網(wǎng)絡(luò)化治理：政府部門的新形態(tài)

黃亞男

摘要：網(wǎng)絡(luò)化治理產(chǎn)生于多元化社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理理論興起的背景下。網(wǎng)絡(luò)治理通過(guò)政府、非營(yíng)利組織和企業(yè)等主體形式參與提供公共服務(wù)的治理模式。本文將對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理理論的背景、內(nèi)涵和特征，以及自身存在的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)等方面進(jìn)行闡述，并進(jìn)一步分析網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)政府管理的啟示。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)化治理；政府部門；新形態(tài)

一、網(wǎng)絡(luò)化治理興起的背景

（一）對(duì)傳統(tǒng)官僚制的批判

在官僚制內(nèi)，自上而下、上下一致的管理模式，導(dǎo)致效率低下和忽視主體的多樣性。傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)在一定程度上無(wú)法及時(shí)、靈活的處理這些社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)不能有效滿足各種紛繁復(fù)雜的的時(shí)代要求與多樣化的公民需求。網(wǎng)絡(luò)化治理憑借其靈活、影響力等優(yōu)勢(shì)，針對(duì)不同問(wèn)題采取不同的治理方式、治理手段和網(wǎng)絡(luò)形式，在更為有效地解決傳統(tǒng)的官僚模式所不能解決的棘手問(wèn)題的同時(shí)，也能滿足公民的多樣化需求。

（二）治理理論的興起為網(wǎng)絡(luò)治理奠定了理論基礎(chǔ)

20 世紀(jì) 90 年代，學(xué)術(shù)界提出了一種新的公共管理理論——治理理論。公共治理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上，對(duì)新公共管理理論和新公共服務(wù)理論進(jìn)行了整合的理論產(chǎn)物。作為一種發(fā)展中的新理論，治理理論旨在重新探索國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理模式。治理理論由單一部門向綜合部門的擴(kuò)展，由技術(shù)性的簡(jiǎn)單管理向技術(shù)與社會(huì)民主、責(zé)任相結(jié)合的復(fù)雜性管理的進(jìn)步，治理理論發(fā)展的最高形態(tài)便是建立在信任與合作基礎(chǔ)上的社會(huì)各部門、各組織相互協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)治理。

（三）網(wǎng)絡(luò)化的興起

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，全球正走進(jìn)一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)延伸到社會(huì)的每一個(gè)角落。網(wǎng)絡(luò)化的興起不僅加速了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且促使現(xiàn)代公民的權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)政府的治理模式提出挑戰(zhàn)。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理的主要內(nèi)容

（一）網(wǎng)絡(luò)化治理的概念

網(wǎng)絡(luò)治理是與“網(wǎng)絡(luò)”、“網(wǎng)絡(luò)組織”以及“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”等概念聯(lián)系在一起的。威廉艾格斯在《網(wǎng)絡(luò)治理：公共部門的新形態(tài)》一書(shū)中提出的，他們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理主要指一種全新的通過(guò)公私部門合作，非營(yíng)利組織、營(yíng)利公司等廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式。是以社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)要素的整合過(guò)程為基礎(chǔ)，不僅關(guān)注到網(wǎng)絡(luò)各參與主體回應(yīng)的時(shí)間，而且還要關(guān)注回應(yīng)的對(duì)象及其追求的價(jià)值，如公平、公正、服務(wù)滿意程度等。

（二）網(wǎng)絡(luò)化治理的特征

（1）參與主體的多元化。網(wǎng)絡(luò)化治理以政府部門、企業(yè)和個(gè)人等為主體。在網(wǎng)絡(luò)治理過(guò)程中，政府應(yīng)扮演著構(gòu)建者和管理者的角色，通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，讓其他主體參與其中，并建立相應(yīng)的行為規(guī)范和約束機(jī)制，監(jiān)督和管理網(wǎng)絡(luò)其他主體的行為，充分發(fā)揮其宏觀管理的作用。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理中的政府應(yīng)是服務(wù)型政府，而不是全能型政府。

（2）治理結(jié)構(gòu)扁平化。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，我們走入一個(gè)信息時(shí)代。結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出扁平化特征，處于網(wǎng)絡(luò)邊緣的社會(huì)成員，總是尋找最短的路徑，直接向網(wǎng)絡(luò)中心節(jié)點(diǎn)反映自己對(duì)權(quán)力的訴求。在公共管理中，政府與其他治理主體處于互動(dòng)之中，不再是上令下行的“命令服從”關(guān)系，而是平等的、合作的伙伴關(guān)系。

（3）信任與合作是網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵機(jī)制。斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·埃格斯強(qiáng)調(diào)，信任是網(wǎng)絡(luò)化治理得以平穩(wěn)運(yùn)行的要因。網(wǎng)絡(luò)化治理特別強(qiáng)調(diào)各主體間的互動(dòng)和協(xié)作，由于各行為主體的地位平等并享有自由、自治的權(quán)力，合作機(jī)制的建立顯得尤為重要，而信任是網(wǎng)絡(luò)化治理主體合作的重要前提和基礎(chǔ)。

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理的優(yōu)勢(shì)

（1）促進(jìn)資源的有效整合。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，政府無(wú)法獨(dú)立提供治理所需的各種資源。而網(wǎng)絡(luò)化治理則主張合作共治，通過(guò)政府與非政府部門的合作，彌補(bǔ)了資源的相對(duì)匱乏，促進(jìn)資源的有效整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事物的良好治理。

（2）提高行政效率和效度，樹(shù)立政府良好形象。利益相關(guān)方的合作，既有利于形成統(tǒng)一的治理目標(biāo)，也有利于減緩治理過(guò)程中面臨的種種阻力，縮短政策執(zhí)行時(shí)間、提高其執(zhí)行的效率，樹(shù)立政府良好形象。

（3）保障公民的合法權(quán)利。網(wǎng)絡(luò)化治理倡導(dǎo)的“合作”理念，將為公民提供一個(gè)公平、公正和公開(kāi)的表達(dá)自身意愿和需求的平臺(tái)，積極維護(hù)自身的合法權(quán)利。同時(shí)，在行使自身政治權(quán)利的過(guò)程中，可以進(jìn)一步提高公民意識(shí)。

（4）有效回應(yīng)公眾的訴求。新公共服務(wù)理論中將公民視為政府的“顧客”，要求政府應(yīng)及時(shí)回應(yīng)公眾訴求，但因政府的傳統(tǒng)管理化模式對(duì)公眾的回應(yīng)存在回應(yīng)不及時(shí)、回應(yīng)主體不明確等問(wèn)題。而在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府與企業(yè)、社會(huì)組織合個(gè)人等治理主體的合作，目標(biāo)的確定和行動(dòng)的實(shí)施都是基于在公共協(xié)商，縮短了回應(yīng)時(shí)間，最大限度的解決了政府回應(yīng)滯后的問(wèn)題。

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理的挑戰(zhàn)

（1）合法性危機(jī)。哈貝馬斯認(rèn)為，合法性危機(jī)是一種直接的認(rèn)同危機(jī)，它是由于“履行政府計(jì)劃的各項(xiàng)任務(wù)使失去政治意義的公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)受到懷疑，從而使確保生產(chǎn)資料私人占有的形式民主受到質(zhì)疑”而造成的。在網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，政府的合法性危機(jī)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公眾認(rèn)為公共物品應(yīng)該由政府提供，由非政府部門單獨(dú)提供或與政府部門共同提供公共物品是不合法的，由此影響了網(wǎng)絡(luò)合作的公信力；二是在公共物品供給效率方面，公眾認(rèn)為社會(huì)組織優(yōu)于政府部門，從而使得公眾對(duì)政府部門提出質(zhì)疑，降低了對(duì)政府的認(rèn)同度。

（2）責(zé)任問(wèn)題。第一，責(zé)任主體不明確。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行明確的規(guī)定，這容易導(dǎo)致政府之間推諉責(zé)任和爭(zhēng)奪利益。第二，問(wèn)責(zé)能力不足。網(wǎng)絡(luò)化治理主要應(yīng)用于醫(yī)療、環(huán)境治理、教育等領(lǐng)域。而要解決以上領(lǐng)域的相關(guān)問(wèn)題需要較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)和知識(shí)。如果出現(xiàn)責(zé)任追究問(wèn)題，問(wèn)責(zé)人因缺乏專業(yè)知識(shí)將無(wú)法對(duì)被問(wèn)責(zé)人進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)。

（3）監(jiān)督管理問(wèn)題。一方面，網(wǎng)絡(luò)有效信任是影響網(wǎng)絡(luò)有效性的重要因素之一，但是由于網(wǎng)絡(luò)參與者并不一定認(rèn)同網(wǎng)絡(luò)的共同目標(biāo)，其間的權(quán)力分布并不一定總是平等的，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化治理的信任機(jī)制很難建立起來(lái)。因此，對(duì)網(wǎng)絡(luò)的管理是困難和極具挑戰(zhàn)。另一方面，政府的立場(chǎng)不堅(jiān)定，經(jīng)常游離于微觀監(jiān)督與疏于監(jiān)督，使得政府將無(wú)法對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的多元主體進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)我國(guó)政府管理的啟示

雖然網(wǎng)絡(luò)化治理產(chǎn)生于當(dāng)代西方社會(huì)和文化背景之中，但其對(duì)推進(jìn)當(dāng)下中國(guó)的行政管理體制改革和治理轉(zhuǎn)型，以及促進(jìn)社會(huì)管理的創(chuàng)新和協(xié)同治理的形成，都具有重要的借鑒作用和啟示意義。

（一）推進(jìn)行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，民眾的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，公民需要政府及時(shí)、有效回應(yīng)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，而傳統(tǒng)的治理理念已不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求，政府的治理亟待轉(zhuǎn)型。因此，在行政體制改革和政府治理轉(zhuǎn)型中，我國(guó)政府可以在借鑒網(wǎng)絡(luò)化治理理論和成功經(jīng)驗(yàn)得基礎(chǔ)上，建設(shè)服務(wù)型政府，嘗試建立起以政府、社會(huì)組織和公民等為主體，共同參與提供公共物品與服務(wù)的關(guān)系網(wǎng)。多元化主體的參與在一定程度上可以杜絕政府部門各自為政，同時(shí)提高辦事效率和及時(shí)有效的滿足公民對(duì)公共物品和服務(wù)的需求，以此有利于樹(shù)立政府的良好形象。

（二）建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中的監(jiān)督管理。網(wǎng)絡(luò)化治理理論明確指出：“在保持網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系的靈活性同時(shí)，要充分關(guān)注責(zé)任的確定性，促進(jìn)治理更加頻繁地產(chǎn)生出一種動(dòng)態(tài)而公正的過(guò)程?！睘榱舜_保網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中公平、公正，我們必須建立問(wèn)責(zé)機(jī)制以明確責(zé)任對(duì)象。與此同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中需加強(qiáng)監(jiān)督管理以防止政府官員濫用手中的權(quán)力謀取私利。

（三）發(fā)揮非政府組織在網(wǎng)絡(luò)化治理中的作用。政府在網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中扮演著管理者和協(xié)調(diào)者的角色，應(yīng)積極發(fā)揮宏觀管理的作用。而非政府組織作為網(wǎng)絡(luò)化治理中不可或缺的行為主體，因力量薄弱可能導(dǎo)致缺少話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)能發(fā)揮預(yù)期中的作用。為了更好發(fā)揮非政府組織的作用，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：第一，打破壟斷。政府在某些公共領(lǐng)域依然處于絕對(duì)的壟斷地位，導(dǎo)致社會(huì)組織無(wú)法參與公共物品和服務(wù)的提供，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，政府官員需轉(zhuǎn)變治理理念，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與，以提高效率。其次，增加透明度。在重大的公共決策中，政府應(yīng)增加透明度，把管理的職責(zé)逐步分散到不同的社會(huì)角色之中，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)與協(xié)商下的多元化管理。最后，提高非政府組織自身的相關(guān)專業(yè)技術(shù)和知識(shí)，完善自身管理，以此獲得政府和公眾的認(rèn)同和信任。

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