關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的思考

張呈呈

摘要：在國民經(jīng)濟(jì)早期發(fā)展階段，受時(shí)代背景影響，存在國有資產(chǎn)管理混亂的問題，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。針對這一問題，國家積極推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制的改革，以適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，但在體制改革期間暴露出諸多問題有待解決，雖然做到了對國有資產(chǎn)流失漏洞的有效封堵，但改革成效不理想?；诖?，為進(jìn)一步加大國有資產(chǎn)管理體制改革力度，本文對國有資產(chǎn)管理體制改革問題開展思考，提出國有資產(chǎn)管理體制的深化改革舉措。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)管理體制;保值增值;深化改革

目前，中國國有資產(chǎn)管理工作存在一些問題，導(dǎo)致資產(chǎn)大量流失，浪費(fèi)情況嚴(yán)重。規(guī)范國有資產(chǎn)管理，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要任務(wù)。在國有資產(chǎn)管理體制改革過程中，在堅(jiān)持明確經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，保持國有資產(chǎn)管理體制改革與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)一。

一、國有資產(chǎn)保值增值與管理體制方面存在的問題

（一）權(quán)責(zé)模糊

在傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制中，普遍存在部門權(quán)責(zé)模糊、多頭管理的問題，沒有明確劃分各部門職責(zé)范圍，后續(xù)新設(shè)立部門與原有部門的管理職能交叉重疊，且國有企業(yè)資產(chǎn)管理與經(jīng)營活動(dòng)易受到政府部門的行政干擾，致使國有資產(chǎn)管理格局與民營企業(yè)相比較為混亂，令出多門。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)市場外部環(huán)境、國有企業(yè)經(jīng)營重心的變化，致使國有資產(chǎn)管理范圍和工作內(nèi)容隨之改變，但部分國企與政府主管部門并未就這一問題，優(yōu)化調(diào)整國有資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)，形成管理盲區(qū)，國有資產(chǎn)流失問題仍舊時(shí)有發(fā)生。

（二）缺乏完善的監(jiān)管與資產(chǎn)評估制度

首先，在國有資產(chǎn)管理體制中，監(jiān)管制度起到統(tǒng)計(jì)國有資產(chǎn)增值虧損情況、處理侵吞國有資產(chǎn)和損壞國有資產(chǎn)權(quán)益問題、調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)等重要作用，這也是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的關(guān)鍵。然而，根據(jù)實(shí)際監(jiān)管情況來看，部分國有及國有控股/參股企業(yè)的監(jiān)管制度不健全，沒有明確規(guī)定監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和具體標(biāo)準(zhǔn)流程，實(shí)際開展的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理活動(dòng)受人為主觀因素支配，沒有起到應(yīng)有的監(jiān)管作用，偶爾出現(xiàn)干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的問題。此外，傳統(tǒng)監(jiān)管模式較為粗放，如僅采取定期統(tǒng)計(jì)國有資產(chǎn)增值虧損情況的監(jiān)管方式，沒有采取實(shí)時(shí)跟蹤調(diào)查措施，往往是在出現(xiàn)國有資產(chǎn)大量流失或嚴(yán)重虧損后，才發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理紕漏并采取改進(jìn)措施，造成嚴(yán)重

損失。

其次，在國有資產(chǎn)評估方面，評估制度有待健全，存在著評估資料不全、認(rèn)識程度不全面、評估方法選擇不當(dāng)、缺乏明確完善的評估標(biāo)準(zhǔn)等問題，致使國有資產(chǎn)評估結(jié)果缺乏實(shí)際參考價(jià)值，進(jìn)而引發(fā)國有資產(chǎn)流失等一系列問題的出現(xiàn)。例如，在評估國有資產(chǎn)中的專利、商譽(yù)等無形資產(chǎn)時(shí)，由于缺乏明確評估標(biāo)準(zhǔn)，所評定價(jià)格受評估人員主觀因素影響，時(shí)常出現(xiàn)無形資產(chǎn)評估價(jià)格過低、未在文件中評估等問題。

（三）國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)不合理

根據(jù)部分國有企業(yè)以往經(jīng)營活動(dòng)和國有資產(chǎn)管理情況來看，一些國有企業(yè)所制定的發(fā)展規(guī)劃與國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)之間存在差異，實(shí)際操作可行性不高，存在盲目投產(chǎn)擴(kuò)張現(xiàn)象，致使國有資產(chǎn)并未實(shí)現(xiàn)保值增值目的，部分國有資產(chǎn)持續(xù)貶值，或長期處于閑置狀態(tài)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和相關(guān)領(lǐng)域健康發(fā)展的作用。例如，為樹立國有企業(yè)在相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位，選擇在經(jīng)濟(jì)市場中投放部分國有資產(chǎn)，但由于缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和正確的決策理念，所投放國有資產(chǎn)存量較小，沒有取得預(yù)期的效果。同時(shí)，在投入過量國有資產(chǎn)，或是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線時(shí)間遠(yuǎn)超預(yù)期估算且沒有采取相應(yīng)調(diào)整措施時(shí)，容易出現(xiàn)低產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，雖然所投入國有資產(chǎn)未大幅貶值，但也沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期增值

目的。

二、深化國有資產(chǎn)管理體制改革與實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的主要舉措

（一）全面推行國有資產(chǎn)分類定位管理模式

在傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制中，采取集中粗放的管理方式，沒有考慮到不同類型國有資產(chǎn)在經(jīng)營職能、增值性等方面的差異性。這一問題的存在，不但限制了國有資產(chǎn)管理水平的提升，還致使國有資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)過于臃腫，由此引發(fā)部門溝通困難、交叉管理等一系列問題出現(xiàn)。

因此，在國有資產(chǎn)管理體制改革期間，需要全面推行國有資產(chǎn)的分類定位管理模式，將經(jīng)營職能和增值性作為主要?jiǎng)澐忠罁?jù)，將國有資產(chǎn)分為經(jīng)營性、資源性、行政事業(yè)性等多個(gè)種類，根據(jù)各類國有資產(chǎn)屬性，采取差異性管理方式，將其委托給不同企業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施經(jīng)營管理，并設(shè)立由政府部門主導(dǎo)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行使國有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)力，由財(cái)經(jīng)委員會開展國有資產(chǎn)外部監(jiān)控工作，由國有資產(chǎn)委員會開展內(nèi)部經(jīng)營監(jiān)管工作。例如，將資源型企業(yè)的國有資產(chǎn)以股份經(jīng)營授權(quán)的形式，委托給國有資產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營管理，將所投資中小企業(yè)的國有資產(chǎn)以股權(quán)債務(wù)形式委托為第三方機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理。

（二）劃分中央和地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系

在傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制中，由于國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不明晰，存在著國有資產(chǎn)多頭管理問題，且國有資產(chǎn)經(jīng)營管理活動(dòng)易受到行政干擾，以此為誘因引發(fā)一系列問題的出現(xiàn)，如國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)頻繁調(diào)整、缺乏穩(wěn)定的長遠(yuǎn)資產(chǎn)管理思路。針對這些問題，需要從明確資產(chǎn)關(guān)系的問題根源著手，綜合考量國有資產(chǎn)的投資來源、投資年限、投資主體等因素，將國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系確定為中央政府或是地方政府的產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格遵循“誰投資、誰所有”的原則，明確國有資產(chǎn)管理主體，禁止地方政府越權(quán)干涉由中央政府持有產(chǎn)權(quán)的國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理活動(dòng)，避免因此影響到國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的達(dá)成。

（三）優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)

為扭轉(zhuǎn)混亂的國有資產(chǎn)管理局面，徹底解決交叉管理、管理盲區(qū)等問題，需要重點(diǎn)優(yōu)化國有資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，需要明確劃分各部門崗位的職責(zé)范圍與工作內(nèi)容，多數(shù)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)均采取三層級的組織結(jié)構(gòu)。其中，首層由國有資產(chǎn)管理委員會組成，依法履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)開展指導(dǎo)國有資產(chǎn)管理體制改革、監(jiān)管國有資產(chǎn)保值增值、任免或獎(jiǎng)懲企業(yè)負(fù)責(zé)人、督促相關(guān)方針政策與法律法規(guī)落實(shí)等工作。第二層級由獲取授權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)或是國有獨(dú)資企業(yè)組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌開展具體的國有資產(chǎn)管理工作，確定管理思路，制定國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)方案。而第三層級則由獲取投資的中小企業(yè)組成，負(fù)責(zé)接受以上層級管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)國有資產(chǎn)管理計(jì)劃。

（四）推動(dòng)國有資產(chǎn)管理法治化建設(shè)

在法制建設(shè)方面，主要面臨著法律法規(guī)內(nèi)容滯后與內(nèi)容不全兩項(xiàng)改革難題。其中，我國現(xiàn)行國有資產(chǎn)法律法規(guī)與政策的頒布時(shí)間較早，隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)和管理狀況均發(fā)生明顯變化，早期頒布的法律政策內(nèi)容和實(shí)際管理情況不符，缺乏約束力，致使國有資產(chǎn)流失、嚴(yán)重虧損等問題時(shí)有發(fā)生。而在法律法規(guī)內(nèi)容方面，雖然各地政府和企業(yè)就國有資產(chǎn)的實(shí)際管理需求頒布全新的政策文件，在一定程度上滿足了國有資產(chǎn)管理需要，但這類政策文件缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和全面性，在國有資產(chǎn)管理期間仍舊面臨著缺乏法律依據(jù)的問題，管理工作受人為主觀因素影響，規(guī)范性有待加強(qiáng)。

因此，在國有資產(chǎn)管理體制深化改革過程中，需要同步推動(dòng)國有資產(chǎn)管理的法治化建設(shè)，根據(jù)實(shí)際管理需求，對現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件進(jìn)行補(bǔ)充修訂。例如，國務(wù)院在2019年3月對《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》進(jìn)行第二次修訂，在2003年5月27日發(fā)布的第一版修訂條例基礎(chǔ)上，將第十三條第一款第三項(xiàng)修改為：依照規(guī)定向所出資企業(yè)委派監(jiān)事，并刪去第一版修訂《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中的第三十四條，這為由企業(yè)委派監(jiān)事制度替代向國有獨(dú)資企業(yè)派出監(jiān)事會改革措施的落實(shí)提供了法律依據(jù)。

（五）落實(shí)國有資產(chǎn)管理體制的配套改革項(xiàng)目

為消除國有資產(chǎn)管理體制在深化改革期間存在的外部阻力，不應(yīng)將改革目光局限于對單一國有資產(chǎn)管理體制的改革，需要促使配套改革項(xiàng)目的落實(shí)，為后續(xù)改革工作的開展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。例如，對傳統(tǒng)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與模式進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，構(gòu)建起現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)，避免企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)遭受外部因素干擾，在客觀層面上實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，而這也是國有資產(chǎn)管理體制改革的一部分。同時(shí)，對國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制和資產(chǎn)評估制度進(jìn)行完善補(bǔ)充，定期調(diào)整評估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管流程，確保監(jiān)管工作職能得到充分發(fā)揮，評估報(bào)告可以真實(shí)、準(zhǔn)確地反映國有資產(chǎn)價(jià)值。

（六）建設(shè)現(xiàn)代化國有資產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)

人是開展國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和資產(chǎn)評估等工作的主體，人為因素直接影響到綜合管理水平，以及國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的達(dá)成，其重要性不言而喻。然而，在傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制中忽視了這一問題，沒有將建設(shè)高質(zhì)量管理團(tuán)隊(duì)作為推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制改革工作的一項(xiàng)主要舉措，致使初期改革成效不理想。

因此，在國有資產(chǎn)管理體制深化改革期間，必須樹立起建設(shè)一支現(xiàn)代化國有資產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)的正確工作意識。為實(shí)現(xiàn)這一目的，首先要加強(qiáng)與高校合作力度，積極引進(jìn)得到系統(tǒng)化學(xué)習(xí)、具備扎實(shí)理論基礎(chǔ)的優(yōu)秀人才，組織開展管理人員專業(yè)培訓(xùn)工作，逐漸建設(shè)起一支專業(yè)化的國有資產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)，要求管理人員同時(shí)具備豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)理論基礎(chǔ)。其次，定期組織開展國內(nèi)外管理機(jī)構(gòu)交流活動(dòng)，派遣優(yōu)秀管理人員前往其他管理機(jī)構(gòu)溝通、交流和學(xué)習(xí)，相互論證在國有資產(chǎn)管理工作上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識到以往管理工作中的缺陷、不足，采取改進(jìn)措施，以推動(dòng)國有資產(chǎn)管理體制的良性發(fā)展。最后，在信息化時(shí)代背景下，各管理機(jī)構(gòu)紛紛構(gòu)建信息管理平臺，靈活運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云平臺、人工智能等信息化技術(shù)手段，這在管理水平與效率均得到明顯提升的同時(shí)，也改變了國有資產(chǎn)管理工作模式。因此，應(yīng)加強(qiáng)針對管理人員的信息化培訓(xùn)力度，要求管理人員熟練掌握信息管理平臺與相關(guān)軟件產(chǎn)品的正確操作方法。

三、結(jié)束語

綜上所述，為預(yù)防和減少國有資產(chǎn)流失問題的出現(xiàn)，進(jìn)一步發(fā)揮國有資產(chǎn)的價(jià)值及作用，明確我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。主管部門需要對國有資產(chǎn)管理體制改革問題開展深入思考，正視管理體制改革期間面臨的難題，積極完善管理機(jī)制，落實(shí)好改革舉措，從而實(shí)現(xiàn)我國國有資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

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