政策偏差、調(diào)節(jié)作用與地方經(jīng)濟發(fā)展

王維 孫毅

摘要：為衡量政策偏差對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，引入表征中央和地方政府的政策偏差度指數(shù)，并考慮政策偏差對于城鎮(zhèn)化率的調(diào)節(jié)作用。研究結(jié)果表明，政策偏差給地方政府帶來的競爭優(yōu)勢有所降低，甚至隨著城鎮(zhèn)化率的提高向相反的方向發(fā)展。考慮到空間集聚性因素，這一機制得到進一步驗證。說明地方政府行使“自由裁量權(quán)”時，將根據(jù)自身情況進行選擇，在城鎮(zhèn)化率低時會選擇較大的政策偏差，但在城鎮(zhèn)化率較高時，則與中央政策保持一致以獲得本地競爭優(yōu)勢，中央政府在政策制定過程中應(yīng)注意各地的差異性。

關(guān)鍵詞：政策偏差;經(jīng)濟增長;PPP;調(diào)節(jié)作用

中圖分類號：F06 文獻標志碼：A

文章編號：1006-1037（2021）03-0140-07

林毅夫教授曾將中國過去30年的經(jīng)濟成就稱之為一大奇跡，這個奇跡一直是一個熱門的研究話題。學界大多認為，地方政府對地方經(jīng)濟增長有重要影響。如Cheung[1]認為，中國經(jīng)濟增長動力來自于縣域之間的競爭，根源在于縣政府有很大的自主權(quán)，事實上是地方競爭。學者們很早就將地方競爭問題引入到經(jīng)濟增長模型中。蒂布特[2]在1956年提出著名的假定時就指出，地方政府之間存在的競爭在經(jīng)濟中發(fā)揮著巨大作用。但地方競爭何以影響到地方經(jīng)濟，學者們尚未能給出一個較好的解釋方式。分析中國樣本，主要有兩個傾向：用地方官員的特征作為代變量，識別不同地方政府的差異，如周黎安等[3-6]發(fā)現(xiàn)地方官員的特征對本地經(jīng)濟增長有顯著的影響;通過現(xiàn)有綜合指標或構(gòu)建綜合指標，如楊冬梅等[7]，在城鎮(zhèn)化、市場化、對外開放度等指標基礎(chǔ)上構(gòu)建制度因素的綜合指標，韓劍等[8]根據(jù)各行業(yè)的比重、勞動投入和實際總產(chǎn)值等變量，構(gòu)造各地政府干預(yù)的資源錯配指數(shù)，唐杰等[9]采用的中國省域治理綜合指數(shù)等。以上研究結(jié)果僅考察了地區(qū)間的差異性，沒有考慮中央政府的作用。實際上，地方政府決策的自由度對地方經(jīng)濟發(fā)展的意義遠大于地方政府之間的差異。地方政府間的競爭必須以中央政府所指定的政策作為背景。這一點已被學界關(guān)注，詹新宇等[10]使用從中央到地方的不同層級的財政收入來構(gòu)造財政收入分權(quán)指數(shù)即是一例。但更常見的是從政策偏差視角分析這一問題。楊宏山[11]指出，作為單一制國家，“如果地方政府擁有較為寬泛但并非明確界定的自由裁量權(quán)”，將導致政策出現(xiàn)偏差。張潔梅等[12]指出地方政府投融資平臺風險管理中存在政策偏差，王軍強等[13]發(fā)現(xiàn)北京養(yǎng)老服務(wù)政策在基層也出現(xiàn)了偏差。為將這種偏差量化以便帶入現(xiàn)有的研究中，韓克勇等[14]基于中央政策目標的制定與各省份的完成情況構(gòu)造政策的制定與執(zhí)行效果偏差指數(shù)。本文采用中央和地方政府的政策偏差度指數(shù)——運用PPP政策相關(guān)的文本構(gòu)造政策偏差指數(shù)來研究地方競爭對各地經(jīng)濟發(fā)展的影響，并從以下兩個方面研究：一是從PPP政策偏差入手，PPP政策是地方政府自2015年以來在中央政府的統(tǒng)一規(guī)定下，根據(jù)自身財政、經(jīng)濟發(fā)展狀況促進本地經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段。政府與社會合作的PPP項目是普惠金融的重要組成部分，在積極引導社會資金支持和服務(wù)“三農(nóng)”、優(yōu)化財政資金供給和降低財政債務(wù)風險等方面發(fā)揮了重要作用[15]。劉曉明等[16]基于新舊動能轉(zhuǎn)換的視角就發(fā)現(xiàn)山東省的經(jīng)濟增長存在明顯的空間溢出效應(yīng)，可通過PPP方式來增加社會投資進一步促進經(jīng)濟增長，因此PPP政策也自然成為衡量中央政府和地方政府政策偏差的理想指標。二是從更廣泛的機制方面考察政策偏差對地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，迄今的研究大部分將之歸于獨立變量，本文側(cè)重于對其調(diào)節(jié)作用的檢驗，擴大了其對經(jīng)濟機制的傳導途徑，有利于更好地探索兩者之間的復雜關(guān)系。

1 地方經(jīng)濟差異與PPP項目

中央大力推廣PPP模式時，各地差異比較明顯。圖1是基于財政部“政府和社會資本合作中心”的數(shù)據(jù)并按傳統(tǒng)的東、中、西部標準予以區(qū)分，時間截至2019年10月31日?？芍?，西部的GDP水平最低，但PPP項目金額卻最高，中部地區(qū)GDP水平只有東部的44%，PPP入庫金額卻是東部的87%。這些說明，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況與PPP發(fā)展水平呈反向關(guān)系，PPP項目確實為那些財政狀況有可能不是很好的中西部地區(qū)提供了發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項目的便利。

如果將觀察層級進一步放大到省、直轄市，這種反向關(guān)系不夠明顯，且極具差異性與不平衡性。如表1所示（PPP入庫金額根據(jù)財政部“政府和社會資本合作中心”數(shù)據(jù)整理;GDP數(shù)據(jù)摘自2019年國家統(tǒng)計年鑒），西部有入庫金額極高的省份，如貴州、云南，也有較低的，如寧夏、青海、西藏。東部有入庫金額很高的，如浙江、山東，但上海、北京均較低。實際上，即使把上述GDP數(shù)據(jù)換為財政數(shù)據(jù)，得到的結(jié)果也差不多。而且，如果把數(shù)據(jù)進一步放大到地級市，情況就更為復雜。PPP發(fā)展的不平衡性是各地根據(jù)自身的經(jīng)濟、財政、金融等狀況所采取相應(yīng)政策的結(jié)果。因地方競爭及地方政府所具有的“自由裁量權(quán)”而出現(xiàn)的政策偏差，是對這種各地不同情況的重要反映。

2 實證檢驗

運用線性回歸模型對PPP政策偏差指數(shù)與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系進行分析。模型中的主要變量包括：衡量全國在2016、2017年兩年有PPP項目的地級市經(jīng)濟增長績效的被解釋變量、測度地方政策偏差的解釋變量以及代表各地級市特征的控制變量。

2.1 模型與數(shù)據(jù)

為簡化分析，衡量各地市增長績效時，本文采用人均GDP，即各地市的GDP總量除以該地市的常住人口作為被解釋變量，不再考慮人口因素。相關(guān)GDP和人口數(shù)據(jù)主要來自各地市統(tǒng)計年鑒和統(tǒng)計公報。假定增長函數(shù)為一次齊次函數(shù)，根據(jù)一般意義上的核算方程

其中，K為資本，N為人口，在兩邊同除以N，得

在（3）式線性模型基礎(chǔ)上，本文根據(jù)相關(guān)檢驗加入空間因子

其中，βI表示各解釋變量和控制變量的回歸系數(shù)，ε為誤差項。index1*urb項代表交叉乘積項，因為政策偏差不一定單獨對GDP產(chǎn)生作用，往往作為一個調(diào)節(jié)因子在某些具體政策中發(fā)揮作用，對城鎮(zhèn)化率的乘積項可能將更好地捕捉到這種影響。

本文數(shù)據(jù)基于明樹數(shù)據(jù)公司（http：//bridata.com）收集的全國PPP項目，整理后，涉及2016年115個地市、2017年188個地市，其中PPP項目主要包括農(nóng)林水利、綜合開發(fā)、交通運輸和市政公用事業(yè)等領(lǐng)域。政策偏差指數(shù)（index1）是核心解釋變量，可以通過利用文本相似度算法，剔除不可觀測到的城市樣本數(shù)據(jù)，對比地方政府與中央財政部發(fā)布的PPP政策的文本差異計算得到。各地方政策相關(guān)文件主要基于人民政府及主要相關(guān)部門（如發(fā)改委、財政局、農(nóng)業(yè)局、公路局、交通局、環(huán)保局等）網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)。指數(shù)的取值范圍在0～1之間，越接近1說明所制定的PPP政策越與中央政策保持一致，反之，越接近0則表示該地所制定的PPP政策與中央政策越不一致。

回歸中的控制變量，首先是人均固定資產(chǎn)投資（percap），用各地市在某一年的的固定資產(chǎn)投資總額除以該市的常住人口。其次，人均存貸款（persnl），以各地市在一年中的存貸款之和除以該地市的常住人口計算得到，該變量代表各地市的金融發(fā)展水平，當各地在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施時，資金融通是除了財政收入之外的重要途徑。第三，城鎮(zhèn)化率（urb），以當年該地市的城鎮(zhèn)人口占常住人口的比例計算得到。理論上，城鎮(zhèn)化率作為反映城鎮(zhèn)化水平的指標，一般與其經(jīng)濟發(fā)展相當;且城鎮(zhèn)化水平越高，土地收入對當?shù)卣幕鹗杖胗绊懸苍酱蟆?016年全國115個城市各變量的描述性統(tǒng)計如表2所示。

2.2 實證檢驗

表3為政策偏差度對人均GDP的影響。模型1和模型2區(qū)分了政策偏差指數(shù)（index1）的影響，模型2和模型3（2016）區(qū)分了政策偏差指數(shù)（index1）的調(diào)節(jié)作用?？偟膩砜?，政策偏差水平越高（即指數(shù)越小），對本地經(jīng)濟越不利;但在考慮交互項后，情況則出現(xiàn)了重要的分化。

無論是模型1還是模型2，人均固定資產(chǎn)投資，人均存貸款和城鎮(zhèn)化率的回歸系數(shù)都為正，表明其對人均收入都具有顯著的促進作用。在模型2中，當引入政策偏差指數(shù)后，可以發(fā)現(xiàn)其與人均收入具有負相關(guān)關(guān)系，即相對中央政策，一個地方的政策偏差越大（即政策偏差度指數(shù)越?。r，該地方的人均收入會越高，原因是因地方競爭，地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟狀況行使了沒有被明確界定的“自由裁量權(quán)”。

模型3（2016）中再次引入政策偏差指數(shù)與城鎮(zhèn)化率的乘積項。AIC和BIC都相對較小，表明選擇模型3作為經(jīng)濟模型比較理想。盡管政策偏差指數(shù)仍為負，且較模型2有擴大趨勢，但交叉項的出現(xiàn)卻使其影響出現(xiàn)了分化。表4是對這種影響所作的一個模擬。第（1）欄政策偏差指數(shù)對城鎮(zhèn)化率的影響，當政策偏差以均值（0.129 8）、少于或大于一個標準差（0.051 2）取值時，隨著政策偏差指數(shù)的提高（0.078 6、0.129 8、0.181 0），城鎮(zhèn)化率每增加一個單位引起各地人均收入的預(yù)期改變在增加（6.910 2、8.194 4、9.478 5）。其次，從第（2）欄城鎮(zhèn)化率對政策偏差的影響來看，當城鎮(zhèn)化率以均值（0.556 0）、少于或大于一個標準差（0.124 6）取值時，隨著城鎮(zhèn)化率的提高（0.431 4、0.556 0、0.680 6），政策偏差指數(shù)每增加一個單位引起各地人均收入的預(yù)期改變由負轉(zhuǎn)正（-5.608 4、-2.483 4、0.641 7）。進一步，因城鎮(zhèn)化率的高低，政策偏差指數(shù)對各地人均收入的影響出現(xiàn)了分化。

所以，城鎮(zhèn)化率越低，政策偏差指數(shù)與各地人均收入負相關(guān)程度就越高。反之，城鎮(zhèn)化率越高，尤其在大于65.51%（16.428 2/25.080 6=65.51%）時，政策偏差指數(shù)與各地人均收入呈正相關(guān)，這可以解釋表1中上海、重慶、北京、天津的PPP項目金額較低的現(xiàn)象。

2.3 穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，將人均收入、人均固定資產(chǎn)投資、人均存貸款和城鎮(zhèn)化率指標換為2017年數(shù)據(jù)。由于2017年共有188個地市有PPP項目，樣本量擴大了，各主要變量描述性統(tǒng)計如表5所示。

使用普通最小二乘法（OLS）對2017年全國各地市的數(shù)據(jù)運用模型3回歸分析，結(jié)果見表3的模型3（2017）。各變量系數(shù)雖然均有不同程度變化，但方向未變，上述分析結(jié)論仍然成立。基于新數(shù)據(jù)集，政策偏差指數(shù)與人均收入間的負相關(guān)關(guān)系有所減弱，結(jié)合交互項，超過39.69%（8.313 4/20.946 4）的城鎮(zhèn)化率就足以讓兩者之間轉(zhuǎn)化為正相關(guān)關(guān)系。該結(jié)論也較好地驗證了前文的計量結(jié)果是穩(wěn)健的。

3 拓展性分析

在上述實證分析中，還有兩個問題需要解決：PPP項目存在的空間集聚性問題，模型結(jié)果的內(nèi)在傳導機制。

3.1 空間集聚性問題

為驗證各地市之間存在的空間效應(yīng)，基于模型3，本部分運用空間計量模型進行實證分析。使用Moran′s I指數(shù)檢驗得到表6。2016年的數(shù)據(jù)空間相關(guān)性似乎不強，可能是因為數(shù)據(jù)量較少的原因，2016年有PPP項目的115個地市，分布不均衡。2017年，隨著擁有PPP項目的地市的增多，該指數(shù)達到2.617?；谝陨显?，通過構(gòu)造地理加權(quán)回歸矩陣來代替相鄰矩陣，并對2016、2017年的數(shù)據(jù)均作空間分析。

表7是對2016年數(shù)據(jù)回歸并進行效應(yīng)分解的結(jié)果。Rho值在統(tǒng)計上顯著，進一步驗證了空間效應(yīng)的存在。從各項回歸系數(shù)來看，與表3存在差異，但方向均未變化。其中，直接效應(yīng)是主要的，間接效應(yīng)數(shù)值較小，均在10%水平下統(tǒng)計顯著，仍反映出政策偏差指數(shù)主要通過調(diào)節(jié)機制作用于地方經(jīng)濟發(fā)展。

為進一步確認結(jié)果的穩(wěn)健性，對2017年作回歸分析，結(jié)果見表8，充分反映出政策偏差指數(shù)通過城鎮(zhèn)化這一通道對經(jīng)濟增長所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用。相比于表7，此時政策偏差指數(shù)與人均收入之間關(guān)系變化所需要的城鎮(zhèn)化率的臨界點變?yōu)?2.43%（11.676 2/27.519 1），即超過這一數(shù)值的區(qū)域，政策偏差指數(shù)與人均收入正相關(guān)，反之負相關(guān)。此時，低于42.43%的地級市僅有25個，絕大部分集中在中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平普遍較低。而臨界點之上的地級市，借助城鎮(zhèn)化的調(diào)節(jié)作用，政策偏差指數(shù)與經(jīng)濟增長之間發(fā)生正相關(guān)關(guān)系，這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對好一些。

3.2 內(nèi)在傳導機制

由此，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低、城鎮(zhèn)化率較低的情況下，一些地區(qū)會通過行使“自由裁量權(quán)”來促進本地經(jīng)濟的發(fā)展。但對大部分經(jīng)濟獲得充分發(fā)展的地區(qū)而言，政策偏差指數(shù)與本地經(jīng)濟呈正相關(guān)關(guān)系。這主要是因為在城鎮(zhèn)化率較高的情況下，政策偏差指數(shù)的調(diào)節(jié)作用超過了自身的副作用所致。

（1） 城鎮(zhèn)化率指標。在上述計量分析過程中，包括多種交互項，如政策偏差指數(shù)與人均固定資產(chǎn)投資、人均存貸款余額等的交互項，但只有與城鎮(zhèn)化率的交互項回歸結(jié)果顯著。結(jié)合交互項，不論地方政府基于地方競爭，采取了何種“自由裁量權(quán)”，最終目的是促進本地經(jīng)濟的發(fā)展，本地經(jīng)濟發(fā)展中大概率會出現(xiàn)城鎮(zhèn)化加速的過程，由此導致該交互項與各地人均收入呈正相關(guān)關(guān)系。部分城鎮(zhèn)化率不高的地方?jīng)]有出現(xiàn)這種情況，從空間角度來看，應(yīng)該是出現(xiàn)了較大的溢出所致。

（2） 內(nèi)在化傳導過程。在計量分析過程中本文最初是利用取對數(shù)方法處理政策偏差指數(shù)對地方人均收入的影響，但結(jié)果卻不真實，因為一旦加入交互項，尤其在應(yīng)用空間計量方法之后，對絕大部分地市來說，政策偏差指數(shù)的綜合效應(yīng)發(fā)生根本的改變，這意味著政策偏差指數(shù)借助城鎮(zhèn)化率這一指標對地方人均收入產(chǎn)生影響，更主要是通過一個內(nèi)在化的渠道在發(fā)揮作用。

4 結(jié)論與啟示

通過政策偏差指數(shù)，研究了其與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。分析2016年及2017年的回歸結(jié)果，政策偏差指數(shù)與地方的人均GDP呈負相關(guān)關(guān)系，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，達到某一臨界點后，這種負相關(guān)性消失，兩者轉(zhuǎn)化為正相關(guān)性。在空間滯后回歸模型中，2017年，這個臨界點只有42.43%，樣本中絕大部分地市超過這個城鎮(zhèn)化率的臨界點。原因是地方政府通過城鎮(zhèn)化率獲得了某種“人口紅利”，且通過城鎮(zhèn)化率這一綜合性指標，內(nèi)在化地傳導到經(jīng)濟增長變量上。雖然之前的一些研究認為地方政府為了在地方競爭中勝出，會采取一些“自由裁量權(quán)”，有效影響地方經(jīng)濟的發(fā)展。但本文得出的結(jié)論是，這種情況并不普遍，且相對其努力與中央保持一致的程度，是微不足道的。

抵消地方政策的偏差度，關(guān)鍵是中央制定符合實際的、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的經(jīng)濟大政方針，如新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府圍繞這一中心開展工作，有效地將政策偏差指數(shù)與地方經(jīng)濟增長水平的負相關(guān)轉(zhuǎn)化為正相關(guān)。在此前提下，適當提高地方政府的“自由裁量權(quán)”，有助于發(fā)揮地方政府的主觀能動性，有效改善地區(qū)之間的差異化。在城鎮(zhèn)化率較低的地區(qū)，可能自身有很多特殊情況，給予“自由裁量權(quán)”，在統(tǒng)一框架下區(qū)別對待，有助于改善各地區(qū)的差異化發(fā)展問題。

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