我國綜合保稅區(qū)開發(fā)運(yùn)營模式的相關(guān)探究

黃琳

隨著外向型經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國綜合保稅區(qū)的開發(fā)運(yùn)營模式從原來傳統(tǒng)的行政模式逐漸地向企業(yè)化運(yùn)作方向變化，為了達(dá)到綜合保稅區(qū)開發(fā)建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)，必須優(yōu)化其運(yùn)營管理模式，做好綜合管控工作，要構(gòu)建精干、高效的新型管理體制，提高綜合保稅區(qū)管理水平，從而為綜合保稅區(qū)創(chuàng)造一個(gè)非常有投資價(jià)值的環(huán)境。本文集合綜合保稅區(qū)的實(shí)際情況，對其開發(fā)運(yùn)營的情況進(jìn)行剖析，探索其運(yùn)營模式。

一、國內(nèi)綜合保稅區(qū)的開發(fā)、運(yùn)營模式和案例分析

1.行政化開發(fā)運(yùn)營模式。綜合保稅區(qū)管理中行政化的開發(fā)運(yùn)營至關(guān)重要，是由政府直接投資開發(fā)建設(shè)。 政府除投資基礎(chǔ)設(shè)施外還投資運(yùn)營設(shè)施，如工廠和倉庫，建成之后，租賃給園區(qū)內(nèi)的企業(yè)。綜合保稅區(qū)從開始的規(guī)劃建設(shè)到實(shí)際的運(yùn)行管理都離不開政府的影子。在實(shí)際的行政化管理中根據(jù)政府的參與程度主要分為兩種，一種是政府主導(dǎo)模式，另一種是政企合作模式。政府主導(dǎo)模式與政府的管委會模式相近，綜合保稅區(qū)的管委會就是某一級政府，權(quán)限也與尋常的行政區(qū)一致，具有與政府同等的職能，同樣被賦予了一定的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)，對綜合保稅區(qū)實(shí)行規(guī)劃和管理的功能，從本質(zhì)上講，是一種管理與建設(shè)相結(jié)合的形式。除此之外，政府主導(dǎo)模式最主要的區(qū)別在于有一定的行政審批權(quán)，可以根據(jù)保稅區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行審批，效率更高。政企合作的模式是一種準(zhǔn)政府行為，換句話說是某一級政府的派出機(jī)構(gòu)，在保稅區(qū)行使一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，在合理合法的范圍內(nèi)，對保稅區(qū)的資源和經(jīng)濟(jì)實(shí)行統(tǒng)一的管理和規(guī)劃。與此同時(shí)，為了更好的推動保稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的功能。二者相比之下，政府主導(dǎo)的模式具有更加濃厚的行政化色彩，而且政府的投入也會更加巨大。但是在實(shí)際的過程中，行政化模式在我國的運(yùn)用更加廣泛，效果也更好，比較知名的案例有北京天竺綜合保稅區(qū)、天津港保稅區(qū)、江蘇昆山綜合保稅區(qū)、廣州白云空港綜合保稅區(qū)、重慶西永綜合保稅區(qū)、成都高新綜合保稅區(qū)、濰坊綜合保稅區(qū)等。

2.政企合作開發(fā)運(yùn)營模式。政企合作開發(fā)運(yùn)營模式，即管委會和公司結(jié)合的形式，在發(fā)展中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，保稅區(qū)管理委員會以市場化運(yùn)作為基礎(chǔ)，成立開發(fā)建設(shè)公司。隨后的發(fā)展當(dāng)中，大多是國有資本作為主體，社會資本作為輔助一同發(fā)展。其中政府會發(fā)揮行政管理效用，企業(yè)則是在各類規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行發(fā)展。綜保區(qū)建成運(yùn)營后政府和企業(yè)按照股權(quán)進(jìn)行利潤分成。相比之下，公司與管委會相結(jié)合的形式更加靈活，兩個(gè)主體之間的人員可以根據(jù)實(shí)際需要相互配合使用，人數(shù)少但是能力水平總體比較高，機(jī)構(gòu)補(bǔ)繁雜但是運(yùn)行流暢。就目前國內(nèi)的實(shí)際情況來看，政企合作的形式在實(shí)際運(yùn)用過程中占比還是比較小，比較知名的政企合作形式的有武漢東湖綜合保稅區(qū)建設(shè)投資有限公司、貴陽綜合保稅區(qū)開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司、上海綜合保稅區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司、蘇州高新區(qū)綜合保稅區(qū)平臺開發(fā)公司等。就目前的實(shí)際情況，根據(jù)所有制形式，綜保區(qū)開發(fā)建設(shè)公司主要有兩種，國有獨(dú)資企業(yè)和股份有限公司。在這當(dāng)中，僅僅是廣西憑祥綜合保稅區(qū)開發(fā)投資有限公司、上海綜合保稅區(qū)聯(lián)合發(fā)展有限公司這兩個(gè)可劃歸至股份有限公司類型當(dāng)中，剩余公司的性質(zhì)均是國有獨(dú)資企業(yè)。

3.企業(yè)化開發(fā)運(yùn)營模式。企業(yè)開展運(yùn)營管理工作時(shí)所涉內(nèi)容很多，對于專門的管理內(nèi)容來講可設(shè)置專門性的管理機(jī)構(gòu)，通過自負(fù)盈虧等各類辦法掌管保稅區(qū)方面的相關(guān)投資、招商、物業(yè)管理等工作。根據(jù)這種組織模式中，綜保區(qū)的開發(fā)主體不是傳統(tǒng)的政府組織或者是派出機(jī)構(gòu)，主體變成了開發(fā)商，開發(fā)商對于項(xiàng)目有總體的規(guī)劃和管理權(quán)力，從目前來看，我國還沒有一個(gè)綜保區(qū)采取這類模式。

二、關(guān)于綜合保稅區(qū)開發(fā)運(yùn)營的建議

1.綜合保稅區(qū)開發(fā)方式的建議。綜保區(qū)的規(guī)劃和建立對于一個(gè)省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要關(guān)系。從根本上講，一個(gè)綜保區(qū)的稀有程度決定了它的發(fā)展前景。就目前在市場上存在的綜保區(qū)來看，開發(fā)的主體主要有相關(guān)政府部門、大型地產(chǎn)商和投資企業(yè)，因?yàn)閲一蛘哂嘘P(guān)省市對于綜保區(qū)都會給予很多優(yōu)惠性政策，也包括稅收的優(yōu)惠，所以綜保區(qū)的稅收相比而言會比較少。在綜保區(qū)的建立之初，因?yàn)橄嚓P(guān)配套還在逐步完善的過程中，加之缺乏龍頭企業(yè)入駐的引領(lǐng)，使得一些率先入駐的企業(yè)投入和產(chǎn)出沒有正比關(guān)系，政府部門也可能會因?yàn)殚L期的大額投資造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，這些都可能會影響綜保區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。所以有關(guān)省市在建立綜保區(qū)之前，可以充分借鑒已有綜保區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合自身實(shí)際特點(diǎn)，確定適合自己發(fā)展的開發(fā)模式。比較成功的案例是合肥綜保區(qū)，這也是安徽省第一個(gè)綜保區(qū)，該區(qū)在2014年3月獲得批準(zhǔn)，在2015年4月正式運(yùn)營。合肥綜保區(qū)則是按照調(diào)研狀況、實(shí)際狀況，使用政府注資參與以及地產(chǎn)商加盟等相關(guān)模式進(jìn)行發(fā)展。加強(qiáng)與大型國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和國際資本的合作，不斷拓展合作深度和廣度，開發(fā)了全新的模式，改變了以往綜保區(qū)建設(shè)資金來源單一的問題。

2.綜合保稅區(qū)運(yùn)營模式的建議。根據(jù)我國的實(shí)際情況來看，綜保區(qū)是我國最為開放的地區(qū)，而且，經(jīng)過多年的發(fā)展，綜保區(qū)已經(jīng)成為了我國對外開放的一個(gè)重要形式和窗口，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的活力，也帶動了經(jīng)濟(jì)的增長。中國最初開設(shè)保稅區(qū)的時(shí)候，僅僅是將倉儲與工廠兩類工具進(jìn)行結(jié)合，不過從當(dāng)下的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r分析，發(fā)現(xiàn)其更需和國家的貿(mào)易發(fā)展關(guān)聯(lián)起來，服務(wù)于國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。以合肥保稅區(qū)為例，在該區(qū)建成運(yùn)行之后，有機(jī)構(gòu)建議組建大型企業(yè)控股的形式建立公司，通過采取公司和管委會相結(jié)合的模式進(jìn)行實(shí)際運(yùn)營。在實(shí)際的運(yùn)營過程中，公司和管委會所承擔(dān)的主要責(zé)任有所區(qū)別，公司注意到承擔(dān)建設(shè)法人角色，主要起到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他工程建設(shè)的角色，并且在實(shí)際的運(yùn)行過程中需要承擔(dān)保稅區(qū)的融資平臺角色，做好保稅區(qū)周邊的配套建設(shè)、土地開發(fā)利用、辦公樓建設(shè)等;除此之外，公司作為保稅區(qū)運(yùn)營管理的主體角色，需要在完成綜保區(qū)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，還要根據(jù)綜保區(qū)的發(fā)展需要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房和倉庫，保證入駐企業(yè)的需求和使用，保證保稅區(qū)可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。管委會所展現(xiàn)的效用多處于項(xiàng)目規(guī)劃運(yùn)作、行政管理等相關(guān)方面，而投資建設(shè)公司主要是掌管工程建設(shè)方面的各項(xiàng)內(nèi)容，比如監(jiān)控、卡口、倉庫等相關(guān)方面。根據(jù)我國保稅區(qū)的特點(diǎn)來看，已經(jīng)接近自由貿(mào)易區(qū)的特點(diǎn)，但是從本質(zhì)上來看二者是有所區(qū)別的。自從中國加入WTO后，自由貿(mào)易步伐便有了很大幅度上的發(fā)展。此種狀況下，保稅區(qū)效用便相對有所弱化，而發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)的各項(xiàng)關(guān)注度也會因此提升。所以我國保稅區(qū)在今后的發(fā)展方向應(yīng)該是逐步擴(kuò)大區(qū)內(nèi)的業(yè)務(wù)容量和功能，不斷弱化政府在保稅區(qū)內(nèi)的管理角色，讓市場在其中發(fā)揮更加重要的角色。

① 擴(kuò)展區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)功能。綜保區(qū)在建設(shè)發(fā)展的初期，還沒有形成完備的配套設(shè)施，所以推動轉(zhuǎn)口貿(mào)易和保稅倉儲發(fā)展還有一定的困難，所以在建立初期的目標(biāo)主要是承擔(dān)加工貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和保稅倉儲的角色。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜保區(qū)的進(jìn)步和實(shí)施的不斷完善，以及國家政策的支持，保稅區(qū)的主要功能也轉(zhuǎn)移到了進(jìn)出口貿(mào)易和進(jìn)出口加工。因此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和國家戰(zhàn)略的角度出發(fā)，多功能全方位的發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式才是綜保區(qū)今后的發(fā)展趨勢。根據(jù)最新的服務(wù)發(fā)展理念，將綜保區(qū)的自由化作為發(fā)展目標(biāo)，更加清晰產(chǎn)業(yè)的定位，著重?cái)U(kuò)展綜保區(qū)內(nèi)的服務(wù)功能。建成集商貿(mào)物流區(qū)、資源信息區(qū)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)為一體的綜合保稅區(qū)。我國綜合保稅區(qū)主要具備以下八大功能：保稅倉儲物流;國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易;國際采購、分銷和配送;國際中轉(zhuǎn);檢測和售后服務(wù)維修;研發(fā)、加工制造;港口通關(guān);商品展示以及經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)。其核心產(chǎn)業(yè)功能定位于：保稅倉儲物流;國際采購、分銷與配送;研發(fā)、加工。配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)功能為：國際中轉(zhuǎn);檢測和售后服務(wù)維修;商品展示;金融服務(wù)功能;航運(yùn)服務(wù)功能;中介和信息服務(wù)功能;管理服務(wù)功能等的其他業(yè)務(wù)。

②弱化政府的管理職能。我國對綜保區(qū)的管理模式從某種程度講沿襲了保稅區(qū)的形式，也就是通過管委會進(jìn)行管理，管委會作為政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，享受與政府機(jī)關(guān)同樣的管理權(quán)限，這種模式是針對綜保區(qū)所設(shè)定的一個(gè)體制優(yōu)勢，這對于綜保區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理具有重要的作用。但是在實(shí)際的運(yùn)行過程中，管委會作為派出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)綜保區(qū)和政府各部門之間的關(guān)系還是存在短板弱項(xiàng)的。所以，要根據(jù)實(shí)際需求，給予管委會更加廣的管理權(quán)限，尤其是一些行政許可、審批規(guī)劃等權(quán)利都可以根據(jù)實(shí)際下放給管委會，這樣有利于建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的體制機(jī)制，保證管委會對綜保區(qū)的管理。

③實(shí)施貿(mào)易自由化的運(yùn)營。對于保稅區(qū)來講，其必須根據(jù)自我發(fā)展目標(biāo)，挑選合適的發(fā)展模型。當(dāng)下，中國正在實(shí)施的幾類轉(zhuǎn)型發(fā)展方式有：保稅區(qū)變更至綜合保稅區(qū)、保稅區(qū)變更至保稅港區(qū)、保稅區(qū)變更至自由港。由此可見，保稅區(qū)貿(mào)易整體自由化的發(fā)展?fàn)顩r是直接與港區(qū)二者間的關(guān)聯(lián)度掛鉤的，而關(guān)注區(qū)位優(yōu)勢提升工業(yè)區(qū)與綜合保稅區(qū)的一體化發(fā)展也變成了重要的內(nèi)容。關(guān)于保稅區(qū)的位置選取，大多是依港建設(shè)。當(dāng)保稅區(qū)、港口二者間處于彼此配合的狀況時(shí)，尤其是對于吞吐量較大的港口，是更方便其發(fā)展貿(mào)易自由化的。合理進(jìn)行資源的整合利用，也是對人力成本的一種節(jié)約。由此可見，保稅區(qū)之后的具體發(fā)展?fàn)顩r，直接與整體行業(yè)能否繁榮相關(guān)，對此，便可參考美國采用的自由貿(mào)易區(qū)模式，也就是中央直接管理自由貿(mào)易區(qū)，在與海關(guān)部門一同進(jìn)行監(jiān)管的基礎(chǔ)上，為保稅區(qū)的發(fā)展保駕護(hù)航。

（作者單位：內(nèi)江投資控股集團(tuán)有限公司）