黃金行業(yè)洗錢誘因和反洗錢監(jiān)管分析

尹志鋒 逯曄慧

（作者系中國國投高新產業(yè)投資有限公司副總經(jīng)理兼總法律顧問，中國工商銀行內部審計局廣州分局風險經(jīng)理）

金融系統(tǒng)是現(xiàn)代社會資金融通的主要渠道，也是洗錢犯罪的易發(fā)、高發(fā)領域。隨著全球金融監(jiān)管制度與反洗錢監(jiān)管政策的不斷嚴格和完善，洗錢犯罪逐步向特定非金融行業(yè)滲透，不法分子往往會選擇現(xiàn)金流量大，監(jiān)管相對薄弱的特定非金融行業(yè)清洗“黑錢”，為非法所得尋求“合法出路”。20世紀90年代開始，不法分子通過黃金洗錢的各種方式逐步為世人所知。黃金洗錢活動與非法毒品販賣、商品非法貿易、有組織犯罪活動密切相關。近年來，國際組織和各國政府開始加強對黃金行業(yè)洗錢的研究，并發(fā)布研究報告，揭示了黃金行業(yè)的特點、漏洞、洗錢手法、風險隱患，并將黃金行業(yè)洗錢風險管控要求納入監(jiān)管要求或國際社會普遍遵循的建議。國際組織、各國各地區(qū)雖然對黃金行業(yè)反洗錢管控做出了一些探索，但由于起步階段晚、對黃金行業(yè)了解有限、對資金和商品的流動缺乏有效跟蹤、國際聯(lián)合調查和執(zhí)法較少等原因，實際管控效果并不理想。金融行動特別工作組FATF2015年開展黃金行業(yè)洗錢調查，黃金行業(yè)從業(yè)公司中，約三分之一表示公司未受到政府或監(jiān)管當局的任何監(jiān)管約束。本文聚焦實物黃金供應鏈受到洗錢行為青睞的原因、主要活動，通過對全球黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管舉措的分析，揭示黃金行業(yè)存在的管控弱項，并提出對應的管理建議。

一、黃金行業(yè)洗錢誘因與主要活動

（一）黃金行業(yè)受到洗錢行為青睞的六大原因

1.固有屬性的高價值性

一是黃金歷史傳承的流通性。在人類社會和經(jīng)濟發(fā)展進程中，黃金經(jīng)歷了從商品到貨幣再到商品的演化，在全球貨幣市場的價值尺度和流通手段職能逐步弱化，但商品、支付和投資的三重功能在民間認可度一直沒變，并具有較高的交換價值與使用價值，也可以作為交易貨幣進行不法交易，因此其高價值性也受到不法分子和洗錢行業(yè)的厚愛。

二是黃金投資收益的穩(wěn)定性。黃金在成為貨幣前，就以稀缺性而具有財富儲藏功能和避險功能，隨著黃金市場的流通與發(fā)展，黃金的保值和投資功能得到充分發(fā)揮。對普通投資者來說，相比復雜的金融創(chuàng)新業(yè)務，黃金交易簡單，容易理解，更值得信賴，收益穩(wěn)定，價格波動不大，被視為抵御投資風險、鎖定投資收益的資產，黃金的投資收益性與不法分子變現(xiàn)非法所得的價值導向一致。

2.物理特點的易轉移性

一是黃金物理形態(tài)的可塑性。黃金經(jīng)過簡單加工即可轉化成不同大小和不同形狀，原始狀態(tài)不易被發(fā)現(xiàn)。任何一種形狀的黃金都可用來交易，價值也基本不受影響，黃金的天生物理結構具備的極強變現(xiàn)能力、交易簡單性和便利性，都有利于非法資金快速轉換。

二是黃金運輸攜帶的便捷性。黃金密度高、體積小，易熔化、易分割、易運輸、易攜帶、易隱藏，不法分子可以通過募集人員，化整為零或偽裝成日常用品，躲避監(jiān)測與檢查，實施跨境運輸，進行后續(xù)加工，實現(xiàn)資產價值的跨地理位置轉移。在回收黃金環(huán)節(jié)，客戶身份識別是難以確定的，走私也成為轉移黃金的最理想方式之一。

三是黃金實物產品的同質性。相比而言，鉆石、珠寶和古董等其他洗錢工具的檢測門檻較高，全球黃金及其產品都是同質的，簡單檢驗的精度就能達到不錯的水平，高精度檢驗設備也不貴，不法分子使用黃金洗錢，進入門檻不高，洗錢成本較低。

3.結算方式的強隱蔽性

一是交易結算的現(xiàn)金密集性。世界上大部分國家沒有對現(xiàn)金購買黃金業(yè)務的監(jiān)管，準入門檻低，現(xiàn)金購買黃金業(yè)務受到監(jiān)管有限。相比其他金融資產和交易媒介，黃金的交易、流通和結算容易出現(xiàn)在銀行系統(tǒng)之外，具有現(xiàn)金密集性、高交易量、隱蔽性等特點，資金可以不通過銀行系統(tǒng)流轉，為賬外核算提供了現(xiàn)實條件，資金來源、交易痕跡容易隱藏，較難追溯上下游聯(lián)系，很容易被不法分子所利用。

二是交易對手的身份匿名性。全球范圍內，黃金場外交易市場缺乏有效的管理約束，在利益等因素驅動下，為避免過多盤問和記錄而丟失客戶，交易雙方?jīng)]有動力也不愿意要求客戶提供身份資料，這為匿名交易創(chuàng)造了有利條件，對交易雙方當事人身份信息掌握有限，身份信息很難跟蹤核實。同時，在實物交易方式下，通過熔煉改變黃金外觀、形態(tài)后，難識別交易對象、資金來源和黃金等級，回收金價值評估標準的缺失也是黃金市場藏匿洗錢犯罪的重要原因之一。

4.交易空間的泛全球性

一是收益分配的全球適用性。黃金的貨幣屬性逐漸弱化，但其內在價值仍為全球接受，需求量大且穩(wěn)定，黃金交易不受地域影響，可在全球以貨幣形式兌換，因此經(jīng)常作為現(xiàn)金替代物償還債務，分配犯罪活動所得收益。

二是交易鏈條的復雜多樣性。實物黃金交易鏈條涉及開采、加工、銷售和回收等多個環(huán)節(jié)，再加上銀行和互聯(lián)網(wǎng)機構推出的黃金業(yè)務環(huán)節(jié)，交易鏈條過長，常常出現(xiàn)交易資金量與真實黃金交易量不匹配的情況，洗錢資金滲入其中較難監(jiān)測，均給不法分子留下較大洗錢空間。

三是虛擬交易的貿易偽裝性。在涉及黃金實物的國際貿易中，黃金數(shù)量、來源和質量等也容易被造假，黃金不必真實存在或發(fā)生實體交易，甚至只作為發(fā)票或貨單上的交易商品，用來證明資金的大量變動，掩飾和轉移犯罪所得和收益，達到非法來源合法化的目的。

5.市場容量的長持續(xù)性

一是全球儲備的持續(xù)增長性。全球可供使用的黃金總量較大，歷史上已開采量超過20萬噸，其中大約三分之二在1950年后開采，由于黃金基本上不可毀壞，所有黃金仍然以某種形式存在于世界上。大型黃金主產地的黃金生產規(guī)?？蛇_數(shù)十噸，即使是幾千萬價值的黃金買賣也較難引起關注，將非法收入混入合法收入被發(fā)現(xiàn)的可能性降低。

二是交易使用的超長周期性。幾千年人類文明史上，黃金始終受到各國官僚和民眾的迷戀。近年來，每年全球有數(shù)百萬人在大量市場內遵循透明的國際價格進行黃金買賣，私下交易的數(shù)量雖無法統(tǒng)計但也數(shù)目驚人，持有或買賣黃金自然是各類不法分子保持或變現(xiàn)不當獲利的長期穩(wěn)定手段之一。

6.線上交易的不規(guī)范性

近年來，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)逐漸成為黃金交易的重要平臺，但互聯(lián)網(wǎng)交易平臺良莠不齊，主體資格、經(jīng)營模式、產品設計和支付方式等不同程度存在管理不規(guī)范、不透明、不到位的問題，假分級、假產品和假交易等時有發(fā)生，存在難識別客戶身份、難追蹤支付痕跡、難開展交易追溯等管理漏洞，給欺詐和洗錢提供了不透明的交易空間，線上交易受到洗錢分子和追捧，并成為洗錢和恐怖融資的新途徑。

（二）黃金實物供應鏈中的洗錢活動

1.黃金實物供應鏈四個環(huán)節(jié)的洗錢活動

犯罪分子利用黃金從事洗錢犯罪活動主要有兩種方式：清洗非法資金，清洗非法黃金。黃金實物供應鏈分為開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)。開采環(huán)節(jié)的非法活動主要包括：支持恐怖主義融資、盜采礦砂、尋租性腐敗、非法開采、走私和欺詐等。加工環(huán)節(jié)的非法活動主要包括：走私和欺詐等，這也是黃金開采環(huán)節(jié)洗錢活動的一個重要后續(xù)活動。交易環(huán)節(jié)的非法活動包括：虛假貿易、政策套利、信用套現(xiàn)、欺詐、稅務欺詐和逃稅等?；厥窄h(huán)節(jié)的非法活動包括：虛構價格和變賣清洗等，主要是清洗偷盜、搶劫和欺騙等手段獲取的非法黃金。

2.黃金實物供應鏈的洗錢行為

典型的洗錢分為放置、離析、融合三個階段。所處供應鏈環(huán)節(jié)不同，黃金實物供應鏈各環(huán)節(jié)的洗錢犯罪手法、犯罪形式、風險隱患、管理漏洞也各不相同。放置階段，主要是把非法資金投入經(jīng)濟體系。離析階段，通過復雜交易，掩蓋不法收入的來源和去向，使不法收入的非法特征和性質變得模糊。融合階段，清洗后的資金以合法的面目用于正當?shù)纳虡I(yè)活動。部分洗錢行為中，三階段有明顯的區(qū)分。但并不是所有洗錢行為都具有三個階段，且三個階段并非嚴格遵循遞進關系。具體到黃金市場來看，放置發(fā)生在開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)，離析和融合主要發(fā)生在交易環(huán)節(jié)。

二、全球黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管與管理現(xiàn)狀

長期以來，全球組織和各國監(jiān)管一致致力于打擊和防范黃金行業(yè)的洗錢活動，制定系列制度，加強對行業(yè)的監(jiān)管，積累了一定的實踐經(jīng)驗，有助于黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管和管控能力的提升。

（一）黃金行業(yè)監(jiān)管歷史沿革與主要舉措

1.金融行動特別工作組（FATF）

作為國際上最權威的反洗錢和反恐怖融資國際組織，F(xiàn)ATF及其制定的《四十項建議》（含后續(xù)版本）已經(jīng)被全球各國認同，為各國開展反洗錢工作提供了國際標準，并被運用到反洗錢實踐中。

1992年9月，美國、意大利、西班牙、哥倫比亞等8個國家和地區(qū)聯(lián)合開展的代號為“綠冰”（GreenIce）的國際反毒執(zhí)法行動，通過美國緝毒總署近3年的臥底行動，破獲了橫跨北美洲、南美洲、歐洲的“卡利毒品集團”的販毒大案，被認為是“直插非法毒品行業(yè)心臟的一次監(jiān)控行動”，也使世界最大國際販毒集團被正法?！熬G冰”行動中，200余名嫌犯被抓獲，5000萬美元涉毒資金被查封凍結，還繳獲了珠寶、游艇、賽車等大量實物?！熬G冰”行動揭示了毒販多年來大量利用零售店鋪和進出口公司等非金融行業(yè)進行洗錢卻未被發(fā)現(xiàn)的事實，非金融行業(yè)的洗錢風險由此才真正受到國際反洗錢社會的特別關注?！熬G冰”行動引發(fā)了FATF對非金融行業(yè)洗錢風險的早期研究。1992年9月，F(xiàn)ATF法律組第4次會議首次開始研究非金融行業(yè)反洗錢問題，并意識到這項任務的長期性、復雜性。因為這是現(xiàn)金使用量大或在主營業(yè)務之外經(jīng)營某些金融業(yè)務的行業(yè)，也被認為是洗錢行為廣泛利用的行業(yè)。

1996年，F(xiàn)AFT明確將非金融行業(yè)納入新修訂的《四十項建議》，在第9項明確規(guī)定：“國家有關當局應考慮將第10—21項和第23項建議（1996年版《四十項建議》10—21項、23項的主要內容為：客戶身份識別、記錄保存、增強型盡職調查、對反洗錢管控不充分國家的應對舉措、國家反洗錢信息系統(tǒng)的建立和使用）應用于非金融行業(yè)所從事的或允許或不受禁止的商業(yè)性金融活動，金融活動包括但不限于附件所列活動。對于某些特別情況，如偶爾或者有限度地從事一項金融活動，應由各國自行決定是否采取反洗錢措施”，但在非金融行業(yè)中未明確單列出特定非金融行業(yè)。

1998年2月12日，F(xiàn)ATF發(fā)布了《1996—1997年洗錢類型分析報告》，首次深入分析了非金融行業(yè)洗錢問題。對特定非金融行業(yè)的洗錢風險分析中考慮了黃金市場洗錢的可能性。報告指出：鑒于黃金市場的規(guī)模，對洗錢是一個真正的威脅。由于黃金具有普遍接受的交換媒介；不確定時期可作為對沖工具；每日定價，具有合理的可預見價值；在世界市場上交易；匿名性；其形式易于改變；經(jīng)銷商為了模糊審計線索而對交易進行離析的可能性，重復開具發(fā)票、虛假發(fā)貨和其他欺詐行為的可能性等特點，對于洗錢者來說，黃金是一種非常受歡迎的資源。并指出：黃金是唯一可與貨幣相媲美的原材料。雖然其他貴金屬和鉆石被用于回收利用，但洗錢者更喜歡黃金。此外，毒品路線，特別是海洛因，與黃金路線相當吻合。在南亞和中東廣泛存在的哈瓦拉（地下錢莊或非正規(guī)價值轉移體系。通常與中東、非洲或亞洲的部分地區(qū)相關，且通常涉及正規(guī)銀行體系以外的跨國價值轉移），也與黃金路徑相關。

1999年2月10日，F(xiàn)ATF發(fā)布的《1997—1998年洗錢類型分析報告》指出：由于針對傳統(tǒng)金融機構的反洗錢監(jiān)管不斷強化，通常導致那些希望匿名購買金條的客戶轉向其他渠道。在許多FATF成員國，沒有針對黃金交易商或其他從事黃金交易的非銀行金融機構的可疑交易報告要求。此外，盡管金條的進出口似乎是洗錢計劃的一個關鍵部分，但缺乏黃金進出口報告要求，似乎妨礙了對非法活動的偵查。報告還描述了通過購買黃金清洗非法資金、降低交易金額規(guī)避黃金購買報告要求、從增值稅率較低的國家進口黃金以規(guī)避稅款、作為哈瓦拉及黑市比索交易的交換媒介等洗錢方式。

2003年2月14日，F(xiàn)ATF發(fā) 布《2002—2003年洗錢類型分析報告》，再次對黃金市場洗錢行為進行了研究。 據(jù)FATF專家說，它既被用作（通過走私或非法黃金貿易）洗錢的非法資金來源，也被用作（通過用非法資金直接購買黃金）洗錢的實際工具。大多數(shù)涉及黃金的洗錢活動都與非法麻醉品販運、有組織犯罪活動以及貨物和商品的非法貿易有關，并提供了黃金零售購買作為直接洗錢方法、購買黃金清洗腐敗資金、通過虛開發(fā)票構造黃金交易清洗資金、黃金走私等案例。

2003年，F(xiàn)ATF發(fā)布的《40+9 項建議》進一步完善了特定非金融行業(yè)的規(guī)定，擴大了建議適用范圍，全面提升了特定非金融行業(yè)的反洗錢地位。FATF《40+9 項建議》中的“建議12”要求貴金屬和寶石經(jīng)銷商在與客戶進行金額超過15000 美元或歐元的現(xiàn)金交易時，應采取“建議5”中的客戶盡職調查措施；對于“建議6”中的政治人物、“建議8”中的非面對面交易和“建議11”中的異常交易應采取強化盡職調查；“建議16”還要求經(jīng)銷商按照本國的金融情報中心（FIU）規(guī)定的現(xiàn)金金額起點報告可疑交易。

2008年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布《貴金屬和寶石交易商基于風險的方法指南》，對“貴金屬交易商和珠寶交易商”的范圍做了界定，交易商包括：貴金屬和珠寶的開采人員、中間業(yè)務經(jīng)紀人和買家、寶石切割和拋光人員、貴金屬精煉和提純人員、用貴金屬和寶石制造珠寶的生產者、零售商、舊貨市場和廢品回收市場的買賣者。指引指出貴金屬和珠寶行業(yè)存在的特有洗錢和恐怖融資風險，建議主管當局、自律組織、從業(yè)機構和人員充分認識行業(yè)洗錢風險，加強合作，共同采取有效應對舉措，防范洗錢和恐怖融資風險。

2012年2月，F(xiàn)ATF發(fā)布《關于打擊洗錢、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴散融資的國際標準：FATF 建議》（“新40 項建議”）。“特定非金融行業(yè)”在第四部分“預防性措施”中以專題形式出現(xiàn)，該行業(yè)的反洗錢措施分別集中到第22項和第23項的“客戶盡職調查”“其他措施”兩項建議中，使得特定非金融行業(yè)反洗錢自成獨立體系的特點更加明顯和突出。按建議22、23 及其釋義，貴金屬和珠寶交易商作為特定非金融行業(yè)和職業(yè)，在為客戶辦理業(yè)務過程中，當客戶從事現(xiàn)金交易等于或超過15000 美元或歐元時，應當履行反洗錢義務，包括客戶盡職調查、交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告、內部控制、保密等。15000 美元或歐元及以上的現(xiàn)金交易既包括單次交易，也包括多次操作但明顯關聯(lián)的交易（單筆達到15000，或者多筆關聯(lián)交易達到15000）。

2015年7月，F(xiàn)ATF與亞太反洗錢組織APG聯(lián)合發(fā)布《黃金行業(yè)洗錢和恐怖融資風險報告》，從黃金和黃金市場特性、黃金開采、回收、精煉、熔煉、零售、投資等6個環(huán)節(jié)面臨的洗錢和恐怖融資威脅、顧客、公司、貿易融資、產品差異化、支付、上游犯罪等6個方面的洗錢危險信號等三個層面，并通過41個國家的調查問卷分析及25個翔實的黃金行業(yè)洗錢案例解析，闡述了黃金市場上的洗錢風險隱患。

總體上，F(xiàn)ATF逐步把非金融行業(yè)反洗錢納入研究范圍，明確了黃金行業(yè)的特有洗錢風險隱患和洗錢手法，初步形成了成體系的洗錢危險信號供行業(yè)參考。但FATF也指出需持續(xù)識別黃金行業(yè)洗錢風險模式和趨勢，開展進一步工作制定黃金行業(yè)的監(jiān)管控制舉措供各國參考。

2.經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）

2010年12月15日，OECD首次發(fā)布《沖突影響和高風險區(qū)域礦石供應鏈盡職調查指導方針》，旨在幫助企業(yè)尊重人權、避免非法采購和助長沖突，提倡礦產供應鏈透明化和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使得各國既能從其自然礦產資源獲益，又能防止因開采交易礦產而造成的沖突、人權侵犯和安全問題，目前已成為全球認可的礦產供應鏈盡職調查規(guī)范基礎。

2012年7月17日，OECD在2010版《指導方針》基礎上，修訂并頒布了第二版《指導方針》，將有關黃金盡職調查的內容增補其中。增補內容根據(jù)企業(yè)在黃金供應鏈上所處的不同位置和環(huán)節(jié)，為他們開展受沖突影響和高風險區(qū)域黃金供應鏈盡職調查工作提供了具體的指導，對供應鏈上下游企業(yè)的角色進行了區(qū)分，并給出了相應的盡職調查建議。

2016年，OECD再次修訂并頒布了第三版《指導方針》，對黃金供應鏈盡職調查進行了進一步修訂完善。進一步指出，為降低洗錢風險，企業(yè)需要對所有供應商、商業(yè)伙伴、客戶的身份進行識別和核實；建立供應商、客戶、交易的警示信息，以識別可疑行為和活動；向當?shù)亍?、國際執(zhí)法機構舉報涉嫌從事違法活動的行為。

基于該《指導方針》，各國各地區(qū)制定了更為詳細的指引。如歐盟2017年5月發(fā)布《歐盟沖突礦產條例》（EU2017/821），規(guī)定歐盟國家若從高風險國家、地區(qū)進口黃金等礦產，必須履行供應鏈報告義務，該條例于2021年1月1日生效。實踐中，部分國家地區(qū)黃金行業(yè)從業(yè)機構將供應鏈負責任采購與反洗錢工作緊密結合，將其融入反洗錢盡職調查、可疑監(jiān)控等管控機制，成為日常工作實踐。

OECD《指導方針》主要從避免沖突、尊重人權的角度，規(guī)范了黃金行業(yè)供應鏈盡職調查的方式方法。反洗錢管控是盡職調查中的重要一環(huán)，《指導方針》的主要貢獻是明確了供應鏈上每個角色的職責、盡職調查對象及方式、可疑交易指標等，為黃金供應鏈上各機構開展盡職調查提供了針對性的實操指引。

3.聯(lián)合國

與FATF組織一樣，近30年來，聯(lián)合國一直密切關注洗錢活動。從1988年的《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》（也稱《維也納公約》）開始，聯(lián)合國相繼發(fā)布了一系列國際反洗錢法律規(guī)范和制度文件，為國際反洗錢工作的深化發(fā)展起到了巨大的推動和促進作用。

2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》第7條規(guī)定：各締約國均應在其力所能及的范圍內，建立對銀行和非銀行金融機構及在適當情況下對其他特別易被用于洗錢的機構的綜合性管理制度和監(jiān)督制度，以便制止并查明各種形式的洗錢。這種制度應強調驗證客戶身份、保持記錄和報告可疑交易等項規(guī)定。

2003年《聯(lián)合國反腐敗公約》第14條規(guī)定：各締約國均應當在其權限范圍內，對銀行和非銀行金融機構，包括對辦理資金或者價值轉移正規(guī)或非正規(guī)業(yè)務的自然人或者法人，并在適當情況下對特別易于涉及洗錢的其他機構，建立全面的國內管理和監(jiān)督制度，以便遏制并監(jiān)測各種形式的洗錢，這種制度應當著重就驗證客戶身份和視情況驗證受益人身份、保持記錄和報告可疑交易作出規(guī)定。

聯(lián)合國各個公約的制定既吸收了FATF等國際組織的最新反洗錢理念和標準，也對之前發(fā)布公約的實施情況進行了總結完善。黃金行業(yè)作為公約中的“特別易于涉及洗錢的其他機構”，受到聯(lián)合國反洗錢公約的約束。同時，聯(lián)合國實務中也特別關注黃金行業(yè)洗錢行為，如在經(jīng)過歷時一年的調查后，2015年詳細展現(xiàn)了發(fā)生在剛果（金）、烏干達、阿聯(lián)酋等國的黃金非法開采、走私的洗錢行為，揭示了黃金市場交易的不可追溯性、盡職調查制度的缺失等深層次原因。

4.部分國家、地區(qū)反洗錢實踐

部分國家、地區(qū)充分了解本國本地區(qū)黃金行業(yè)洗錢的風險狀況，逐步探索建立黃金行業(yè)反洗錢管理的機制體制、制度規(guī)范和管理實踐，取得了一定成效。以下選取黃金反洗錢執(zhí)行較好的美國、歐盟和瑞士為代表分析。這些較早開展特定非金融行業(yè)反洗錢工作的國家地區(qū)，構建了相對完善的法律法規(guī)體系，對我國開展黃金市場反洗錢工作有一定的借鑒意義?？偨Y其在黃金市場的反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗主要有幾個方面：

一是政府監(jiān)管和行業(yè)自律組織監(jiān)督并舉。歐盟、瑞士都指出，政府監(jiān)管部門負責原則性法律法規(guī)和義務要求的發(fā)布，行業(yè)自律組織結合黃金行業(yè)的特點及實際情況，發(fā)布契合行業(yè)實情、指引明確、實操性強的制度規(guī)范，并負責管理、監(jiān)控職能及確保有關規(guī)定的貫徹落實，引導和促進黃金行業(yè)洗錢行為的持續(xù)規(guī)范。瑞士有近95%的反洗錢義務主體加入了各行業(yè)自我監(jiān)督組織，執(zhí)行制度規(guī)范，并接受監(jiān)督檢查。政府監(jiān)管部門同時對行業(yè)自律組織和反洗錢義務主體開展監(jiān)管。

二是開展行業(yè)風險評估。美國黃金行業(yè)洗錢風險監(jiān)管部門金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡FinCEN（ FinCEN，The Financial Crimes Enforcement Network，是美國的金融情報機構，成立于1990年，隸屬于美國財政部）每12～18個月，組織開展行業(yè)洗錢風險評估，對黃金經(jīng)銷商從產品種類、主要客戶、上游供應商、銷售渠道、地理位置、付款賬戶等方面綜合評估，研判行業(yè)洗錢風險隱患，并根據(jù)評估結果實施有針對性的監(jiān)管措施。歐洲委員會對影響歐盟內部市場和跨境活動有關的洗錢和恐怖融資風險，每兩年開展一次風險評估，并要求其成員國采取適當方法，識別、評估、了解和減輕洗錢和恐怖融資風險。瑞士是世界黃金貿易的主要中心，監(jiān)管部門將黃金行業(yè)納入國家洗錢風險評估體系，研究黃金行業(yè)的洗錢及轉移支付風險，對通過犯罪或非法方法獲取黃金、使用黃金清洗非法收益等現(xiàn)實風險進行分析。

三是明確反洗錢義務主體。在對黃金行業(yè)相關風險評估基礎上，明確黃金行業(yè)反洗錢義務主體。美國的義務主體為上一納稅年在美國境內購買且銷售至少 50000 美元涵蓋商品，或總收入中超過50000 美元來源于經(jīng)銷涵蓋商品的人員。歐盟反洗錢5號令明確，支付或收到現(xiàn)金達10000歐元的黃金交易商，為反洗錢義務主體。瑞士則采取收入、管理資產價值、資產轉移價值等多種方式，綜合確定需履行反洗錢義務機構或人員。

四是明確黃金交易商的反洗錢職責。美國、歐盟和瑞士都明確了黃金交易商需開展洗錢風險評估、客戶盡職調查、可疑監(jiān)控、可疑報告上報、交易記錄保存等反洗錢核心義務，并通過構建反洗錢內部控制機制、為員工持續(xù)提供與其崗位相匹配的反洗錢培訓、定期不定期對反洗錢管控執(zhí)行情況進行合規(guī)檢查或審計等保障措施，確保各項反洗錢義務得到有效執(zhí)行。

五是明確違反反洗錢義務的懲戒機制。美國、歐盟和瑞士都對違反反洗錢義務的行為制定了明確的懲戒機制。違法違規(guī)主體不僅會面臨公開通報、警告、停止違法違規(guī)行為、吊銷營業(yè)資質、停業(yè)整頓、沒收非法資金、罰款、禁止相關人員履職、開除相關人員等行政處罰，甚至可能面臨監(jiān)禁、有期徒刑、罰金等刑事處罰。

總體上，以上國家借鑒了原有金融行業(yè)的反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗，充分考慮了黃金行業(yè)在業(yè)務模式、行業(yè)結構等方面的特征，系統(tǒng)評估行業(yè)洗錢風險，明確了監(jiān)管主體和客體職責，與行業(yè)主管部門、自律組織一起構建起了黃金行業(yè)的反洗錢監(jiān)管體系，為其他國家地區(qū)開展黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管提供了經(jīng)驗。

（二）中國實踐

2006年頒布的《反洗錢法》，第三條明確要求：在中華人民共和國境內設立的金融機構和按照規(guī)定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構，應當依法采取預防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度，履行反洗錢義務。第三十五條規(guī)定：應當履行反洗錢義務的特定非金融機構的范圍、其履行反洗錢義務和對其監(jiān)督管理的具體辦法，由國務院反洗錢行政主管部門會同國務院有關部門制定。《刑事訴訟法 （1996年修正）》第八十四條規(guī)定：任何單位和個人發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報，明確了非金融行業(yè)及職業(yè)的犯罪行為報告義務?！斗纯植乐髁x法（2015年修正）》第二十四條規(guī)定：國務院反洗錢行政主管部門、國務院有關部門、機構依法對金融機構和特定非金融機構履行反恐怖主義融資義務的情況進行監(jiān)督管理。以上法律法規(guī)，為包括黃金行業(yè)在內的特定非金融機構履行反洗錢和反恐怖融資義務奠定了立法基礎。

2017年8月，為深入持久推進監(jiān)管體制機制建設，完善監(jiān)管措施，國務院辦公廳發(fā)布《關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（《三反意見》）， 在“加強特定非金融機構風險監(jiān)測，探索建立特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度”工作機制中，明確提出：加強反洗錢行政主管部門、稅務機關與特定非金融行業(yè)主管部門間的協(xié)調配合，密切關注非金融領域的洗錢、恐怖融資和逃稅風險變化情況，對高風險行業(yè)開展風險評估，研究分析行業(yè)洗錢、恐怖融資和逃稅風險分布及發(fā)展趨勢，提出“三反”監(jiān)管政策建議。對于反洗錢國際標準明確提出要求的房地產中介、貴金屬和珠寶玉石銷售、公司服務等行業(yè)及其他存在較高風險的特定非金融行業(yè)，逐步建立反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度。按照“一業(yè)一策”原則，由反洗錢行政主管部門會同特定非金融行業(yè)主管部門發(fā)布特定行業(yè)的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度，根據(jù)行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀、被監(jiān)管機構經(jīng)營特點等確定行業(yè)反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管模式。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和自律組織的作用，指導行業(yè)協(xié)會制定本行業(yè)反洗錢和反恐怖融資工作指引。這是我國在金融領域“三反”監(jiān)管基本全覆蓋的背景下，提出適時擴大反洗錢監(jiān)管范圍，逐步構建貴金屬和珠寶業(yè)的反洗錢和反恐怖融資監(jiān)管制度，與行業(yè)主管部門共同探索建立適應行業(yè)特點、符合工作實際的監(jiān)管模式，加強對貴金屬和珠寶業(yè)的監(jiān)管，為黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管制度的出臺給出了更為清晰的方向和指引。

2017年9月，中國人民銀行發(fā)布《關于加強貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》（銀發(fā)[2017]218號），從制度層面第一次明確了貴金屬行業(yè)從業(yè)機構和人員的具體反洗錢要求和規(guī)范。通知要求從事現(xiàn)貨交易的貴金屬交易場所、在交易場所從事貴金屬現(xiàn)貨交易的貴金屬交易商的反洗錢和反恐怖主義融資義務，明確了交易場所、交易商的洗錢風險評估、客戶盡職調查、可疑和大額交易報送、交易記錄保存、涉恐融資管理、犯罪行為報告等核心義務要求，是上文法律法規(guī)和監(jiān)管精神在貴金屬領域的具體落地舉措。通知中有兩個要點值得關注。一是要求交易場所、交易商原則上不使用現(xiàn)金?？蛻艮D賬需使用同名銀行賬戶，退款退回原銀行賬戶，從而避免身份識別不到位、資金無法追蹤等問題。二是對交易場所提出了更高的反洗錢義務。通知要求貴金屬交易所在履行自身反洗錢義務的同時，還需對交易商的反洗錢反恐融資提供指導、管理和監(jiān)督，更加側重行業(yè)主管部門的行政監(jiān)管。

綜上，2017年人民銀行《關于加強貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》的落地，是黃金行業(yè)對《反洗錢法》《刑事訴訟法》《反恐怖主義法》等上位法的積極回應，也是對《三反意見》“一業(yè)一策”原則的貫徹落實，是我國特定非金融行業(yè)反洗錢監(jiān)管體系和框架的初步探索。為落實通知要求，上海黃金交易所分別于2018年、2019年發(fā)布了《會員反洗錢和反恐怖融資工作實施辦法（試行）》、《會員反洗錢、反恐怖融資、反逃稅自律指引》，初步形成反洗錢行政主管部門、黃金行業(yè)主管部門合力，在行業(yè)監(jiān)管規(guī)則中嵌入反洗錢相關要求，構建涵蓋事前、事中和事后的完整監(jiān)管鏈條。

三、相關建議

（一）強化政府監(jiān)管職能

黃金行業(yè)各業(yè)務主管部門可參考金融業(yè)的反洗錢監(jiān)管經(jīng)驗，深入了解各交易環(huán)節(jié)的洗錢特征與風險，逐步明確本部門反洗錢監(jiān)管職責，設置專職反洗錢管理部門，逐步積累監(jiān)管經(jīng)驗。各國業(yè)務主管部門聯(lián)合協(xié)商，探索研究出臺黃金行業(yè)反洗錢工作指引和監(jiān)管制度，健全黃金行業(yè)反洗錢監(jiān)管制度體系，對黃金實物供應鏈開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)的各經(jīng)營主體開展反洗錢和反恐怖融資工作進行規(guī)范。建立反洗錢監(jiān)管部門聯(lián)席工作機制，健全黃金行業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織，積極發(fā)揮聯(lián)席會議或行業(yè)組織作用，加強行業(yè)信息溝通、工作合作和聯(lián)合監(jiān)管等部門間的協(xié)調配合，逐步落實在黃金開采、加工、交易和回收過程中的反洗錢監(jiān)管措施。針對跨境走私和政策套利等非法活動，各國警方的聯(lián)合行動意愿和力度需進一步增強，以降低黃金行業(yè)的跨境洗錢風險。

（二）明確義務主體職責

黃金行業(yè)主管部門與反洗錢主管部門，借鑒FATF要求和美國等國家反洗錢經(jīng)驗，將部分經(jīng)營主體視同金融機構履行反洗錢義務，針對黃金行業(yè)反洗錢義務制定工作規(guī)章制度，明確需履行反洗錢義務的經(jīng)營主體，對不同主體的標準進行分類和分級，如礦山開采商、精煉商、加工商、零售商、批發(fā)商等；明確需要履行的反洗錢義務，如開展身份識別、資料保存、風險評估、交易分析與監(jiān)測、信息系統(tǒng)、內控機制、業(yè)務培訓等。建議依據(jù)法人主體監(jiān)管原則，重點監(jiān)管黃金經(jīng)營商管理機構或法人總部；依據(jù)交易分類監(jiān)管原則，重點根據(jù)不同經(jīng)營主體交易規(guī)模實施分類監(jiān)管，按照上一年度銷售總額或單筆超過一定金額為標準設置不同反洗錢義務主體等級，明確納入監(jiān)管的范圍。

（三）發(fā)揮風險評估作用

實施分類監(jiān)管原則，政府主導、企業(yè)配合，有效評估經(jīng)營主體行業(yè)、規(guī)模、資質等，對每個細分行業(yè)進一步開展風險評估，以風險評估結果為基準確定差異化監(jiān)管方式。要求并督促不同主體，完善制度流程、增強資源投入、加強賬戶管理和交易監(jiān)測、強化名單監(jiān)控等反洗錢相關風控體系建設。加強研究與案例分享，梳理各國可疑交易類型，指導經(jīng)營主體對客戶和交易等開展反洗錢風險管理。重點關注黃金產地，當?shù)貦C構要加強對黃金行業(yè)主體的反洗錢的管理，督促其加強對客戶身份管理，對資金流量大或現(xiàn)金交易頻度高的企業(yè)進行重點名單制管理。

（四）做實可疑交易監(jiān)測

加強各國監(jiān)管和協(xié)會組織的信息統(tǒng)計監(jiān)測，建立跨部門信息共享和協(xié)調機制?；趫鐾饨灰罪L險集中和洗錢涉及鏈條長等行業(yè)特征，建立跨部門的工作協(xié)調機制，形成跨部門情報分享和工作協(xié)調機制流程，加強部門間信息交換和共享。要求并推動相關主體按照要求開展監(jiān)測工作，上報大額交易報告和可疑交易報告等工作，限制場外交易現(xiàn)金使用額度，嚴控資金走向。對各主體分類指導，依據(jù)業(yè)務特點，允許和鼓勵其發(fā)揮主觀能動性，在原則框架內設計符合自身特點的細化標準和技術手段。逐步覆蓋開采、加工、交易、回收四個環(huán)節(jié)各業(yè)務和風險信息，實現(xiàn)場內和場外市場管理同步，建立監(jiān)管全鏈條的風險閉環(huán)監(jiān)測機制。

（五）加強主動宣傳教育

基于黃金行業(yè)反洗錢工作基礎和風險意識薄弱現(xiàn)狀，建議各國政府反洗錢監(jiān)管和黃金行業(yè)主管部門聯(lián)合開展形式多樣、內容豐富的反洗錢工作培訓和宣傳。鼓勵并要求各義務主體自身加強反洗錢政策宣傳和培訓，充分認識到風險和盈利的平衡關系，認識到反洗錢工作和業(yè)務工作相互依存，相互促進和相互保障的關系，逐步提升從業(yè)人員的反洗錢意識。在黃金行業(yè)樹立反洗錢管理典型機構和優(yōu)秀反洗錢案例，促進更廣泛社會達成開展反洗錢工作的共識和意識。

（六）建立嚴格懲罰機制

借鑒美國和瑞士等國的實踐和做法，通過在國家層面的立法，包括建立事前預防性立法和事后刑事立法，實現(xiàn)對反洗錢的嚴格監(jiān)管。重點防范和打擊反洗錢不力的行為，包括：超過規(guī)定額度使用現(xiàn)金，知情情況下收受、交易和參與運作管理非法資金，參與非法資金藏匿、轉移等行為，知情情況下故意掩蓋或幫助他人掩蓋非法所得來源或者組織監(jiān)管對違法所得的調查與懲處等，交易中盡職調查不充分、可疑交易申報不及時或上報報告質量差等。同時，豐富各類監(jiān)管手段，加大黃金市場的監(jiān)督檢查力度，強化對違反反洗錢法律法規(guī)行為的處罰，有序推進反洗錢和反恐怖融資工作。