面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑

李雅雯

摘要：近年來(lái)我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，與之相對(duì)應(yīng)的體制也進(jìn)行了系統(tǒng)化的變革和完善。鄉(xiāng)村區(qū)域作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要構(gòu)成，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全域土地的綜合治理具有重要的戰(zhàn)略意義，因此在國(guó)土空間規(guī)劃體系的新背景下，我們需要識(shí)別村莊規(guī)劃中與國(guó)土空間規(guī)劃相矛盾的地方，并更新和完善村莊規(guī)劃細(xì)則，提出與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;鄉(xiāng)村空間;治理機(jī)制;路徑

引言

近年來(lái)，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工程建設(shè)的發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)國(guó)土空間統(tǒng)一用途管制背景下，鄉(xiāng)村空間治理成為國(guó)土空間治理體系的重要組成部分。從鄉(xiāng)村空間治理的理論內(nèi)涵出發(fā)，構(gòu)建了鄉(xiāng)村空間治理理論分析框架，探討了鄉(xiāng)村空間治理作用于國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)在機(jī)制和可行路徑。

1新時(shí)期鄉(xiāng)村空間利用特征與治理邏輯

城鄉(xiāng)國(guó)土空間統(tǒng)一管控視域下，針對(duì)鄉(xiāng)村空間的開(kāi)發(fā)利用特性制定有針對(duì)性的治理策略是完善空間治理體系的現(xiàn)實(shí)需求。與城市空間結(jié)構(gòu)和功能相比，鄉(xiāng)村空間受地域環(huán)境的影響更大，體現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異性。鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的不連續(xù)性、功能的多樣性、價(jià)值的復(fù)合性和關(guān)系的復(fù)雜性，構(gòu)成了新時(shí)期鄉(xiāng)村空間利用的主要特征。國(guó)土空間用途分類(lèi)中鄉(xiāng)村空間主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間（如耕地、草地、林地和設(shè)施農(nóng)用地等）、農(nóng)民生活空間（如農(nóng)村宅基地等）、農(nóng)村生產(chǎn)生活配套空間（如基礎(chǔ)設(shè)施用地、鄉(xiāng)村公共服務(wù)用地等）。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的國(guó)土空間用途管制目標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)村空間開(kāi)發(fā)管制與利用保護(hù)提出全新的要求。當(dāng)前鄉(xiāng)村空間利用過(guò)程中出現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)不合理、功能體系不健全、權(quán)屬關(guān)系不明晰、組織體系不順暢等問(wèn)題，成為突破鄉(xiāng)村空間治理困境的主要著力點(diǎn)。城鄉(xiāng)共治的國(guó)土空間仍缺乏具體的落地抓手，城鄉(xiāng)空間如何在多規(guī)融合的空間規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)一體化治理，高效化利用，公平化配置是當(dāng)前必須著力克服的難題。鄉(xiāng)村空間治理應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)治理不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)、空間組織體系、空間權(quán)屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間高效治理的目標(biāo)，進(jìn)而服務(wù)國(guó)土空間治理的宏觀要求。鄉(xiāng)村空間與城市空間在地域功能和結(jié)構(gòu)等方面的差異，決定了鄉(xiāng)村空間治理在推進(jìn)國(guó)土空間管控向基層傳導(dǎo)過(guò)程中的重要地位。鄉(xiāng)村空間關(guān)系的多元主體參與特征，疊加空間組織和權(quán)屬的差異性，使得鄉(xiāng)村空間治理在空間管控指標(biāo)落地與空間價(jià)值分配之間起到了溝通作用。鄉(xiāng)村空間是鄉(xiāng)村地域功能和結(jié)構(gòu)的物質(zhì)載體，鄉(xiāng)村空間利用問(wèn)題也是鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)要素變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能演化不合理的重要表現(xiàn)。鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)指鄉(xiāng)村空間范疇內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、人文與環(huán)境等綜合因素交互作用下形成的具有特定地域功能與結(jié)構(gòu)特征的開(kāi)放系統(tǒng)。鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是人地關(guān)系地域系統(tǒng)思想在鄉(xiāng)村地理學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用取得的重要理論成果，由城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機(jī)體和居業(yè)協(xié)同體組成的鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)，進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的空間屬性。面向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)功能和結(jié)構(gòu)的演化機(jī)理為制定鄉(xiāng)村空間治理體系提供參考。鄉(xiāng)村人地關(guān)系及其演化規(guī)律是制定鄉(xiāng)村空間治理體系的邏輯基礎(chǔ)，也是衡量鄉(xiāng)村空間治理科學(xué)價(jià)值的重要依據(jù)。鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)和功能演化與鄉(xiāng)村“人”的發(fā)展、“地”的優(yōu)化、“業(yè)”的振興、“權(quán)”的重組密切相關(guān)。鄉(xiāng)村空間治理邏輯需以鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，嘗試以鄉(xiāng)村空間治理為手段優(yōu)化鄉(xiāng)村人地關(guān)系。

2國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

2.1國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)與體系

近年來(lái)我國(guó)提出了構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃新體系的方案，此次國(guó)土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上的國(guó)土空間規(guī)劃總體編制，初步形成國(guó)土空間規(guī)劃的開(kāi)發(fā)保護(hù)，構(gòu)建一套相對(duì)完善的國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和差異化績(jī)效考核體系，切實(shí)提高國(guó)土空間的現(xiàn)代化治理能力，實(shí)現(xiàn)一種生產(chǎn)空間集約高效、生活空間人本宜居、生態(tài)空間綠色環(huán)保的全新可持續(xù)發(fā)展國(guó)土空間格局?，F(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系的總體框架為“五級(jí)三類(lèi)四體系”，其中五級(jí)是指由國(guó)家級(jí)國(guó)土規(guī)劃到鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃;三類(lèi)則分別是指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃;而四體系則涵蓋了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、編制審批體系、法規(guī)政策體系和實(shí)施監(jiān)督體系。

2.2國(guó)土空間規(guī)劃推行現(xiàn)狀

在我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)土空間規(guī)劃中，工作的重點(diǎn)是對(duì)資源的治理和對(duì)土地資源的管控，嚴(yán)重忽視了自然生態(tài)資源，沒(méi)有對(duì)肆意破壞生態(tài)環(huán)境的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行有效的治理。而現(xiàn)行的國(guó)土空間規(guī)劃則新增了包括區(qū)域發(fā)展以及城鎮(zhèn)化等方面的內(nèi)容，改變了以往過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益的規(guī)劃模式，轉(zhuǎn)而將社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，特別強(qiáng)調(diào)了從城市走向農(nóng)村這一規(guī)劃理念，從過(guò)去的單一自然資源管控走向全域化治理，嚴(yán)守剛性底線(xiàn)，管控力度要有一定的彈性。

3新背景下村莊規(guī)劃的工作方法

3.1“標(biāo)準(zhǔn)化”的調(diào)研方法

村莊規(guī)劃應(yīng)采用“標(biāo)準(zhǔn)化”的調(diào)研方法，采用文獻(xiàn)調(diào)研、訪(fǎng)談?wù){(diào)研、問(wèn)卷調(diào)研、踏勘調(diào)研等多種方式，對(duì)村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境、土地利用、歷史文化、政策要求等方面詳細(xì)調(diào)研，有效掌握村莊基礎(chǔ)情況和村民需求。一是規(guī)范化的調(diào)研資料。精準(zhǔn)導(dǎo)出調(diào)研底圖，根據(jù)村莊規(guī)劃成果需求和對(duì)象設(shè)計(jì)調(diào)研資料，包括疊加土規(guī)要素的衛(wèi)星圖和帶村界、自然村名的衛(wèi)星圖。做好鎮(zhèn)村兩級(jí)收集清單，用于以列表形式向鎮(zhèn)村兩級(jí)行政部門(mén)明晰關(guān)于村莊規(guī)劃的資料文件。二是全面化的調(diào)查訪(fǎng)談。以村民調(diào)查問(wèn)卷了解村民基本狀況和需求;以村委訪(fǎng)談問(wèn)卷了解村委及各自然村優(yōu)勢(shì)資源、現(xiàn)狀建設(shè)概況以及總體規(guī)劃建設(shè)意向;以現(xiàn)場(chǎng)訪(fǎng)談?wù){(diào)查各類(lèi)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)狀況、土規(guī)實(shí)施情況、宅基地現(xiàn)狀及需求。三是精細(xì)化的實(shí)地踏勘。實(shí)地踏勘的重點(diǎn)內(nèi)容包括農(nóng)房、道路、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)、公服設(shè)施、歷史文化保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排等，以詳細(xì)獲取村莊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2“模塊化”的成果體系

村莊規(guī)劃成果應(yīng)滿(mǎn)足易懂、易用的基本要求，具有前瞻性、可實(shí)施性，突出“政策思維”，構(gòu)建模塊化成果體系，形成“標(biāo)準(zhǔn)文件+技術(shù)文件+政策文件”的規(guī)劃成果形式，構(gòu)建面向政府、村民、市場(chǎng)的成果形式，切實(shí)指導(dǎo)村莊建設(shè)。村莊規(guī)劃成果分為管理版成果與村民版成果。管理版成果應(yīng)便于規(guī)劃管理使用，基本成果應(yīng)包含成果核心內(nèi)容，如村域綜合規(guī)劃圖、近期建設(shè)項(xiàng)目表、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和規(guī)劃管制規(guī)則，并應(yīng)當(dāng)以擴(kuò)展成果來(lái)進(jìn)一步豐富與完善，如規(guī)劃文本、圖集和規(guī)劃說(shuō)明等。村民版成果主要包含與村民密切相關(guān)的內(nèi)容，如村莊建設(shè)邊界線(xiàn)內(nèi)部宅基地、公共服務(wù)設(shè)施、公用基礎(chǔ)設(shè)施以及歷史文化保護(hù)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等內(nèi)容，并通過(guò)規(guī)劃展板、宣傳圖冊(cè)和移動(dòng)互聯(lián)宣傳等形式向村民公示。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃中的重要組成部分之一，對(duì)于國(guó)土空間的整體規(guī)劃布局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的變化進(jìn)行簡(jiǎn)略的說(shuō)明，并指出在鄉(xiāng)村規(guī)劃現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題，基于這些問(wèn)題提出一些科學(xué)的建議，以期能夠促進(jìn)村莊規(guī)劃的平穩(wěn)發(fā)展。

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