以科學(xué)有效監(jiān)管推動普惠金融高質(zhì)量發(fā)展

李均鋒

黨的十九屆五中全會提出，構(gòu)建金融有效支持實體經(jīng)濟的體制機制，增強金融普惠性。普惠金融是金融業(yè)全面深化改革的出發(fā)點，也是金融監(jiān)管的落腳點。如何通過科學(xué)有效的監(jiān)管，推動普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前監(jiān)管部門需要思考的問題。

理清普惠金融監(jiān)管的基本思路

《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）將普惠金融監(jiān)管作為“發(fā)揮政策引導(dǎo)和激勵作用”的一部分，要求根據(jù)薄弱領(lǐng)域、特殊群體金融服務(wù)需求變化趨勢，調(diào)整完善管理政策，促進金融資源向普惠金融傾斜。具體任務(wù)是“健全金融監(jiān)管差異化激勵機制”的舉措，包括對各類機構(gòu)開展普惠金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管激勵，也包括建設(shè)各類市場、系統(tǒng)、平臺，更好發(fā)揮其在服務(wù)普惠金融中的作用。可以看出，《規(guī)劃》中的普惠金融監(jiān)管主要定位于側(cè)重正向激勵引導(dǎo)的監(jiān)管政策，類似貨幣政策、財稅政策，著眼于機制的構(gòu)建、工具的豐富、基礎(chǔ)設(shè)施的完善和服務(wù)渠道的暢通。

實踐中，作為金融業(yè)功能監(jiān)管的重要組成部分，普惠金融監(jiān)管主要體現(xiàn)為四個方面：一是制定規(guī)則，使得各類機構(gòu)能夠以市場化的方式提供負(fù)責(zé)任的普惠金融服務(wù)，或是在一定支持政策下實現(xiàn)普惠金融業(yè)務(wù)的商業(yè)可持續(xù)。二是完善各類工具、系統(tǒng)、平臺等基礎(chǔ)機制建設(shè)，降低制度性交易成本，提升金融市場服務(wù)普惠金融的有效性。三是實施激勵，基于現(xiàn)有資本監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管等審慎監(jiān)管工具，通過設(shè)定優(yōu)惠資本權(quán)重、不良容忍度等“監(jiān)管豁免”或包容性監(jiān)管舉措，以及與財稅等其他激勵政策聯(lián)動，激勵引導(dǎo)各類機構(gòu)擴大普惠金融業(yè)務(wù)。四是強化約束：一方面，注重普惠金融服務(wù)結(jié)果，專設(shè)監(jiān)管考核指標(biāo)衡量機構(gòu)普惠金融業(yè)務(wù)投放、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量;另一方面，關(guān)注機構(gòu)如何通過內(nèi)部機制建設(shè)、改革創(chuàng)新實現(xiàn)普惠金融服務(wù)目標(biāo)，要求建立普惠金融事業(yè)部等專營機制及配套的信貸計劃、內(nèi)部資源傾斜、利潤補償損失、業(yè)務(wù)考核等機制。同時，在考核評價中體現(xiàn)續(xù)貸、盡職免責(zé)、信息披露等重點監(jiān)管政策要求。

不同于傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管，普惠金融監(jiān)管著眼于各類機構(gòu)服務(wù)普惠金融的功能定位和實際，側(cè)重規(guī)則制定、機制建設(shè)和激勵引導(dǎo)。雖然也有考核約束，且逐步制度化、規(guī)范化，但理念和思路上也不同于從風(fēng)險監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管出發(fā)的審慎經(jīng)營規(guī)則。背后的機理是，對普惠金融經(jīng)營戰(zhàn)略和考核約束的背離，短期不會沖擊機構(gòu)生存的“生命線”，當(dāng)下也可能不會直接導(dǎo)致重大風(fēng)險，但可能埋下偏離主業(yè)、脫實向虛的隱患，不僅危害機構(gòu)長期健康穩(wěn)定經(jīng)營，還可能對實體經(jīng)濟和人民群眾利益造成潛在威脅。

很多人討論普惠金融監(jiān)管的剛性，考慮約束手段、監(jiān)管指標(biāo)的設(shè)定是否應(yīng)具有強制性，輔之以行政強制措施和行政處罰手段，要求機構(gòu)強制履行。這里我們回到有效市場和有為政府相結(jié)合的目標(biāo)，考慮如何從更好發(fā)揮政府作用的視角出發(fā)，確立普惠金融監(jiān)管的基本思路。

2016年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會依據(jù)第三版《有效銀行監(jiān)管核心原則》，結(jié)合其中普惠金融有關(guān)原則的調(diào)查成果，編制了《有效銀行監(jiān)管核心原則在普惠金融領(lǐng)域的應(yīng)用指引》。該指引認(rèn)為，普惠金融既有益于金融體系的安全穩(wěn)健，也會給金融服務(wù)的提供者和消費者帶來潛在風(fēng)險。指引的編制旨在指導(dǎo)審慎監(jiān)管機構(gòu)采用匹配性原則（proportionality）實施普惠金融監(jiān)管，合理有效分配監(jiān)管資源，專業(yè)理解普惠金融領(lǐng)域風(fēng)險性質(zhì)和水平的變化。

我們研究認(rèn)為，普惠金融的監(jiān)管是通過監(jiān)管規(guī)則的設(shè)定、監(jiān)管資源的配置，引導(dǎo)機構(gòu)樹立普惠金融理念，確立普惠金融的經(jīng)營戰(zhàn)略，“行駛”在普惠金融的道路上，同時以一定的普惠金融服務(wù)量和增長性作為印證。因此，普惠金融監(jiān)管更多體現(xiàn)為一種方向和路線，與既定的國際通行監(jiān)管中風(fēng)險監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管等專業(yè)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相融合，更體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟體制下中國特色的監(jiān)管治理目標(biāo)，突出金融機構(gòu)商業(yè)化運營、政治擔(dān)當(dāng)和社會責(zé)任的有機統(tǒng)一。同時，注重普惠金融服務(wù)量、服務(wù)成本和服務(wù)風(fēng)險的動態(tài)考量。

把握普惠金融監(jiān)管的理念、目標(biāo)和原則

根據(jù)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、金融服務(wù)現(xiàn)代經(jīng)濟體系和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的總體要求，結(jié)合金融監(jiān)管的理念目標(biāo)和普惠金融發(fā)展的目標(biāo)原則，借鑒普惠金融監(jiān)管國際經(jīng)驗，立足中國普惠金融發(fā)展實際和近幾年的監(jiān)管實踐，我們初步形成了具有中國特色的普惠金融監(jiān)管理念、目標(biāo)和原則。

普惠金融監(jiān)管的理念是，通過有效的監(jiān)管，提高金融體系的普惠性和適應(yīng)性，讓所有有需求的市場主體和廣大人民群眾都能獲得適當(dāng)?shù)慕鹑诜?wù)。監(jiān)管是手段，突出有效性;金融體系的普惠性和適應(yīng)性是直接目的，突出“量”和“質(zhì)”兩個方面;所有需求主體獲得金融服務(wù)是最終目的，突出服務(wù)的適當(dāng)性和與需求的匹配性。

普惠金融監(jiān)管的目標(biāo)是：

第一，通過有效的監(jiān)管，建立與實體經(jīng)濟和人民需要相適配、穩(wěn)健運行的金融供給體系。立足于普惠金融視角下供給主體最終希望達到的狀態(tài)，確定監(jiān)管目標(biāo)。

第二，通過有效的監(jiān)管，提升金融服務(wù)的覆蓋性、可得性、便利性，降低金融排斥。立足于金融服務(wù)的獲得，圍繞需求側(cè)最終希望實現(xiàn)的狀態(tài)，確定監(jiān)管目標(biāo)。

第三，通過有效的監(jiān)管，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更負(fù)責(zé)任、更可持續(xù)、更為安全的普惠金融供給，確保普惠金融服務(wù)主體風(fēng)險可控、服務(wù)對象安全穩(wěn)妥。立足于金融安全，從供給主體的責(zé)任出發(fā)，筑牢普惠金融發(fā)展的安全底線。

第四，通過有效的監(jiān)管，提高公眾金融素養(yǎng)和能力，保護金融消費者合法權(quán)益，提升人民群眾金融福祉。立足于金融福祉，從需求側(cè)能力建設(shè)出發(fā)，關(guān)注公眾金融服務(wù)素養(yǎng)和權(quán)益保護的目標(biāo)。

背后的機理是，通過有效的監(jiān)管，促進金融供給主體在合法、穩(wěn)健運行基礎(chǔ)上，提供價格合理、便捷安全的金融服務(wù)，提升公眾特別是小微企業(yè)、農(nóng)民、低收入人群的金融服務(wù)獲得感和滿意度，同時維護機會平等、商業(yè)可持續(xù)、成本可負(fù)擔(dān)、風(fēng)險可控的普惠金融市場秩序。

為實現(xiàn)上述目標(biāo)，普惠金融監(jiān)管需要遵循以下原則：

一是公開公正原則。面對各類普惠金融供給主體制定監(jiān)管規(guī)則、采取監(jiān)管措施，要以公開、公正作為基礎(chǔ)，從而與普惠金融領(lǐng)域多元化的業(yè)態(tài)、持續(xù)的金融創(chuàng)新相適應(yīng)，提升監(jiān)管透明度和規(guī)范性。

二是目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向原則。圍繞上述四項基本監(jiān)管目標(biāo)確定監(jiān)管工作的方向和思路，具體監(jiān)管舉措要面向機構(gòu)提出明確、可操作的目標(biāo)，以目標(biāo)達成的效果作為監(jiān)管評價的依據(jù)。

三是審慎和包容原則。對單體機構(gòu)實施審慎監(jiān)管時，要注重對普惠金融領(lǐng)域合理合法創(chuàng)新業(yè)務(wù)的包容，監(jiān)管資源的分配、監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計要與機構(gòu)的系統(tǒng)重要性、風(fēng)險狀況、業(yè)務(wù)復(fù)雜度、所處宏觀環(huán)境和經(jīng)濟周期等相匹配。同時，要立足宏觀審慎的視角，充分考慮機構(gòu)的風(fēng)險外溢性，深入分析新模式、新業(yè)態(tài)可能對市場秩序、生態(tài)環(huán)境的沖擊，全面評估對經(jīng)濟社會大局造成的影響。

四是發(fā)展和風(fēng)險平衡原則。在機構(gòu)監(jiān)管、風(fēng)險監(jiān)管的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)普惠金融功能監(jiān)管的思路。對于合法穩(wěn)健經(jīng)營、服務(wù)成效顯著的供給主體，設(shè)置適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險容忍度和差異化監(jiān)管安排。對于希望獲得更多金融服務(wù)的需求主體，要平衡好其對金融風(fēng)險、信息安全的理解認(rèn)知與供給主體的責(zé)任，避免出現(xiàn)過度供給、過度負(fù)債而帶來系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險。

五是供給與需求適應(yīng)原則。監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管舉措的設(shè)計，一方面要以需求為中心，引導(dǎo)供給主體樹立以需求為導(dǎo)向的理念，實現(xiàn)激勵相容;另一方面要以供給為抓手，通過機制改革、技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整等，全方位提升對需求的適應(yīng)性。同時，要圍繞金融能力素養(yǎng)的提升推動需求側(cè)改革，培育有效的普惠金融需求，防止供給過度誘導(dǎo)需求。構(gòu)建需求牽引供給、供給適應(yīng)需求的新格局。

優(yōu)化普惠金融監(jiān)管的方式方法

黨的十九屆五中全會提出，要完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管透明度和法制化水平。在普惠金融監(jiān)管領(lǐng)域落實，應(yīng)從以下六個方面優(yōu)化監(jiān)管方式方法：

一是規(guī)制監(jiān)管。法規(guī)、制度體系的建設(shè)是監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是提升監(jiān)管法制化水平的應(yīng)有之義。普惠金融領(lǐng)域參與者眾多、業(yè)態(tài)豐富，更需要堅持依法依規(guī)開展監(jiān)管工作，及時補齊制度短板，夯實法治基礎(chǔ)，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。目前，我國主要圍繞小微企業(yè)、農(nóng)戶、貧困戶等普惠金融重點領(lǐng)域建立監(jiān)管考核評價制度，并針對小額貸款公司、融資擔(dān)保公司等新型業(yè)態(tài)，陸續(xù)出臺了監(jiān)督管理制度。下一步重點是健全普惠金融領(lǐng)域急需、必備的法律制度，依托于現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂完善和新法的制定，在法律法規(guī)中進一步明確供給主體普惠金融業(yè)務(wù)經(jīng)營和監(jiān)管要求，完善小微企業(yè)、“三農(nóng)”等重點需求主體金融支持的法律依據(jù)，提升普惠金融監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。同時，對于尚未補齊制度短板的創(chuàng)新領(lǐng)域，要深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實依法治國、依法行政的基本原則，按照法治精神規(guī)范開展監(jiān)管工作。

二是分類監(jiān)管。我國普惠金融服務(wù)的供給主體類型豐富，功能定位、業(yè)務(wù)復(fù)雜度、風(fēng)險外溢性和系統(tǒng)重要性等方面都差異巨大，因此要分類確定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、配置監(jiān)管資源。對于普惠金融業(yè)務(wù)考核評價，既要考慮其業(yè)務(wù)模式和成本，也要考慮其現(xiàn)有普惠金融服務(wù)量和增長性。如大型銀行與地方中小銀行之間、銀行與其他放貸機構(gòu)之間，資金成本差異較大，需要適用不同的貸款量和利率標(biāo)準(zhǔn)。而對于當(dāng)前普惠金融業(yè)務(wù)服務(wù)量較大或增長迅速的機構(gòu)，要深入分析持續(xù)增長的能力和空間，綜合考慮繼續(xù)在量上“壓擔(dān)子”還是著眼于質(zhì)的提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。對于普惠金融供給主體經(jīng)營和監(jiān)管規(guī)則的確定，要根據(jù)不同類型機構(gòu)的業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險特性、服務(wù)貢獻度等實施分類監(jiān)管，設(shè)定差異化的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，平衡創(chuàng)新包容與風(fēng)險防控、監(jiān)管收益與成本。

三是逆周期監(jiān)管。傳統(tǒng)金融監(jiān)管的首要目的是促進金融體系的安全穩(wěn)健，普惠金融監(jiān)管則更注重尋求發(fā)展和風(fēng)險的平衡，力圖在風(fēng)險可控的前提下，盡可能實現(xiàn)金融供給高質(zhì)量廣覆蓋。小微企業(yè)、農(nóng)民、低收入人群等普惠金融重點服務(wù)對象往往具有親周期性，這就需要重視逆周期的監(jiān)管思路，在經(jīng)濟上行期側(cè)重防控風(fēng)險，在經(jīng)濟下行期側(cè)重促進發(fā)展。2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國小微企業(yè)經(jīng)營嚴(yán)重受損，脫貧攻堅戰(zhàn)收官面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。銀保監(jiān)會聯(lián)合相關(guān)部門出臺針對性監(jiān)管政策，向小微客戶精準(zhǔn)“滴灌”低成本資金，適當(dāng)延長受疫情影響出現(xiàn)還款困難的小微企業(yè)、貧困戶的還款期限，幫助小微企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，助力貧困戶順利脫貧。

四是信息披露監(jiān)管。普惠金融領(lǐng)域供給主體繁多、新興業(yè)態(tài)多樣、服務(wù)變化迅速，對有限的監(jiān)管資源造成很大的挑戰(zhàn)。伴隨金融科技的發(fā)展，這一問題更加突出。這就需要監(jiān)管部門善于突破傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管方法，用好信息披露和市場約束，守好消費者權(quán)益保護底線。作為機構(gòu)自律和市場監(jiān)管的第一道防線，信息披露能夠有效強化機構(gòu)主體責(zé)任，發(fā)揮市場和公眾監(jiān)督作用，構(gòu)成無形的監(jiān)管威懾和自發(fā)的監(jiān)管激勵。例如，通過要求銀行保險機構(gòu)在年報、官網(wǎng)等渠道主動披露開展普惠金融服務(wù)情況、監(jiān)管考核達標(biāo)情況，既有助于提升機構(gòu)自身治理水平、培養(yǎng)消費者主動識別業(yè)務(wù)和風(fēng)險的意識，也有利于營造良好服務(wù)環(huán)境和市場氛圍，還體現(xiàn)了監(jiān)管的靈活性和對創(chuàng)新的保護。

五是科技監(jiān)管。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)在普惠金融領(lǐng)域具有廣泛深入的應(yīng)用。一方面，科技創(chuàng)新能夠促進金融服務(wù)可得性和質(zhì)量的提高，當(dāng)前已涌現(xiàn)出一批類似建設(shè)銀行“惠懂你”、農(nóng)業(yè)銀行“惠農(nóng)e貸”等面向小微企業(yè)、農(nóng)戶、貧困戶等普惠金融重點領(lǐng)域群體的線上信貸產(chǎn)品，有效提升服務(wù)效率、降低服務(wù)成本。另一方面，科技創(chuàng)新背后可能存在數(shù)據(jù)壟斷破壞市場公平競爭、算法歧視放大金融鴻溝、個人信息數(shù)據(jù)安全無法保障等問題，甚至打著普惠金融旗號進行監(jiān)管套利的亂象，違背普惠金融基本的理念目標(biāo)。普惠金融的監(jiān)管需要適應(yīng)科技創(chuàng)新下數(shù)字普惠金融發(fā)展趨勢，引導(dǎo)金融機構(gòu)用好技術(shù)紅利，同時強化科技監(jiān)管武裝，建設(shè)完善專業(yè)化的非現(xiàn)場監(jiān)管信息系統(tǒng)和技術(shù)支撐平臺，利用豐富、多維的數(shù)據(jù)資源開展風(fēng)險監(jiān)測分析，運用新技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造新型監(jiān)管工具。

六是監(jiān)管聯(lián)動。普惠金融是一項涉及多部門、多領(lǐng)域、多主體、多受眾的系統(tǒng)工程。普惠金融監(jiān)管要納入普惠金融政策和治理的版圖，與貨幣政策、財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策等各領(lǐng)域政策協(xié)同配合、相互促進。當(dāng)前，銀保監(jiān)會、人民銀行等十幾個部門建立了推進普惠金融發(fā)展工作協(xié)調(diào)機制，共同推動出臺和落實普惠金融相關(guān)政策措施，合力構(gòu)建信用信息平臺、完善風(fēng)險緩釋及補償機制、改善基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)環(huán)境。例如，銀保監(jiān)會與稅務(wù)總局聯(lián)合推進的“銀稅互動”工作，通過稅務(wù)部門向銀行機構(gòu)共享企業(yè)納稅信息，推動銀行加大對誠信納稅小微企業(yè)的信貸支持力度，有效緩解銀企之間信息不對稱難題。發(fā)改部門、財稅部門也將地區(qū)、機構(gòu)普惠金融服務(wù)情況作為相關(guān)政策的依據(jù)之一。下一步，要進一步發(fā)揮監(jiān)管聯(lián)動作用，優(yōu)化各類政策工具，合力構(gòu)建普惠金融新發(fā)展格局。

（李均鋒為中國銀保監(jiān)會普惠金融部主任。本文編輯/王曄君）