文化保護(hù)與特色建設(shè)的小鎮(zhèn)實踐

王彥博 魯朝漢

【摘要】文章以蓬萊為例，總結(jié)文化保護(hù)與特色建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合新形勢下規(guī)劃邏輯的轉(zhuǎn)變，理性認(rèn)知、發(fā)現(xiàn)問題，從社會治理的角度，闡明應(yīng)通過加強(qiáng)宏觀調(diào)控、健全制度引導(dǎo)、強(qiáng)化規(guī)劃推動來解決，并將國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)性內(nèi)容與規(guī)定性內(nèi)容一起作為社會治理的依據(jù)，在實踐中視具體情況不同確定相應(yīng)的指導(dǎo)性內(nèi)容的構(gòu)成，以協(xié)調(diào)“保護(hù)”與“建設(shè)”之間的關(guān)系，從而更清晰有效地指導(dǎo)小鎮(zhèn)特色培育。

【關(guān)鍵詞】特色建設(shè); 文化保護(hù); 社會治理

【中國分類號】TU984.18【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

文化保護(hù)與特色建設(shè)在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域歷來都是息息相關(guān)、密不可分的。在當(dāng)下綠色、生態(tài)、高效、有機(jī)的規(guī)劃思潮沖擊下，有必要重新審視他們之間的關(guān)系。本文結(jié)合蓬萊實踐，總結(jié)經(jīng)驗、立足當(dāng)下、展望未來。蓬萊作為地名源自秦皇嬴政，城鎮(zhèn)建設(shè)史源自漢武帝東巡，至今2 100余年，歷史悠久，文化積淀深厚（圖1）。文化資源價值轉(zhuǎn)換機(jī)制長期以來被歷任城市決策者所重視：圍繞海洋文化建設(shè)海上絲綢之路節(jié)點，圍繞精武文化建設(shè)戚繼光鼓勵文化街區(qū)，圍繞神仙文化建設(shè)八仙渡?？诼糜尉皡^(qū)。這是成就，成就之外站在新思潮視覺，問題依然存在，本文就現(xiàn)實境遇與治理對策兩方面闡明。

1 文化保護(hù)與特色建設(shè)的現(xiàn)實境遇

1.1 建設(shè)速度需求的影響

改革開放四十年，經(jīng)歷了從重視發(fā)展速度到重視發(fā)展質(zhì)量、從重視規(guī)模到重視品質(zhì)、從重視建設(shè)到重視保護(hù)的轉(zhuǎn)變，蓬萊亦然。對城鎮(zhèn)GDP增速的追求提出的跨越發(fā)展思路，造就大量工業(yè)化生產(chǎn)思維主導(dǎo)的開發(fā)建設(shè)充斥在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中：大規(guī)模的拆除與重建、大尺度開敞空間與城市廣場、鋼筋混凝土連片落座、大規(guī)模魔紋綠化景觀、諸多速生境外生態(tài)物種引入等等。

1.2 建設(shè)制度引導(dǎo)的影響

在我國，小鎮(zhèn)本身是不具備公共財政能力的。實際運(yùn)營中主要是通過縣級以上政府的招商實現(xiàn)開發(fā)建設(shè)。問題有二：一是投資人注重市場回報、注重投資周期，必然影響公益性、生態(tài)性的保障;二是即使縣級財政有公益性投入保障，也存在投資人與受益人主體不一致的客觀情況。在國家國土空間規(guī)劃法出臺前，小鎮(zhèn)建設(shè)依然依據(jù)的是與治理目標(biāo)不匹配的制度體系。基于依法行政的原則，最新一輪蓬萊城市總體規(guī)劃依據(jù)的仍然是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，何況處于國家政策制度傳導(dǎo)最底層的小鎮(zhèn)。

1.3 建設(shè)邏輯轉(zhuǎn)變的影響

邏輯轉(zhuǎn)變重點是特色的有機(jī)生長思維重塑，即建設(shè)的是文化傳承與發(fā)育的環(huán)境，為了保護(hù)而建設(shè)即為特色?；诖耍枰ㄔO(shè)的包括需要展現(xiàn)文化軌跡和文化斷面的區(qū)域，包括歷史文化街區(qū)、各級文物保護(hù)單位、歷史建筑等等，目的是營造文化得以延續(xù)與生長的環(huán)境。蓬萊做法是將中心鎮(zhèn)區(qū)分為三“城”：古登州城、水城及蓬萊閣、濱海沙城（圖2）。

2 文化保護(hù)與特色建設(shè)的社會治理對策

2.1 加強(qiáng)宏觀調(diào)控

以國家國土空間規(guī)劃為引導(dǎo)，以省域國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，調(diào)控特色小鎮(zhèn)的指標(biāo)供給，實施“門檻”把控。結(jié)合大數(shù)據(jù)的動態(tài)檢測功能應(yīng)用，跟蹤評估國家級特色小鎮(zhèn)建設(shè)水平，實施 “篩選”把控。建議參考借鑒歷史文化名城的管理制度。實踐也證明，蓬萊文化特色建設(shè)的成就與國家級歷史文化名城的申報、建設(shè)、管理工作息息相關(guān)。

2.2 健全制度引導(dǎo)

鑒于目前我國的文化保護(hù)，雖有相關(guān)法律、法規(guī)以及國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一約束，但仍然存在保護(hù)工作差異較大的現(xiàn)象，文化保護(hù)敗筆累累的地區(qū)仍然存在。究其原因，是把國標(biāo)這一最低的要求限定，作為了唯一的要求限定，搞一刀切，沒有針對文化自身特點因地制宜的來進(jìn)行，具體問題具體分析。這顯然是不合理的?？茖W(xué)、合理的針對保護(hù)，必然會營造適宜的小鎮(zhèn)空間尺度、延續(xù)街巷一貫的建筑肌理，方便生產(chǎn)、有利生活。同時，有利于將文化空間與特色空間有機(jī)結(jié)合起來，協(xié)調(diào)小鎮(zhèn)建設(shè)與保護(hù)之間的關(guān)系，緩解社會矛盾。因此，制度剛性規(guī)控之外，需要引導(dǎo)。包括中央財政定向獎懲國家級特色小鎮(zhèn)建設(shè)，確保專項資金?？顚Ｓ?。各省設(shè)立特色小鎮(zhèn)主管部門，明確文化保護(hù)與特色小鎮(zhèn)差異化規(guī)劃、建設(shè)、管理標(biāo)準(zhǔn)，確保小鎮(zhèn)特色治理有據(jù)可依。各地細(xì)化小鎮(zhèn)特色塑造行動指南，強(qiáng)化落實，等等。定位蓬萊，文化主要在古城，古城也是文化要素集中度最高的地段，且與蓬萊閣景區(qū)、濱海區(qū)毗鄰，文化保護(hù)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，易于實施，也是得益于國家級歷史文化名城的政策扶持。此外，蓬萊自2009年始，圍繞水城蓬萊閣復(fù)建項目成立了市級重點工程指揮部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府職能部門，制定行動計劃，強(qiáng)化實施，也為小鎮(zhèn)特色建設(shè)積攢經(jīng)驗。

2.3 強(qiáng)化規(guī)劃推動

突出規(guī)劃的控制與引導(dǎo)職能。核心是控制，生長靠引導(dǎo)。兩種手段應(yīng)因時因地選擇。在文化保護(hù)與特色建設(shè)中，抽象的控制性內(nèi)容不足以對小鎮(zhèn)形態(tài)進(jìn)行有效的引導(dǎo)，體現(xiàn)環(huán)境風(fēng)貌、空間尺度、建筑體量等的引導(dǎo)性內(nèi)容則更能直接體現(xiàn)，達(dá)成治理目的。在蓬萊，特色空間形態(tài)就是通過強(qiáng)化建設(shè)項目“規(guī)劃設(shè)計條件”中的指導(dǎo)性內(nèi)容來實現(xiàn)，將項目“規(guī)劃設(shè)計條件”中的指導(dǎo)性內(nèi)容與規(guī)定性內(nèi)容一起作為項目審批的剛性內(nèi)容，重點是對影響整體的關(guān)鍵要素做出充分限定，對其他非重點要素給予適當(dāng)彈性，以此使治理具有強(qiáng)操作性。同時，不同區(qū)域的更新改造項目的指導(dǎo)性內(nèi)容構(gòu)成通過績效管制與規(guī)定管制加以調(diào)節(jié)（圖3）。

2.4 杜絕大拆大建

像大多數(shù)城鎮(zhèn)老區(qū)一樣，蓬萊的文化保護(hù)范圍與衰敗的、破舊的城鎮(zhèn)范圍有重合，這是歷史問題長期積淀的產(chǎn)物，也有社會發(fā)展速度過快的深層次原因。但是，有機(jī)生長思維之下，拆了就等于死了，死了還談何生長。破敗的可以更新、瀕危的可以挽救，前提是控拆。通過功能的完善、景觀的改造、結(jié)構(gòu)的加固、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等來實現(xiàn)，重塑價值標(biāo)準(zhǔn)，延續(xù)小鎮(zhèn)活力。在小鎮(zhèn)街巷空間界面、文化屬性、色彩材質(zhì)等方面細(xì)化規(guī)劃要求：從“文化保護(hù)、格局保護(hù)、用地控制、實施管理”四方面分類制定，具體包含地下遺址、地上文物古跡、歷史文化街區(qū)、橋與井、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、街巷格局、水系格局、空間景觀、用地功能、環(huán)境容量、實施落實、維護(hù)管理12項管理細(xì)則。

3 結(jié)束語

生態(tài)興文化、文化興特色，特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須文化保護(hù)先行，文化保護(hù)是進(jìn)行特色建設(shè)的重要抓手，是建設(shè)社會主義物質(zhì)文明與精神文明的現(xiàn)實需要，且要以有機(jī)生長的形式來保護(hù)，從而實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)社會治理目標(biāo)。轉(zhuǎn)變思維、彌補(bǔ)過往，我們需要馬上行動。

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