完成了PPP協(xié)議的簽訂以及特許經(jīng)營權(quán)的下放，并對項(xiàng)目公司進(jìn)行了保底收益方面的承諾，這也讓某地政府在隱性債務(wù)方面有所提升。第三種是其余不是很常見的隱性債務(wù)類型，例如某地某下轄縣管委會通過回購的方式提高了政府隱性債務(wù)、某企業(yè)違反規(guī)定將政府債務(wù)資金用于房地產(chǎn)等行業(yè)的投資進(jìn)而形成了地方隱性債務(wù)。

（二）隱性債務(wù)資金投向

從圖1中能夠得知，某地2017年至2020年的隱形債務(wù)投向內(nèi)，最高占比為22.80%的市政建設(shè)，17.30%的交通運(yùn)輸建設(shè)次之，而2.8%的生態(tài)建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)在總數(shù)中的占比最少。由于貴州省某地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面相對較低，導(dǎo)致其公共預(yù)算收入以及稅收占比相對較少，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基本上是依靠服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)這類第三產(chǎn)業(yè)所帶動(dòng)，地方政府部門的自身財(cái)政造血水平較低，因此通過舉債來完成資金的獲取勢在必行。

（三）社會固定資產(chǎn)投資完成額

從表1中的數(shù)據(jù)能夠得知，某地的社會固定資產(chǎn)投資完成額自2017年的225.2億元逐漸上漲為了2020年的436.4億元，雖然在2018年產(chǎn)生了短暫的下滑，但從整體層面來看始終處于一個(gè)增長的趨勢，年平均增長率已經(jīng)達(dá)到了16.28%，這充分表明了某地政府隱性債務(wù)之中最為重要的成因便是當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出。

（四）貴州省項(xiàng)目下的基建投資

因?yàn)槭芟抻谀承┮蛩?，不能夠?qū)δ车刭F州省項(xiàng)目下的基建投資金額進(jìn)行直接的獲取，因此本文通過以下的公式來對實(shí)際金額進(jìn)行測算：

Gepci=CPCI*（Gfpci/FOCI），其中Gepci主要指的是某地貴州省項(xiàng)目下的基建投資，F(xiàn)OCI指的是整個(gè)貴州省的基建投資，Gfoci指的是某地全社會固定資產(chǎn)投資完成額。

結(jié)果如表2所示。從表2中的數(shù)據(jù)能夠得知，貴州省項(xiàng)目下的基建投資金額并未有較大的上升幅度，在2017年至2020年間上漲了12.8億元，平均增長率達(dá)到了7%，這和某地社會固定資產(chǎn)投資完成額相比有著一定的差距。由此能夠得知，貴州省項(xiàng)目下的基建投資讓某地地方政府的隱性債務(wù)得以加重。

（五）地方政府隱性債務(wù)測算

按照2017年至2020年某地固定資產(chǎn)投資相關(guān)數(shù)據(jù)來完成隱性債務(wù)的估算，綜合考慮上述數(shù)據(jù)信息，根據(jù)基建投資（ FOCI） - 中央項(xiàng)目下的基建投資（ CP-CI） - 預(yù)算內(nèi)基建投資 （ BCCI ） - 基建投資收益（ EOCC） - 地區(qū)政府顯性債務(wù) = 地方政府隱性債務(wù)，這一公式來得到某地2017-2020年的地方政府隱性債務(wù)，具體情況如表3所示。

從上表的數(shù)據(jù)情況能夠得知，這四年間某地隱性債務(wù)有了較大幅度的上升，這充分表明了某地地方政府的隱性債務(wù)現(xiàn)狀并不樂觀。如若不能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)仉[性債務(wù)進(jìn)行有效的控制，那么就會嚴(yán)重阻礙某地乃至整個(gè)貴州省的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

二、地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的原因

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財(cái)政工程不夠平衡

就其本質(zhì)而言，某地產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵導(dǎo)火線在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的需求，早在2008年世界金融危機(jī)之后，全球各地都推崇利用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來有效助推當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)高速增長，我國也不例外。當(dāng)時(shí)中央政府選擇了鼓勵(lì)地方政府加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度來有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)馗鱾€(gè)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展。近年來某地加強(qiáng)了城鎮(zhèn)化建設(shè)從制度層面放松了對人口流動(dòng)的管控， 完善的基礎(chǔ)設(shè)施以及良好的公共服務(wù)已經(jīng)成為了某地地方政府部門吸引高水平、高素質(zhì)人才的重要因素，這也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷上升的原因所在。而在我國推行營改增之前，某地地方財(cái)政收入主要是將營業(yè)稅作為主要的稅收種類，而在中央相繼頒布了減肥降稅這類政策之后，導(dǎo)致某地地方政府在財(cái)政收入方面面臨著不斷弱化的局面，也引發(fā)了地方政府財(cái)政支出的不平衡供給。從某地政府財(cái)政能力以及財(cái)政自給率這類數(shù)據(jù)中能夠看出，地方政府部門在2017年至2020年的財(cái)政自給系數(shù)始終浮動(dòng)于0.25周圍，這也說明了某地地方政府財(cái)政面臨著入不敷出的局面，有著較弱的資金自給水平，也不得已只能夠采取“舉債”的手段來滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在資金方面的需求，長此以往某地地方政府隱性債務(wù)也就自然而然地產(chǎn)生。

（二）財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)了一定程度的沖突

在完成對分稅制度的改良與優(yōu)化之后，某地當(dāng)?shù)卣块T的財(cái)權(quán)形成了“鄉(xiāng)-縣-省-中央”這一機(jī)制，逐層集中至中央，而事權(quán)則呈現(xiàn)出截然不同的態(tài)勢，“中央-省-縣-鄉(xiāng)”這一逐層下移的機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，這也讓地方政府部門在財(cái)權(quán)以及事權(quán)方面產(chǎn)生了一定的沖突，導(dǎo)致政府面臨著入不敷出的財(cái)政局面，為了有效促進(jìn)民生發(fā)展，不得不選擇舉債這一手段，進(jìn)而使得政府隱性債務(wù)大幅上升。就其本質(zhì)而言，財(cái)權(quán)主要指的是貨幣形式下的財(cái)政資源，主要來源于中央政府的轉(zhuǎn)移支付、本級政府的稅收收入、非稅收收入以及相應(yīng)債務(wù)。而事權(quán)則主要指的是地方政府部門支出項(xiàng)目以及管控權(quán)力的實(shí)際范圍，按照貴州省統(tǒng)計(jì)局以及財(cái)政廳所給出的相關(guān)數(shù)據(jù)信息能夠得知，地方政府部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)產(chǎn)生了嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象，2020年某地的當(dāng)?shù)卣?cái)權(quán)占比高于了50%，但其所需要承擔(dān)的事權(quán)占比卻高達(dá)85.18%。同時(shí)對當(dāng)?shù)卣块T財(cái)權(quán)與事權(quán)的實(shí)際分配情況進(jìn)行分析，從相關(guān)數(shù)據(jù)信息中能夠得知，在2017年至2020年期間，其財(cái)政收益以及支出呈現(xiàn)出逐年上漲的趨勢，但相比之下支出卻有著更為顯著的增長幅度，截至2020年，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入達(dá)到了500億左右，但支出卻超出了2倍之多，達(dá)到了1300億元。由于某地政府部門有著較少的可自主支配財(cái)權(quán)，但所負(fù)擔(dān)的事權(quán)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于了財(cái)權(quán)，加之中央政府對地方政府部門實(shí)行了“限額管理，有限舉債”這一管理模式，導(dǎo)致下屬各個(gè)政府出現(xiàn)違規(guī)舉債的現(xiàn)象屢見不鮮，長此以往也增加了當(dāng)?shù)卣块T的隱性債務(wù)。