淺談改革和規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理

董進(jìn)　董云

摘要：伴隨我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)水平的增長(zhǎng)，民生問(wèn)題逐步得到人們的重視。早期由于管理工作不到位，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了許多違規(guī)建房的問(wèn)題。為了能夠?qū)π姓徟贫冗M(jìn)行深化改革，提升管理的規(guī)范性，當(dāng)前就需要有效解決農(nóng)民建房難的問(wèn)題，改善人居環(huán)境。本篇文章主要描述了農(nóng)民違規(guī)建房的主要原因，并對(duì)于農(nóng)村宅基地審批管理的改革方法發(fā)表一些個(gè)人的觀點(diǎn)和看法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;審批工作;內(nèi)部管理

對(duì)于我國(guó)農(nóng)村宅基地而言，相關(guān)審批和管理工作有著非常重要的責(zé)任，對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)了直接影響?；谥贫葍?nèi)容的基本要求，為了能夠有效解決廣大農(nóng)民建房難度過(guò)高的問(wèn)題，當(dāng)前就需要對(duì)審批管理內(nèi)容予以調(diào)整，改進(jìn)其中的不足，進(jìn)而為廣大農(nóng)民創(chuàng)設(shè)良好的生活條件。

1 農(nóng)民違規(guī)建房的主要原因

1.1 法律意識(shí)淡薄

其一，少部分農(nóng)戶當(dāng)前準(zhǔn)備了規(guī)劃方面的基本手續(xù)，卻沒(méi)有按照規(guī)定要求辦理用地手續(xù)的內(nèi)容。例如林業(yè)部門對(duì)農(nóng)村住宅使用林地的相關(guān)規(guī)定中，林地審批的前置條件之一是具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核發(fā)的《農(nóng)村宅地基批準(zhǔn)書》或者《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，而農(nóng)民拿到《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》之后，少數(shù)農(nóng)民直接動(dòng)工建設(shè)，沒(méi)有按照規(guī)定要求辦理林地手續(xù)和用地手續(xù)的內(nèi)容。

其二，一些地區(qū)村委會(huì)對(duì)于土地管理工作缺乏足夠的關(guān)注，重視度不夠，在對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行審議的時(shí)候，采用的方法不夠合理，審議過(guò)程流于形式，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

其三，少部分村干部違反我國(guó)法規(guī)的要求，私底下安置宅基地，從而出現(xiàn)了未批先占的情況。抑或是在某些村莊里面，出現(xiàn)部分村民亂占的情況，但村委會(huì)未予以及時(shí)制止，導(dǎo)致問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.2 房管部門力量較弱

在某些地區(qū)之中，國(guó)土部門的工作人員相對(duì)偏少，年齡層相對(duì)較大，很難適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)和農(nóng)村國(guó)土房管的基本要求。此外，基層管理人員在進(jìn)行土地管理的時(shí)候，并未積極和國(guó)土部門展開合作，雙方的交流過(guò)少，對(duì)于細(xì)節(jié)部分沒(méi)有及時(shí)予以確認(rèn)。另外，農(nóng)村房屋的建設(shè)需要耗費(fèi)非常長(zhǎng)的時(shí)間，從前期建設(shè)到后期正式投入使用，短則幾個(gè)月，長(zhǎng)則好幾年，從而使得管理難度變得非常大，經(jīng)常會(huì)將部分住戶所遺漏。

1.3 耕地占補(bǔ)很難平衡

在農(nóng)村宅基地新占地和拆遷的時(shí)候，都需采取耕地占補(bǔ)的措施，抑或?qū)σ恍┰缙诘恼刂匦逻M(jìn)行開墾。然而從目前來(lái)看，對(duì)于這些零星的土地，在進(jìn)行驗(yàn)收管理的時(shí)候，缺少相應(yīng)的監(jiān)控措施。很多近期剛剛開墾的土地，存在批新不交舊或者老房不拆的情況。在日常工作中，工作人員對(duì)農(nóng)田進(jìn)行認(rèn)定的時(shí)候，都是以規(guī)劃圖紙為基礎(chǔ)，未結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際，未有全面對(duì)比，未了解其中的特殊之處，未把握是否有任何大范圍變動(dòng)的情況時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而無(wú)法提升宅基地建設(shè)的合理性。

1.4 法規(guī)內(nèi)容不夠完善

從當(dāng)前的《土地管理法》內(nèi)容可以了解，我國(guó)所有農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地。在該規(guī)定中，并未對(duì)“戶”作出明確定義。因此在實(shí)際操作的時(shí)候，各地區(qū)都會(huì)以公安戶籍作為基礎(chǔ)，以此定義為一戶。然而在對(duì)宅基地審批的時(shí)候，尤其是一些新宅基地審批時(shí)，戶籍單獨(dú)立戶的條件是“在村社另有（建）合法住房居住的”。正是由于概念上內(nèi)容的模糊，使得概念層面產(chǎn)生了一定的沖突。而在“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”方面，也沒(méi)有基于法規(guī)內(nèi)容作出相應(yīng)定義，使得審批過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，政策內(nèi)容沒(méi)有得到有效落實(shí)。另外，伴隨我國(guó)城市的發(fā)展水平得到提升，大量農(nóng)民從農(nóng)村走入城市，并成為了城鎮(zhèn)居民，但其仍然在農(nóng)村生活，手里擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等多方面權(quán)利。而基于相關(guān)政策內(nèi)容得知，這些居民本身不能享有如此權(quán)利，進(jìn)而影響了相關(guān)工作的正常推進(jìn)。

2 農(nóng)村宅基地審批管理的改革方法

2.1 改革審批制度

2.1.1 改進(jìn)制度內(nèi)容

對(duì)于農(nóng)民而言，所有建房工作、農(nóng)村用地、土地專用以及土地綜合整治工作，都要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基本單位展開報(bào)批。若農(nóng)民在建房時(shí)，需要申請(qǐng)占用農(nóng)用地或者一些未利用的土地，都要由當(dāng)?shù)卣块T辦理相關(guān)審批手續(xù)。這其中，使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)安排建房的，需要基于項(xiàng)目管理工作的基本內(nèi)容，及時(shí)展開審批。另外，農(nóng)民在建房時(shí)，土地的審批工作是由縣級(jí)政府部門負(fù)責(zé)，依靠委托的方式，全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，讓其進(jìn)行正常辦理。而分戶的審批工作則需要由當(dāng)?shù)氐淖〗ê团沙鏊归_辦理，及時(shí)進(jìn)行手續(xù)審批，并做好相應(yīng)的備案工作。

2.1.2 完善審批流程

為提高宅基地建設(shè)審批辦理的時(shí)效性，政府部門在處理新建、拆建、擴(kuò)建以及翻建工作的時(shí)候，都要按照規(guī)定的審批流程內(nèi)容執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，主要包括四個(gè)方面。

其一，農(nóng)戶申請(qǐng)。村民向當(dāng)前所在的村委提出相應(yīng)的書面申請(qǐng)，并在里面寫清楚相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容，包括住宅位置、實(shí)際面積、房層數(shù)、整體結(jié)構(gòu)、立面狀況以及建筑風(fēng)貌等。

其二，村級(jí)初審。村委會(huì)結(jié)合本村規(guī)劃及申請(qǐng)條件會(huì)審內(nèi)容，在會(huì)審?fù)耆ㄟ^(guò)后，對(duì)其展開公示。在公示7天之后，沒(méi)有任何異議，村委會(huì)就可以對(duì)建房戶做出相應(yīng)的審核意見(jiàn)。最后，國(guó)土協(xié)管人員進(jìn)行簽字確認(rèn)，將其上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中心。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的建設(shè)服務(wù)中心提前準(zhǔn)備建設(shè)方面的相關(guān)手續(xù)內(nèi)容，具體包含村莊規(guī)劃紅線圖、建設(shè)活動(dòng)許可證明等。國(guó)土資源所負(fù)責(zé)做好用地預(yù)審和用地審批，在5d之內(nèi)，對(duì)各部門的已辦狀況予以有效審核，具體內(nèi)容包含四部分：（1）了解所有農(nóng)戶是否按照規(guī)定要求進(jìn)行村級(jí)審核。（2）了解當(dāng)前房屋建設(shè)的主要面積和樓房層數(shù)。（3）審核當(dāng)前工作是否滿足村莊的基本規(guī)劃。（4）審核建筑物是否滿足建筑應(yīng)有的風(fēng)貌特色。在全部審核工作結(jié)束之后，將結(jié)果全面公示，并逐步落實(shí)。

其四，施工放樣。針對(duì)滿足規(guī)劃要求的擬建房戶，在審核通過(guò)，完成公示之后，開展施工放樣活動(dòng)。

2.2 規(guī)范宅基地報(bào)批

其一，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)作最為重要的責(zé)任主體，并以行政村作為基本單位，充分了解其中的實(shí)際情況，編制建房方案。其二，參照“三改一拆”的政策、城鎮(zhèn)土地開發(fā)、魅力城市建設(shè)、土地整改以及土地清理等相關(guān)內(nèi)容，以此對(duì)現(xiàn)有的建房用地重新劃分，改進(jìn)布局模式。針對(duì)一些需要整體展開搬遷工作的，存在地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題頻率較高的區(qū)域以及人口數(shù)量不足50戶的小村莊，都要依照2011年頒布的城鄉(xiāng)改革意見(jiàn)，嚴(yán)禁有任何新批宅基地建農(nóng)房的情況產(chǎn)生。其三，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)房用地和規(guī)劃管理的相關(guān)程序內(nèi)容，理應(yīng)對(duì)其不斷簡(jiǎn)化。對(duì)于所有滿足規(guī)劃內(nèi)容的基本項(xiàng)目，要使用存量建設(shè)用地，在經(jīng)過(guò)集體會(huì)審和公示之后，上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，讓其進(jìn)行按照要求，協(xié)助辦理規(guī)劃、審批方面的手續(xù)資料，若存在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的情況，在審批手續(xù)辦理結(jié)束之后，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)后續(xù)的內(nèi)容。而一些沒(méi)有進(jìn)行編制規(guī)劃的行政村，且必須辦理相應(yīng)手續(xù)的，可結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)手續(xù)內(nèi)容適當(dāng)予以簡(jiǎn)化，減少不必要的流程，并交給縣級(jí)政府展開審批。其四，對(duì)于農(nóng)民建房的規(guī)劃空間，理應(yīng)對(duì)其持續(xù)優(yōu)化?；诳h政府的使用規(guī)劃，對(duì)建房涉及土地規(guī)劃用途調(diào)整的、規(guī)劃內(nèi)容確需要變更的，都要參照規(guī)劃展開局部調(diào)整，優(yōu)化細(xì)節(jié)內(nèi)容。其五，采用農(nóng)民建房用地指標(biāo)管理。對(duì)于基本用地指標(biāo)，理應(yīng)參照“省管總量、計(jì)劃單列、專項(xiàng)管理”的基礎(chǔ)要求，由省級(jí)自然資源部門負(fù)責(zé)，及時(shí)將相關(guān)指標(biāo)傳遞給縣級(jí)部門，參照建房的具體情況，及時(shí)展開核銷。而在進(jìn)行舊村改造工作之時(shí)，少部分住房需要重新擴(kuò)建，可以嘗試參照新增用地計(jì)劃指標(biāo)，以此展開應(yīng)用。另外，對(duì)于一些全新增加的用地指標(biāo)，必須做好統(tǒng)籌工作，以防這些指標(biāo)并未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)得到生效，最終發(fā)生調(diào)劑。

2.3 處理好歷史遺留問(wèn)題

其一，對(duì)于當(dāng)前存在的違法行為，理應(yīng)按照規(guī)定依法查處。若存在農(nóng)戶申請(qǐng)“一戶多宅”情況，各村委會(huì)堅(jiān)決不能進(jìn)行審批，超面積限額也不允許。所有不合規(guī)的住宅，都要參照具體要求及時(shí)展開拆除，不能以罰代批。其二，對(duì)一些不合規(guī)的“一戶多宅”展開有效清理，參照國(guó)家頒布的相關(guān)實(shí)施方案，并結(jié)合“無(wú)違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的實(shí)際要求，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)理應(yīng)定期開展“一戶多宅”的整治工作，及時(shí)開展拆舊活動(dòng)。而一些已經(jīng)歸還的宅基地，但卻沒(méi)有將老房屋拆除，自然資源部門堅(jiān)決不允許向其發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。其三，針對(duì)一些長(zhǎng)期存在的遺留問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)針對(duì)性措施予以處理。最后，基于國(guó)家規(guī)范要求的情況下，按照發(fā)生占地的不同時(shí)段，給予相應(yīng)的處理，并按照審批程序，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，對(duì)于農(nóng)村宅基地的審批管理工作來(lái)說(shuō)，其重要性顯而易見(jiàn)。早期在進(jìn)行處理相關(guān)任務(wù)時(shí)，由于多方面因素存在，不僅審批效率低，且一些細(xì)節(jié)部分沒(méi)有得到關(guān)注，使得違規(guī)建設(shè)的情況頻繁出現(xiàn)。針對(duì)這一情況，當(dāng)前就需要對(duì)農(nóng)村宅基地的審批管理模式持續(xù)調(diào)整、優(yōu)化，做好相應(yīng)的統(tǒng)籌，以此更好地進(jìn)行宅基地建設(shè)。如此一來(lái)，原本農(nóng)民建房困難的問(wèn)題就能逐步得到解決，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的既定目標(biāo)，滿足廣大農(nóng)民自身的切實(shí)需求，進(jìn)而改善人居環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：董進(jìn)（1985—），男，廣西賀州人，本科，助理工程師，研究方向?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與宅基地審批